破解京津冀交通一體化難題的七個抓手

[摘要] 城市群交通一體化是實施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的先行領(lǐng)域，是實現(xiàn)京津冀高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和關(guān)鍵支撐。當前京津冀城市群交通一體化仍存在交通網(wǎng)絡不完善、運輸結(jié)構(gòu)不合理、通道能力不充足、區(qū)域統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)等問題。必須實施交通與空間一體化規(guī)劃，建設多元立體的城際交通網(wǎng)，完善都市圈交通運輸體系，創(chuàng)新交通一體化機制，合力推進京津冀城市群交通一體化。

[關(guān)鍵詞] 京津冀城市群;? 交通一體化;? 國家戰(zhàn)略;? 空間與交通協(xié)同

[中圖分類號] D616;U491.1+3? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 0529-1445（2021）01-0063-04

城市群是我國新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體，京津冀城市群在我國區(qū)域經(jīng)濟格局、國家安全戰(zhàn)略、社會文化發(fā)展等方面起著重要作用。2019年初，習近平總書記在京津冀考察時強調(diào)，要立足于推進人流、物流、信息流等要素市場一體化，推動交通一體化。1當前京津冀交通一體化格局已初步成型，在“十四五”期間如何進一步科學地推動京津冀交通一體化是實施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略亟待思考的關(guān)鍵問題。

城市群交通一體化的基本特征

城市群交通一體化的內(nèi)涵包括城際交通供需匹配、設施網(wǎng)絡一體聯(lián)通、運輸服務一體銜接、多式運輸立體互補、綜合樞紐一體融合、運營組織一票到底、體制機制一體協(xié)同等。城市群交通一體化在空間尺度、組織形態(tài)、運輸結(jié)構(gòu)、功能格局、治理機制上具有其獨特特征。

超大尺度的網(wǎng)絡化空間結(jié)構(gòu)。城市群交通覆蓋大尺度地理空間，京津冀城市群的中心城市北京到最南端邯鄲市的空間距離有500公里;美國東北部城市群，南部華盛頓到北部波士頓的距離有701公里;日本東海道城市群，東部東京到西部大阪的距離有510公里。在如此大的空間尺度下，城市群交通一體化服務的人口規(guī)模、土地面積、經(jīng)濟社會活動等均出現(xiàn)超大規(guī)?；?，交通設施呈現(xiàn)區(qū)域網(wǎng)絡化空間結(jié)構(gòu)。

多層次的立體化組織形態(tài)。城市群交通一體化涉及多個層次交通網(wǎng)之間的時空耦合，包括區(qū)際交通網(wǎng)、城際交通網(wǎng)、都市圈交通網(wǎng)、城市交通網(wǎng)、城鄉(xiāng)交通網(wǎng)。各個網(wǎng)具有各自的主體交通方式、服務功能;同時，這些網(wǎng)之間又通過交通樞紐與城市節(jié)點相互銜接、一體連通。多層網(wǎng)絡之間的一體化連接高效性，決定了交通流的暢通度和城市群運輸效率。

以大運量快捷交通為骨架的多方式運輸結(jié)構(gòu)。要在超大空間范圍提供高效運輸服務，節(jié)約時間成本，克服時空約束，城市群交通一體化需要構(gòu)建運行速度快的大運量快捷交通體系。以高速鐵路、高速公路、民用航空和城際快軌等為骨干，以市郊鐵路、地鐵、城市快速路、快速公交等為支撐，以普通鐵路、港口、普通國省道、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)公交等為基礎，形成服務不同空間范圍的多方式運輸結(jié)構(gòu)。

多圈層的交通空間功能格局。城市群交通網(wǎng)絡的層次性和城市功能的空間尺度特性決定了城市群交通一體化的多圈層空間格局。以主要城市為中心，形成30分鐘城市生活圈、1小時通勤圈和2小時區(qū)域通達圈。各個圈層內(nèi)的交通系統(tǒng)與城市功能高度匹配是城市群交通一體化的前提。

高效協(xié)同的跨區(qū)域交通治理機制?？鐓^(qū)域交通治理是城市群交通一體化的保障，包括區(qū)域交通設施投融資管理、跨區(qū)域交通運輸一體化運營、城市間交通設施建設標準的一致化、區(qū)域交通的同城化一站式服務管理、區(qū)域空間—人口—產(chǎn)業(yè)—交通建設的一體化管理5個方面。以德國萊茵—魯爾城市群為例，萊茵—魯爾區(qū)域交通聯(lián)盟是歐洲規(guī)模最大的交通聯(lián)盟，成員覆蓋24個城市，由28家單位聯(lián)合運營，負責制定區(qū)域內(nèi)的公共交通標準，監(jiān)管服務質(zhì)量和數(shù)量，統(tǒng)一時刻表、運營模式、車票樣式和票價。

京津冀交通一體化需要破解的矛盾問題

我國交通強國戰(zhàn)略提出要建設“全國123交通出行圈”，即都市區(qū)1小時通勤，城市群2小時通達，全國主要城市3小時覆蓋。要構(gòu)建便捷順暢的城市（群）交通網(wǎng)，構(gòu)筑多層級、一體化的綜合交通樞紐體系，依托京津冀等世界級城市群，建設一批全國性、區(qū)域性交通樞紐，發(fā)展樞紐經(jīng)濟?！毒┙蚣絽f(xié)同規(guī)劃綱要》指出，要把交通一體化作為先行領(lǐng)域，建設快速、便捷、高效的綜合交通網(wǎng)絡，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、保障首都高效運行。建設高效密集的軌道交通網(wǎng)，完善便捷通暢公路交通網(wǎng)，構(gòu)建現(xiàn)代化的京津冀港口群，提升區(qū)域一體化運輸服務水平?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》進一步明確指出，要促進京津冀地區(qū)交通的網(wǎng)絡化布局、智能化管理和一體化服務。自2015年《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》實施以來，京津冀交通一體化建設取得了豐碩成果。但是，也應該看到，當前京津冀交通一體化水平距離京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略、交通強國國家戰(zhàn)略和交通運輸行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等要求，仍然存在一定差距，在“十四五”期間需重點關(guān)注以下6類關(guān)鍵問題。

交通網(wǎng)絡不完善且結(jié)構(gòu)性矛盾突出。京津冀地區(qū)的人均區(qū)際和城際快捷交通（航空、高鐵、城際快軌）明顯低于長三角水平;人均城市道路面積、人均城市軌道交通、規(guī)模以上港口泊位數(shù)等低于長三角和粵港澳大灣區(qū)水平，交通設施需加密拓展。京津冀區(qū)域運輸結(jié)構(gòu)過度依賴公路，鐵路優(yōu)勢發(fā)揮不足。2015年，京津冀城市群公路運輸占客運量比例達到75.15%，占貨運量比例達82.87%，2017年公路客運占比69.91%，公路貨運占比沒有降低，反而增長為85.40%，結(jié)構(gòu)性矛盾依然嚴峻。1京津冀鐵路、航空等交通樞紐集散多為公路運輸，樞紐之間、樞紐與城市之間的軌道交通有待完善。

城際通道能力不足，區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡覆蓋不夠。城市群內(nèi)部城際通道格局不均衡，主要大運力通道集中在北部的京津通道和中部的京石通道，東南地區(qū)通道建設不足。現(xiàn)有通道以國家區(qū)域型鐵路線網(wǎng)搭載地方客運的模式為主，專門服務城市群內(nèi)部的城際軌道交通建設滯后，規(guī)劃的14條城際鐵路中，目前通車的僅有3條。都市圈市域（郊）鐵路水平低，難以支撐中心城區(qū)與郊區(qū)和周邊城市的城際交通出行。例如，在市郊鐵路建設相對較好的北京，2019年底市郊地鐵運營公里數(shù)僅為241公里;而東京都市圈市郊鐵路的長度在2013年已達到5000公里。

樞紐分工協(xié)作不足，綜合交通樞紐服務水平低。京津冀地區(qū)大型交通設施雖多，但協(xié)同水平低，區(qū)域交通設施的地方化色彩濃厚，航空、港口等大型設施的樞紐功能缺乏明確定位，樞紐間競爭大于合作。例如，首都機場客流超飽和，但天津濱海國際機場、河北石家莊正定機場等卻“吃不飽”。同時，樞紐之間多式聯(lián)運水平低，綜合運輸效率有待提高。

交通網(wǎng)絡和城鎮(zhèn)體系之間不協(xié)調(diào)。交通設施的網(wǎng)絡化與人口產(chǎn)業(yè)集聚極化之間矛盾突出，京津冀人口流動呈現(xiàn)以北京、天津為雙核心的極化過程，交通流“核心—邊緣”模式明顯，這與正在大力推進的京津冀交通網(wǎng)絡化格局不相符合。交通設施同土地開發(fā)、城市建設等相分離，大型區(qū)域交通設施對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)和人口空間布局的先行引導能力弱，交通設施的社會經(jīng)濟帶動作用發(fā)揮不足。非首都功能疏解和新區(qū)建設（雄安新區(qū)、北京城市副中心等）形成環(huán)京產(chǎn)業(yè)人口聚集區(qū)，但交通支撐不足。城鎮(zhèn)規(guī)模同交通承載力不協(xié)調(diào)，大城市超負荷和中小城市交通運力過?，F(xiàn)象并存。生產(chǎn)和生活空間同交通設施建設不協(xié)調(diào)，城市就業(yè)和服務過于集中在主城區(qū)，郊區(qū)職住不平衡，長距離通勤和交通擁堵嚴重，影響生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量。

交通服務的一體化水平有待提升。京津冀城市群的同城化、通勤化運輸服務水平低，全流程、一站式、一單制等運輸模式發(fā)展不足。京津城際公交化運營與居民高質(zhì)量出行需求矛盾突出，同城優(yōu)惠卡高峰時一票難求。城市值機樓聯(lián)運效率低，客流量不容樂觀。居民出行換乘等候等無效交通時間高，北京都市圈的無效交通時間平均占比就達到37%。

區(qū)域交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有待完善。區(qū)域交通的規(guī)劃和投資事務采取“一事一議”協(xié)商形式，未形成常態(tài)化、制度化。區(qū)域交通調(diào)控的資源不足、手段不硬，導致交通一體化措施執(zhí)行難。區(qū)域交通治理政策聯(lián)動性差，精細化協(xié)作不足。城市間在交通建設、運營和管理等方面的標準和規(guī)范不一致。

實現(xiàn)京津冀城市群交通一體化的重大舉措

緊緊抓住國家規(guī)劃體系構(gòu)建契機，做好京津冀交通一體化謀篇布局。創(chuàng)新規(guī)劃體系，標本兼治，克服“就交通論交通”的弊端，協(xié)調(diào)交通與人口、產(chǎn)業(yè)和空間布局，大力推進新時代國土空間規(guī)劃體系下的交通與空間一體化規(guī)劃，實施交通運輸?shù)奈寮壩孱愐?guī)劃。在國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級5級，分別編制統(tǒng)籌指導規(guī)劃、基礎支撐規(guī)劃、戰(zhàn)略先導規(guī)劃、策略融合規(guī)劃、建設融合規(guī)劃5類規(guī)劃。統(tǒng)籌指導規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)交通部門與國民經(jīng)濟其他部門的關(guān)系，對重大交通線網(wǎng)和設施的布局和建設作出安排，由國家、省、市縣發(fā)改部門編制交通運輸發(fā)展規(guī)劃來確定，在每5年的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中予以體現(xiàn);基礎支撐規(guī)劃側(cè)重交通基礎設施的空間網(wǎng)絡布局，由國家和省級交通部門編制交通運輸專項規(guī)劃來確定;戰(zhàn)略先導規(guī)劃側(cè)重交通設施線網(wǎng)規(guī)劃和用地規(guī)劃，由國土空間總體規(guī)劃中的交通戰(zhàn)略規(guī)劃章節(jié)來確定強化交通與國土空間開發(fā)保護格局之間的統(tǒng)籌、交通網(wǎng)絡與城鎮(zhèn)體系布局之間的協(xié)調(diào);策略融合規(guī)劃落實戰(zhàn)略先導規(guī)劃，側(cè)重綜合交通體系的安排，由市縣交通部門編制綜合交通體系規(guī)劃，納入城市總體規(guī)劃中，新增城市交通與空間發(fā)展戰(zhàn)略、交通可達性空間區(qū)劃、交通導向土地開發(fā)利用等內(nèi)容;建設融合規(guī)劃側(cè)重交通微觀尺度的建設與管理，屬于國土空間規(guī)劃的詳細規(guī)劃或村莊規(guī)劃內(nèi)容。

大力推進快速交通網(wǎng)建設，形成內(nèi)聯(lián)外通的大運力快捷運輸通道。以航空、高鐵、高速公路等為主干，以普通鐵路、港口、國省道為支撐，提升京津冀的國際與國內(nèi)通達效率，構(gòu)建內(nèi)聯(lián)外通的綜合運輸大通道。形成“四橫、五縱、一環(huán)、多門戶”的對外交通大格局。四橫包括張承秦通道、張京津通道、保津通道、石滄津通道，五縱包括京承—京廣通道、京雄港通道、京津滬通道、承津滄通道、沿海通道，一環(huán)為首都地區(qū)環(huán)線通道，多門戶包括首都機場、北京大興國際機場、天津港等國際樞紐和國家鐵路干線樞紐站等。

填空白，補短板，合理改建現(xiàn)有普通鐵路和新建城際軌道交通，做好“挖潛存量和擴大增量”，通過多種途徑加密拓展城際鐵路線網(wǎng)覆蓋率，推進“軌道上的京津冀”。全面打通毗鄰地區(qū)的城市和縣鄉(xiāng)斷頭路，推行跨區(qū)域銜接公路的標準一致、質(zhì)量相同，形成多層次通暢公路網(wǎng)。提升京津冀省際毗鄰地區(qū)客運公交化運營水平，推進京津冀城鄉(xiāng)客運一體化，在公交線網(wǎng)規(guī)劃布局、服務技術(shù)標準、行業(yè)管理等方面實現(xiàn)全面對接。構(gòu)建京津冀客運聯(lián)程服務一體化，加強高鐵、民航、港口等設施的跨區(qū)域接駁運輸服務，大力推廣京津冀地區(qū)的聯(lián)網(wǎng)售票一網(wǎng)通、交通一卡通等服務。

完善都市圈交通網(wǎng)絡，支撐1小時通勤圈。提高北京、天津、石家莊等城市的市郊軌道交通站網(wǎng)密度。增強城市間毗鄰地區(qū)的跨區(qū)公共交通服務能力和換乘效率，完善和提高燕郊、廊坊和天津同北京之間的軌道交通服務。大力推進都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路的公交化跨區(qū)域運營，提升城際旅客聯(lián)程運輸服務。完善城鄉(xiāng)客運班線與城市公交對接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運班線的公交化運營。

構(gòu)建高效銜接、多級多式的綜合交通樞紐體系。以首都機場和北京大興國際機場為核心樞紐，形成分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的世界級航空機場群。發(fā)揮互補優(yōu)勢，建設天津港、秦皇島港、唐山港和黃驊港在內(nèi)的環(huán)渤海沿海港群。以大城市和鐵路樞紐為節(jié)點，推進水鐵聯(lián)運、空鐵聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等，加快形成區(qū)域性綜合交通樞紐。推進“內(nèi)陸無水港”“公路港”和“飛地港”、物流園區(qū)等貨運樞紐建設。促進樞紐之間的協(xié)同聯(lián)動，提高樞紐換乘和周轉(zhuǎn)便捷度。

促進多尺度的“站城融合”，實施空間與交通一體化城市開發(fā)。發(fā)揮航空、高鐵、港口等交通設施對人口和產(chǎn)業(yè)的引導作用，以疏解非首都功能為“牛鼻子”，優(yōu)化區(qū)域交通網(wǎng)絡與城鎮(zhèn)體系的關(guān)系，形成多層網(wǎng)絡支撐下的多中心城鎮(zhèn)格局。依托重要交通廊道，集中布局產(chǎn)業(yè)和城市開發(fā)，形成經(jīng)濟集聚增長帶。依托交通門戶樞紐，建設分工明確的臨空經(jīng)濟區(qū)、臨港經(jīng)濟區(qū)。充分利用軌道交通的溢出效應，大力推廣交通導向的土地開發(fā)利用，探索軌道交通建設新的投融資路徑。

全面加強京津冀交通的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和對接，創(chuàng)新交通一體化機制。強化“京津冀三省市交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組”對京津冀交通投資、規(guī)劃、建設和運營的協(xié)同調(diào)控權(quán)限和權(quán)力。在保障國家利益的前提下，重視地方發(fā)展需求，實現(xiàn)互利共享、利責對等。創(chuàng)新投融資機制，建立京津冀三省市對城際鐵路、城際客運等建設資金、運營補貼的分擔機制。成立交通一體化投資基金，建立跨區(qū)域投融資平臺，鼓勵企業(yè)跨區(qū)域投資建設和運營交通基礎設施。整合京津冀區(qū)域既有的交通信息資源和平臺，打造一體化的交通信息平臺，深化區(qū)域運輸協(xié)同監(jiān)管、信息交換共享。堅持以人為本，創(chuàng)新交通服務，打造適應新時代高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局需要的現(xiàn)代化交通運輸體系。

[參考文獻]

[1] 蔡奇.推動京津冀協(xié)同發(fā)展[N] .人民日報，2017-11-20.

[2]趙鵬軍，胡昊宇，海曉東，黃杉，呂迪.基于手機信令數(shù)據(jù)的城市群地區(qū)都市圈空間范圍多維識別——以京津冀為例[J].城市發(fā)展研究，2019，（9）.

（作者簡介：趙鵬軍，北京大學城市與環(huán)境學院城鄉(xiāng)規(guī)劃與交通研究中心主任、教授）

責任編輯 / 沈? ?聰