論黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與
——以提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力為視角

段占朝 潘牧天

立法過程中的參與制度不僅受到理論界的充分肯定，還在立法實(shí)踐中予以了貫徹落實(shí)。因?yàn)閰⑴c制度體現(xiàn)了立法的民主性和科學(xué)性，對提升立法質(zhì)量具有重大意義。參與制度中的參與主體有普通社會公眾參與和專家參與，而專家參與作為立法參與的一個重要方面，對于提高立法質(zhì)量，具有普通公眾參與不可替代的實(shí)踐作用和理論價值。作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)體系，也應(yīng)當(dāng)在其制定過程中充分重視專家參與。

從參與主體來分，黨內(nèi)法規(guī)制定中的參與有黨員參與、專家參與和群眾參與。黨員參與“有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量”①參見劉峰銘：《黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問題研究》，《理論探索》2018年第1期。，作為黨內(nèi)法規(guī)制定參與制度的重要組成部分，專家參與和群眾參與同樣也有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。更為重要的是，專家參與具有黨員參與和群眾參與不可替代的獨(dú)特的價值與作用，這是由專家對黨內(nèi)法規(guī)研究的專業(yè)化水平高、理論化程度深所決定的。

黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與主要解決的是民主立規(guī)的問題，而專家參與主要解決的是科學(xué)立規(guī)的問題。通過黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，在黨規(guī)規(guī)范體系上建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在黨的建設(shè)上提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。科學(xué)立規(guī)是提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的根本途徑之一②中共天津市委黨校課題組認(rèn)為，“提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的根本途徑在于深入推進(jìn)科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)和依法立規(guī)”。參見中共天津市委黨校課題組：《提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力》，《求知》2015年第5期。，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、構(gòu)建完備的權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)體系是科學(xué)立規(guī)的目標(biāo)追求和價值取向。

一、黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的價值意義

從價值層面上來說，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的價值主要在于貫徹和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，是民主立規(guī)的價值體現(xiàn)；而專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的價值主要在于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性，是科學(xué)立規(guī)的價值體現(xiàn)。專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的價值還在于：提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

（一）有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性

科學(xué)立規(guī)方能提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性?？茖W(xué)立規(guī)，首先要尊重和體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律也適用于黨內(nèi)法規(guī)的制定，學(xué)者們認(rèn)為，是否符合客觀規(guī)律是黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。①參見秦前紅、龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序?yàn)橹行牡目疾臁?，《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第1期。制定黨內(nèi)法規(guī)制度要尊重和體現(xiàn)的客觀規(guī)律是“管黨治黨、治國理政”的客觀規(guī)律，即中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)律，這是中國共產(chǎn)黨不斷探索和遵循的“三大規(guī)律”之一。②參見中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》。習(xí)近平總書記指出，認(rèn)識共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律，是執(zhí)政的共產(chǎn)黨自覺能動地開展活動和從事自身建設(shè)的依據(jù)；是黨從勝利走向勝利的根本保證；是黨保持先進(jìn)性的不竭源泉；是黨完成歷史使命的必備前提。黨內(nèi)法規(guī)制定，不僅要遵循對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識，而且還要將其融匯貫徹到黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范當(dāng)中。“科學(xué)立規(guī)的核心，在于制定黨內(nèi)法規(guī)要尊重和體現(xiàn)黨的制度建設(shè)規(guī)律，妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、前瞻性與現(xiàn)實(shí)性等關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的考驗(yàn)?！雹弁ⅱ佟Ｆ浯?，還要尊重和體現(xiàn)社會主義建設(shè)規(guī)律。社會主義是黨和人民的偉大事業(yè)，習(xí)近平總書記指出：“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設(shè)就要推進(jìn)到什么階段。這是加強(qiáng)黨的建設(shè)必須把握的基本規(guī)律。”黨內(nèi)法規(guī)制定要尊重和體現(xiàn)社會主義建設(shè)規(guī)律，是因?yàn)橹贫h內(nèi)法規(guī)制度的直接目的是管黨治黨，但其根本目的在于服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建設(shè)中國特色社會主義。共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和社會主義建設(shè)規(guī)律在本質(zhì)上是一致的，辯證統(tǒng)一的，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律由社會主義建設(shè)規(guī)律所決定，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律服務(wù)于社會主義建設(shè)規(guī)律，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律不能脫離社會主義建設(shè)規(guī)律，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律對社會主義建設(shè)規(guī)律具有反作用，共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律與社會主義建設(shè)規(guī)律相適應(yīng)，則會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義建設(shè)，反之則會阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義建設(shè)。

專家參與是提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性的重要工作機(jī)制。專家參與充分體現(xiàn)出立規(guī)的專業(yè)性，可以更好地貫徹黨的治理理念、協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的關(guān)系、妥善處理立規(guī)前瞻性與現(xiàn)實(shí)性之間的關(guān)系、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的協(xié)調(diào)、提升黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性、提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。專家參與立規(guī)過程才能更好地提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性。

專家參與之所以能夠提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性，是因?yàn)榛趯＜业膶W(xué)術(shù)專攻性可以作出科學(xué)的價值判斷，基于專家的身份地位的中立性可以做出中肯的事實(shí)判斷。雖然黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體在立規(guī)方面具有專職性，對黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)情況和立規(guī)的程序、技術(shù)等相關(guān)問題比較熟知，但立規(guī)主體往往具有部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義傾向，因此為了避免立規(guī)主體受不相關(guān)因素干擾，專家參與立規(guī)過程必不可少。從學(xué)術(shù)上來說，黨內(nèi)法規(guī)專家長期從事學(xué)術(shù)研究，專業(yè)積累深厚，具有學(xué)術(shù)的專攻性和專業(yè)性，因此，在黨內(nèi)法規(guī)制定中所做的價值判斷更為客觀、真實(shí)，更能使立規(guī)從實(shí)際出發(fā)并尊重和體現(xiàn)“管黨治黨、治國理政”的客觀規(guī)律；從身份上來說，由于黨內(nèi)法規(guī)專家不是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的責(zé)任主體，所立之黨內(nèi)法規(guī)對其自身的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)不產(chǎn)生任何影響，對其自身利益不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)增減，所以，基于其第三方的中立性考量，在黨內(nèi)法規(guī)制定中所作的事實(shí)判斷更為精準(zhǔn)、可信，更能使立規(guī)遵循“嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用”的原則。①參見中共天津市委黨校課題組：《提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力》，《求知》2015年第5期。

（二）有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量

《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》對黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量提出了總體要求，強(qiáng)調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量有兩方面的內(nèi)涵，即在規(guī)范文本上應(yīng)制定出“方向正確、內(nèi)容科學(xué)、程序規(guī)范”的黨規(guī)，在現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性上能保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都“立得住、行得通、管得了”。有學(xué)者認(rèn)為，專家參與立法是確保立法質(zhì)量和權(quán)威性的關(guān)鍵因素。②參見馮玉軍：《立法參與的制度設(shè)計與實(shí)施效果評估》，《河北法學(xué)》2018年第3期。專家參與也同樣有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量。胡建淼教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更要注重解決質(zhì)量問題③參見盛若蔚：《胡建淼：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更要注重解決質(zhì)量問題》,2014年11月18日，http://theory.people.com.cn/n/2014/1118/c40531-26044570.html，2021年1月15日訪問。，李忠教授認(rèn)為，“制定質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的生命線”。④參見李忠：《加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作》，2017年1月4日，https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/16410/cid/，2021年1月15日訪問。

提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。一是奠定了依規(guī)治黨的制度基礎(chǔ)。“制度治黨、依規(guī)治黨首先要有良規(guī)可據(jù)”⑤參見葉正國：《習(xí)近平新時代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018第5期。，良規(guī)才能善治，毫無疑問，體現(xiàn)民主性、科學(xué)性、法治性的高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨、科學(xué)執(zhí)政的前提，只有借助高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨才能有效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式和黨的治理的現(xiàn)代化，促進(jìn)黨的事業(yè)長足發(fā)展，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。二是有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和黨的建設(shè)的科學(xué)化水平。提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量是提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和黨的建設(shè)科學(xué)化水平的重要內(nèi)容、重要途徑和重要表現(xiàn)?！爸贫冉ㄔO(shè)科學(xué)化既是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要組成部分，又是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障。”⑥參見侯晉雄：《芻論以制度建設(shè)科學(xué)化保障黨的建設(shè)科學(xué)化》，《理論導(dǎo)刊》2014年第1期。黨的建設(shè)科學(xué)化是黨的制度建設(shè)科學(xué)化的方向，黨的制度建設(shè)科學(xué)化的直接目標(biāo)是為了提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，最終目標(biāo)是為了促進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化。

專家參與可以有效提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)制定是個專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的問題，只有具備專業(yè)知識儲備的專家學(xué)者的參與才能確保制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)。作為中國共產(chǎn)黨政黨治理的規(guī)范，首要的是應(yīng)當(dāng)把握好黨內(nèi)法規(guī)的政治性，因此政治學(xué)和黨建專家的參與可以保證黨內(nèi)法規(guī)政治方向的正確性。同時，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)代法治的屬性，因此在立規(guī)過程中，應(yīng)有適當(dāng)數(shù)量和比例的法律專家參與，以確保黨內(nèi)法規(guī)的法的形式規(guī)范性和對法治精神的借鑒。

（三）有利于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性

維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性是制定黨內(nèi)法規(guī)的重要目標(biāo)和原則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第1條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)：為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。第7條第7項(xiàng)規(guī)定了制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的八大原則之一，即維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱“《備案規(guī)定》”）第1條明確了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的目的：維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。關(guān)于專家參與立法過程的意義，有學(xué)者認(rèn)為專家參與可以提升制度體系的協(xié)調(diào)性：“法學(xué)專家是論證立法必要性和可行性的主要主體，是論證法案與制度體系協(xié)調(diào)性的工程師，也是立法過程中具體問題最佳解決方案的提供者?！雹邊⒁娎钚〖t：《法學(xué)專家參與立法論證的審視與改進(jìn)》，《四川理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版) 》2016年第1期。具有制度化、規(guī)范化、法治化特征的黨內(nèi)法規(guī)在其制定過程中，專家參與同樣可以且需要論證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

專家參與制定過程可以有效地維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。黨內(nèi)法規(guī)制度體系不協(xié)調(diào)、不一致甚至沖突的情況，在理論上是會發(fā)生的，在實(shí)踐上是不可避免的，究其原因則是復(fù)雜的，但專家參與可以有效地克服一系列影響因素，增強(qiáng)和維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從而樹立和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性。黨內(nèi)法規(guī)制定問題從本質(zhì)上說是一個立法技術(shù)問題，只有邀請深諳立法技術(shù)的專家學(xué)者參與制定過程，方能解決黨內(nèi)法規(guī)的上位法與下位法之間、同位階的黨規(guī)之間的協(xié)調(diào)和沖突問題，從而制定出體系統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。只有制定出來的黨內(nèi)法規(guī)制度具有現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性和實(shí)際可操作性，才能在黨的建設(shè)實(shí)踐中得到遵守和執(zhí)行，從而維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。

（四）有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、系統(tǒng)性和科學(xué)性之間的有機(jī)統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性的內(nèi)涵具有雙重性，即制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度和構(gòu)建具有統(tǒng)一性、權(quán)威性的黨內(nèi)法規(guī)體系。它們之間是本質(zhì)與現(xiàn)象、內(nèi)容與形式的關(guān)系，在相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的強(qiáng)化和提升，必然要求黨內(nèi)法規(guī)制度的完善和體系的完備，唯此方能織密黨內(nèi)法規(guī)制度的“大網(wǎng)”，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、制度治黨、依規(guī)治黨中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用和制度優(yōu)勢。同時，系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求，只有建立和完善統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系，樹立和增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威，才能使黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不斷提升。有了良法然后才能善治，才能促使全黨上下形成一體崇規(guī)、尊規(guī)、守規(guī)、用規(guī)的良好氛圍，才能有效增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，從而為提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力奠定制度基礎(chǔ)和法治保障。

保障黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性是黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的根本價值所在，是專家參與的價值本質(zhì)，具有抽象性特征；提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和權(quán)威性，是黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的價值表現(xiàn)，是科學(xué)性的兩個內(nèi)涵，其特征具有具體性。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、系統(tǒng)性、科學(xué)性體現(xiàn)了專家參與的“一體兩翼”的價值意蘊(yùn)。保障黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性的內(nèi)涵和展開，就是通過專家參與制度，讓黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域和其他領(lǐng)域如馬列學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者參與到立規(guī)當(dāng)中來，提高立規(guī)的法治化、專業(yè)化、科學(xué)化水平，從而在內(nèi)容上提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、在規(guī)范上構(gòu)建具有統(tǒng)一性和權(quán)威性的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上不斷提升制定質(zhì)量，在形式上持續(xù)增強(qiáng)系統(tǒng)完備，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容和形式的相輔相成、相得益彰，共同服務(wù)、服從、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性；科學(xué)性是黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和體系完備的衡量標(biāo)準(zhǔn)、根本要求、內(nèi)在價值。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、系統(tǒng)性和科學(xué)性有機(jī)統(tǒng)一于黨內(nèi)法規(guī)制定的偉大實(shí)踐。

二、黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的現(xiàn)行規(guī)定及不足

黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中可以找到規(guī)范依據(jù)，主要表現(xiàn)在《制定條例》和《備案規(guī)定》中，但主要規(guī)定了立項(xiàng)階段、起草階段和備案階段的專家參與。

（一）立項(xiàng)階段、起草階段和備案階段專家參與的規(guī)范依據(jù)

《制定條例》第9條規(guī)定的中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃的工作機(jī)制中提出了專家參與：“中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，由中央辦公廳對中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委提出的制定建議進(jìn)行匯總，并廣泛征求意見后擬訂，經(jīng)中央書記處辦公會議討論，報中央審定。”這里的征求意見應(yīng)當(dāng)包括征求專家意見，而征求專家意見的形式是專家參與的一種方式或渠道。這是黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)階段即黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃階段的專家參與的規(guī)范依據(jù)。

《制定條例》第16條規(guī)定：“起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機(jī)構(gòu)開展?！钡?9條第1款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見。”這兩條直接對專家參與作出了明確規(guī)定，而且也明確了專家參與的方式或渠道即調(diào)查研究和征求意見。這是起草階段專家參與的黨規(guī)依據(jù)。

《備案規(guī)定》第12條規(guī)定了備案階段的專家參與，“對內(nèi)容復(fù)雜敏感、專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，審查機(jī)關(guān)可以征求有關(guān)方面意見建議或者進(jìn)行會商調(diào)研”。這里沒有明確征求“專家”的意見，但從其內(nèi)容上看，并不排斥“專家意見”，所以，征求“專家意見”應(yīng)在征求對象之列。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的問題和不足

黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的問題和不足主要表現(xiàn)為參與范圍過窄、參與形式單一、參與效用不高等。這些問題的存在會在一定程度上影響黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量，妨礙黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進(jìn)，影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

1.專家參與范圍過窄：僅明確了起草階段

將專家參與局限在黨內(nèi)法規(guī)制定中的起草階段，立項(xiàng)階段和備案階段雖然也有征求意見的規(guī)定，但沒有明確是否包括征求“專家”意見。尤其是沒有明確或忽視評估和清理階段及修改、廢止階段的專家參與。而黨內(nèi)法規(guī)制定過程中每一個階段的專家參與對于確保黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量都是必不可少的。黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量既要從立項(xiàng)和起草階段或環(huán)節(jié)上進(jìn)行階段性的質(zhì)量把關(guān)，又要從制定全過程進(jìn)行綜合性、整體性、全局性、系統(tǒng)性的動態(tài)質(zhì)量把控，還要對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的實(shí)施效果和執(zhí)行力通過科學(xué)評估予以中肯評價并適時做出清理、修改和廢止。然而，如果把專家參與僅僅局限于立項(xiàng)和起草階段，那么專家參與就會存在局限性，不能總體上、動態(tài)上提升黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量，畢竟，制定出來的黨內(nèi)法規(guī)即使在當(dāng)時具有很高的質(zhì)量，它也會隨著時代發(fā)展和黨的建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展而變得不合時宜，這就需要對黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施效果和執(zhí)行情況進(jìn)行評估、清理、修改、廢止等工作，而這些工作的開展無疑都需要專家參與來提升其科學(xué)性。

2.專家參與形式單一：僅限于征求專家意見的間接形式

專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的唯一形式是征求專家的意見。征求意見，即黨內(nèi)法規(guī)的立項(xiàng)或起草主體作為意見征求主體，專家作為意見征求對象，意見征求主體對征求到的專家意見進(jìn)行處理。這種形式的缺點(diǎn)是專家屬于被動性的、間接性的、“蜻蜓點(diǎn)水式”的參與，沒有把專家作為參與主體予以充分重視，而且，征求意見的單位和工作人員的態(tài)度、能力、水平及處事能力，征求意見的方式、形式、渠道、場合、時間等因素，都會影響專家的意見表達(dá)和意見質(zhì)量。最為重要的是，有時候形式主義、官僚主義的征求意見的做法，會在一定程度上影響專家表達(dá)真實(shí)意見。

3．專家參與效用模糊：沒有明確專家意見的合理處置

專家參與立規(guī)過程的目的是能夠把專家的科學(xué)性、合理性意見吸收融入黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中，但黨內(nèi)法規(guī)中沒有明確專家意見的應(yīng)用，實(shí)踐當(dāng)中又往往把專家意見選擇性地忽視掉，一方面大張旗鼓地征求專家意見，另一方面專家意見的轉(zhuǎn)化率又極低。這種“說了白說”型的征求意見應(yīng)用模式影響了專家表達(dá)意見的積極性、主動性。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的對策建議

黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與應(yīng)體現(xiàn)在全過程、各環(huán)節(jié)，從而擴(kuò)展專家參與的廣度，應(yīng)增強(qiáng)專家的直接參與從而提升參與的深度，應(yīng)把合理化的專家意見轉(zhuǎn)化為具體的黨規(guī)條款以提升專家參與的有效性，從而提升黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化①參見段磊：《不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化規(guī)范化科學(xué)化》，《中國社會科學(xué)報》2019年11月20日。、科學(xué)化②參見呂品：《新時代黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化民主化》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2020年第1期。、規(guī)范化。③參見張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2018年第3期。

（一）全程參與和重點(diǎn)環(huán)節(jié)參與相結(jié)合：拓寬黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與的范圍

《制定條例》明確了起草階段的專家參與，除此之外的其他階段和環(huán)節(jié)中，如立項(xiàng)、備案、評估、清理、修改、廢止階段和環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)引入專家參與制度。立項(xiàng)階段直接關(guān)系著黨規(guī)出臺的現(xiàn)實(shí)必要性和立規(guī)資源利用的高效性，備案階段直接關(guān)系著頒布的黨規(guī)是否是良規(guī)的問題。修改和廢止活動的開展前提是，先對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行科學(xué)評估，然后在評估的基礎(chǔ)上及時進(jìn)行清理，并對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修改和廢止等處理措施。黨內(nèi)法規(guī)的評估和清理具有統(tǒng)計、審查、處理、協(xié)調(diào)等功能①參見歐愛民、趙筱芳：《論黨內(nèi)法規(guī)清理的功能、困境與出路》，《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》2019年第3期。，而修改和廢止活動是對評估和清理結(jié)果的應(yīng)用。這些階段和環(huán)節(jié)都是十分嚴(yán)肅而專業(yè)的工作，需要黨內(nèi)法規(guī)專家的深入?yún)⑴c，才能從歷史和現(xiàn)實(shí)相關(guān)聯(lián)、理論和實(shí)踐相結(jié)合等多角度、全方位地進(jìn)行科學(xué)把握，在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)各項(xiàng)立規(guī)工作的專業(yè)化、程序化、科學(xué)化。因此，無論是立項(xiàng)、備案、評估和清理，還是修改和廢止，引入專家參與制度，對提升黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性、提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性均具有重要意義。

根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中專家參與的范圍過于狹窄，主要限于起草階段。專家參與范圍狹小，不利于宏觀上系統(tǒng)地、動態(tài)地把握黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量需要有一個宏觀地、系統(tǒng)地、動態(tài)地整體把握，需要在黨內(nèi)法規(guī)制定的全過程、各環(huán)節(jié)中強(qiáng)調(diào)專家參與，除了黨內(nèi)法規(guī)的起草階段的專家參與外，在立項(xiàng)階段、備案階段、清理評估階段、修改和廢止階段，都需要引入專家的參與。

當(dāng)然，專家的全程參與并不意味著所有的黨規(guī)制定都深度的直接參與，專家的全程參與要區(qū)別以下不同情況在參與廣度、深度上有所不同，同時也應(yīng)當(dāng)有直接參與和間接參與的參與模式的不同：一是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象的不同，專家參與的形式應(yīng)有所不同。調(diào)整各級黨組織的工作、活動和全體黨員行為的黨規(guī)的制定，專家的參與應(yīng)體現(xiàn)出一定的深度和直接性，而對于那些調(diào)整部分黨組織的工作、活動和某一領(lǐng)域、某一部門黨員行為的黨規(guī)的制定過程，可以選擇間接性的專家參與形式。二是基于保密程度或不宜公開因素的不同而參與模式應(yīng)有所不同。三是因黨規(guī)的具體內(nèi)容的不同而對參與的專家的專業(yè)背景應(yīng)有不同的要求。對于政治性強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)如黨章、黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則等的制定，應(yīng)多吸收研究黨規(guī)的政治學(xué)尤其是馬列主義專家學(xué)者的參與；對于法治性、規(guī)范性要求比較高的黨規(guī)如涉及黨員權(quán)利、責(zé)任制、紀(jì)律處分、問責(zé)等黨規(guī)的制定，應(yīng)多吸收具有法學(xué)背景的黨規(guī)專家學(xué)者的參與。

既要重視專家的全程參與，又要加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)上的專家參與。起草和評估是黨內(nèi)法規(guī)制度制定中的兩個重要環(huán)節(jié)，前者直接決定了能否“孕育”出一部高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，后者則是保持黨內(nèi)法規(guī)制度不斷與時俱進(jìn)的重要機(jī)制，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)評估作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)性和可實(shí)施性、促進(jìn)黨內(nèi)治理的法治化具有重要意義。②參見王建芹、夏怡青：《黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估指數(shù)：理論內(nèi)涵與體系構(gòu)想》，《行政與法》2020年第2期。

《制定條例》明確了起草主體制度和評估主體制度，筆者認(rèn)為，《制定條例》確立的起草主體和評估主體是責(zé)任主體，它所解決的是起草工作和評估工作的職責(zé)由誰承擔(dān)的問題，但在制度的具體操作過程中，可以實(shí)行責(zé)任主體與實(shí)施主體相分離的制度。也就是說，法定的起草主體和評估主體可以依職權(quán)親自從事起草和評估工作，也可以委托黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的專家學(xué)者實(shí)施學(xué)術(shù)型的專家起草和評估，也可以兩者同步分別進(jìn)行起草和評估后結(jié)合起來取其精華，去除其不科學(xué)、不合理、不適應(yīng)的規(guī)定。這三種起草和評估的模式和機(jī)制可以由不同制定主體在不同時期、根據(jù)不同情況、針對不同黨規(guī)規(guī)范等因素自主選擇確定并組織實(shí)施。

（二）直接參與同間接參與相結(jié)合：豐富黨內(nèi)法規(guī)制定中的專家參與的方式

《制定條例》第19條第2款規(guī)定：“征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。”該條規(guī)定了征求意見這種間接參與的具體形式。征求意見的形式因其間接性而具有局限性。為此，建立征求意見的科學(xué)機(jī)制，這種機(jī)制的安排應(yīng)具有高度的制度化、規(guī)范化和程序化，這種安排不因部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的工作態(tài)度、工作能力等因素而降低征求意見的作用。在專家間接參與的過程中，征求意見的部門及其工作人員應(yīng)真心實(shí)意地征求專家意見，避免形式主義、官僚主義。在專家的選擇上，要避免根據(jù)自身所需選擇專家學(xué)者發(fā)表“佐證性”的意見，應(yīng)依據(jù)多元性原則廣泛選取專家學(xué)者，這些專家學(xué)者應(yīng)分布在不同地區(qū)、不同高校和科研機(jī)構(gòu)，且須具備不同年齡段、不同性別、不同學(xué)術(shù)背景等，而專家學(xué)者的影響力、知名度、學(xué)術(shù)地位以及和征求意見者的私人關(guān)系等不應(yīng)該成為考慮因素。專家學(xué)者的專業(yè)背景應(yīng)多元化，不能局限于同一專業(yè)背景，目前從事黨內(nèi)法規(guī)研究的專家學(xué)者有法學(xué)、政治學(xué)、黨史·黨建、管理學(xué)等不同學(xué)科背景，選取專家時應(yīng)充分考慮學(xué)科背景因素，盡可能具有多元性和代表性。征求意見時應(yīng)暢所欲言，不能設(shè)置任何限制，應(yīng)暢所欲言。

征求意見是黨內(nèi)法規(guī)制定中專家參與的間接方式，專家間接參與的方式固然重要，但由于這種方式不能充分發(fā)揮征求主體和征求對象的兩個積極性，專家間接參與方式的作用不大、效果不明顯。

筆者認(rèn)為，可以吸收《立法法》第53條的合理化做法，在黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制的全鏈條中，尤其是對那些專業(yè)性較強(qiáng)的黨規(guī)，引入專家直接參與的方式，主要委托專家學(xué)者作為主體參與制定全過程。在立項(xiàng)階段即規(guī)劃和計劃階段，建立專家科學(xué)論證機(jī)制，委托專家學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃進(jìn)行科學(xué)論證，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)編制。在起草階段，實(shí)行責(zé)任主體和實(shí)施主體相分離的工作模式，在法定的責(zé)任主體之外，引進(jìn)起草實(shí)施主體的專家起草模式。在評估環(huán)節(jié)，實(shí)行法定的責(zé)任主體和實(shí)施主體相分離的工作機(jī)制，在責(zé)任主體之外，引進(jìn)評估實(shí)施主體的專家評估機(jī)制。

直接參與不是對間接參與的否定或替代，而是對間接參與的完善和補(bǔ)充。直接參與和間接參與相結(jié)合，可以在最大程度上激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制定主體和專家學(xué)者的積極性、主動性，可以最大限度地提升黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量。制定主體從問題導(dǎo)向出發(fā)，通常關(guān)注的是黨規(guī)條款的工具價值，即能否有效解決現(xiàn)實(shí)問題。而專家學(xué)者從目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，不僅重視黨規(guī)條款的目的性即解決實(shí)際問題的針對性，而且還重視黨規(guī)條款的價值引領(lǐng)作用。制定主體與專家學(xué)者相結(jié)合，直接參與同間接參與相結(jié)合，可以有效地發(fā)揮黨規(guī)條款的工具性與價值性功能和作用。

（三）吸納合理化的專家意見：提升專家參與的有效性和意見轉(zhuǎn)化率

黨內(nèi)法規(guī)制定過程中專家參與的目的的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于強(qiáng)化專家參與的有效性和意見轉(zhuǎn)化率，即充分吸收合理化的專家意見，將專家合理化建議融入黨內(nèi)法規(guī)條款當(dāng)中，否則專家參與就失去了意義。為此，應(yīng)力戒形式主義和官僚主義。唯有認(rèn)真對待專家參與，認(rèn)真聽取專家學(xué)者的意見，認(rèn)真用好專家學(xué)者的合理化建議，才能激發(fā)專家學(xué)者的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，才能吸收專家學(xué)者的真知灼見。

無論是征求意見的間接參與形式，還是委托專家直接參與形式，都要有對參與成果的合理化處理。對征求到的專家學(xué)者的意見建議，要形成一個分析報告，對專家學(xué)者的意見進(jìn)行類型化分析，并對這些意見進(jìn)行合理化程度的認(rèn)定，即這些意見建議是否合理、能否被轉(zhuǎn)化為黨規(guī)條款、轉(zhuǎn)化的條件是什么、如何轉(zhuǎn)化等等。唯有尊重專家學(xué)者的參與及其意見，對立項(xiàng)必要性、黨規(guī)之間的協(xié)調(diào)性、黨規(guī)條款表達(dá)的準(zhǔn)確性、具體問題的針對性、黨規(guī)制度實(shí)施的可操作性等具體專家建議進(jìn)行黨規(guī)條款的轉(zhuǎn)化，方可制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度。

四、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)理論研究起步晚，且有時候，黨內(nèi)法規(guī)理論研究存在著與實(shí)踐脫節(jié)的現(xiàn)象①參見章志遠(yuǎn)：《黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象分析》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2020年第5期。，黨內(nèi)法規(guī)理論研究總體上還不夠成熟，這種研究狀況是否意味著專家參與的可行性存在問題呢？

筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的專家參與，既有現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度上的依據(jù)、理論和實(shí)踐上的必要性，也有現(xiàn)實(shí)上的可行性。

首先，黨內(nèi)法規(guī)理論研究的總體狀況雖不夠十分成熟，但這并不意味著所有的專家學(xué)者的研究水平和理論能力都很低。有些學(xué)者從事黨內(nèi)法規(guī)制度研究起步很早，且一直都在關(guān)注和研究黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)研究上具備堅實(shí)的學(xué)術(shù)功底，具有深厚的學(xué)術(shù)積累，而且已經(jīng)取得了很好的學(xué)術(shù)成績，這部分黨內(nèi)法規(guī)學(xué)者是可以承擔(dān)起參與黨內(nèi)法規(guī)制定并提供專家合理化建議的條件的。同時，雖然說黨內(nèi)法規(guī)研究總體水平不高，但并不能否定某些學(xué)者在某些方面的研究比較成熟或日臻完善，這部分學(xué)者是可以在其專攻領(lǐng)域內(nèi)為黨內(nèi)法規(guī)制定提供具有參考價值的意見的。

其次，參與黨內(nèi)法規(guī)制定的專家應(yīng)具有學(xué)術(shù)背景的廣泛性，而不能僅限于黨內(nèi)法規(guī)研究的學(xué)者。參與黨內(nèi)法規(guī)制定過程的專家，在人員組成上，不僅要有具有不同學(xué)術(shù)背景的黨內(nèi)法規(guī)研究學(xué)者，而且還要有其他相關(guān)領(lǐng)域研究的專家學(xué)者，如馬列主義專家、政治學(xué)專家、法學(xué)專家、管理學(xué)專家、語言學(xué)專家等。這是因?yàn)?，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨這個執(zhí)政黨進(jìn)行管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨推進(jìn)自我革命的規(guī)章制度，馬克思主義政黨的性質(zhì)決定了馬列主義專家參與以便把握正確政治方向的必要性，中國共產(chǎn)黨的黨性和宗旨決定了政治學(xué)專家參與以便把握政治道路、政治大局、政治全局的必要性，黨內(nèi)法規(guī)的“規(guī)范屬性”①參見徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》2017年第2期。和法治化特征決定了法學(xué)專家參與以便把握在法治軌道上推進(jìn)黨和國家治理體系和能力現(xiàn)代化的必要性，黨內(nèi)法規(guī)的管黨治黨功能決定了管理學(xué)專家參與以便把握政黨管理模式、管理效能的必要性，黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性決定了語言學(xué)專家參與以便把握“制定技術(shù)規(guī)范”②參見管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，《中國法學(xué)》2019年第6期。、制度語言表達(dá)的明確性、確定性、無可爭議性。

綜上分析，專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定過程是可行的，至于參與的程度問題要具體問題具體分析。專家參與黨內(nèi)法規(guī)制定的命題是有條件的，并不是絕對的，不是所有的黨內(nèi)法規(guī)制定都要專家參與，更不是都要專家直接參與。專家參與的模式、方式、機(jī)制、途徑等，要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)文件的效力層級、適用范圍、急迫程度、保密等級、具體內(nèi)容等因素，由黨內(nèi)法規(guī)制定主體予以決定。