公眾參與應急救援工作的功能分析與建設思路

羅振興

摘要：伴隨現(xiàn)代社會發(fā)展的風險化與復雜化，我國應急救援體系暴露出公共主體有效性不足的問題，而公眾參與應急救援工作面臨著觀念、能力與動力不足的困境，建設多元協(xié)同的現(xiàn)代化應急管理體系環(huán)節(jié)中公眾參與成為重大議題。我國應急管理體制變遷與工作實踐證明，公眾參與是現(xiàn)代化應急管理體系建設的重要方面，結合結構功能主義理論視角，基于制度設計、結構優(yōu)化與配套機制建設角度為公眾參與應急救援工作提供思考路徑。

關鍵詞：公眾參與;應急救援;結構功能主義

1? 問題的提出

21世紀以來，地震、洪澇、疫病等多類突發(fā)災害在給中國社會發(fā)展留下慘烈創(chuàng)傷的同時，也快速推動著我國應急管理工作的發(fā)展。在傳統(tǒng)的應急管理工作中，普遍采取的是自上而下，以公共部門為主要責任主體的層級化集中式的管理模式，初步建立了以“一案三制”（應急管理預案，應急管理體制、機制、法制）為核心內容的應急管理體系，在推動應急管理規(guī)章制度制定，提升應急管理能力的同時不斷提高政府應急管理體系的專業(yè)化、法治化與智能化，而忽略了多元主體的作用。

應該認識到，應對災害風險是政府、社會與個人多元主體的共同責任，在應急管理體系建設過程中，只有加入多元利益主體，方能建構起應急管理責任閉環(huán)，保障風險防控救援能力持續(xù)提升，實現(xiàn)政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的應急管理體系現(xiàn)代化轉型。然而，在公眾參與應急救援處置過程中，容易參與層次較淺、參與渠道有限與協(xié)同能力較差的窘境，公眾參與應急救援的實效難以全面展現(xiàn)。

2? 理論引入

公眾參與應急管理實踐主要面臨的就是功能與路徑兩個問題。所謂功能，就是可預見的客觀結果，意味著應急管理體系建設中，基于體制機制設計的維度出發(fā)，公眾參與應急管理實踐所展現(xiàn)的問題具有客觀性，不以政策設計的主觀動機為轉移[1]。這就為引入“結構—功能”分析方法提供了可能。

“結構—功能”分析方法的實質是結構分析與功能分析的統(tǒng)一，其核心觀點是“關系重于部分”，該分析方法的代表人物帕森斯將結構與功能的形構全面而準確地概括為“結構由功能體現(xiàn);結構是互動關系;結構亦是一種規(guī)范”[2]。就理論視角而言，結構分析通常專注于闡明社會現(xiàn)象對不同結構背景的影響結果，功能分析則致力于尋找社會現(xiàn)象中來自結構背景的決定因素[3]。因此，功能分析實際上是一種結構分析，它除了通過強調追尋這些社會行動模式的正功能和反功能結果的重要性來補充結構分析，還從引發(fā)源頭的結構條件方面對可觀察到的社會行動模式進行解釋[4]。

在應急救援體系建設中，應急管理體系對于社會系統(tǒng)凝聚力的形成與應急救援力量整合具有顯著作用，而這一體系包含著多元主體的共識、行動規(guī)則與規(guī)范體系，通過一定的結構對社會系統(tǒng)內的多元主體參與應急救援行為產生刺激抑或約束作用，從而有效形成穩(wěn)定的社會互動模式，推動應急管理體系更新與發(fā)展，提升應急救援處置能力?；谶@一維度，結構—功能分析方法對于公眾參與應急救援工作的研究具有適用性。

3? 公眾參與應急救援的結構—功能分析

應急救援處置的公眾參與，意指將公眾作為核心要素納入應急救援體系。應急救援是政府、社會和專業(yè)部門在應對風險災害時持續(xù)執(zhí)行系列救援任務的復雜環(huán)節(jié)，相關領域專家的參與必不可少，積極有效的公眾參與對于應急救援處置工作的成功推進亦是至關重要。

借助結構功能主義理論的分析方法，作為基本要素的“體系”與“能力”二者相互聯(lián)系、相互制約，體系主要面向結構，能力主要面向功能，兩者共同發(fā)揮作用[5]。因此，在推進應急管理體系現(xiàn)代化過程中，公眾參與應急救援體系與能力現(xiàn)代化的焦點實際作用于結構與功能兩者的相互關系上。

3.1? 公眾參與應急救援的結構分析

在“結構—功能”分析方法中，結構既可以指微觀的人際結構，也可以指中觀的組織或群體結構和宏觀上的社會制度結構，蘊含著四個基本內涵：（1）關聯(lián)、關系、相互依存性;（2）規(guī)則、模式、穩(wěn)定性、重復性、持續(xù)性;（3）根本的、本質的、隱藏的、深層的維度;（4）對經驗的、可觀察的現(xiàn)象起決定性、影響性、制約性、控制性的影響。在分析路徑上，“結構約束”是核心概念，它限定了功能選擇的變化范圍，架通著功能分析和結構分析。

從宏觀維度來看，公眾參與應急救援面臨著體制層面的結構約束：缺乏立法制度保障。在我國應對風險災害的綱領性法律《突發(fā)事件應對法》設計中，公眾被視為是應急管理主體之一，強調對公眾參與的引導與組織[6]。而在實際應急體制設計環(huán)節(jié)，以公共部門行政推動的應急管理體系建設中未能將公眾參與的路徑規(guī)則、責任定位與權益保護等相關規(guī)制納入法律規(guī)范的議程設置中，更遑論具體的實踐指南。在這種情形下，公共參與應急救援的途徑看似多元可及，實質毫無頭緒與章法，以至于在應急救援實踐中，公眾將自身定位為被動的接受服務者，難以形成全民性的應急管理理念與共同價值觀，應急救援工作的多元主體協(xié)同推進舉步維艱。2018年整合多部門應急職能組建應急管理部這一統(tǒng)籌機構過程中，公眾這一重要應急主體的組織、動員職能仍未得以重視，散落在條線各部門之中，對建設“人人參與、人人有責、人人享有”的現(xiàn)代化應急管理體系留下了空白。

于中觀維度而言，公眾參與應急救援則面臨著機制層面的體系化弱、碎片化高的結構約束。公眾參與應急救援工作不僅僅是一個簡單的工程，其與應急管理體系建設內涵存在高度的同構性：包含著預防儲備、應急處置、事后評價等環(huán)節(jié)。這就意味著，在進行公眾參與應急救援機制設計時，應當進行綜合考量，將公眾的應急教育、技能培訓、實操能力與組織激勵等一系列機制納入體系建設之中。

3.2? 公眾參與應急救援的功能分析

在“結構—功能”分析方法中，“顯功能/潛能”“正功能/反功能”等相關概念至關重要。默頓將“功能”定義為“可見的客觀后果，而不是主觀的意向（目標、動機、目的）?！盵7]為了進一步明晰主觀動機和客觀后果的內涵，默頓又提出了“顯功能”和“潛功能”的定義，顯功能是預期的客觀后果，潛功能則是非預期的客觀后果，正反功能便是社會系統(tǒng)適應客觀世界所產生的結構上彈性調整，展現(xiàn)出系統(tǒng)調適機制動態(tài)的變遷。

公眾參與應急救援的顯功能表現(xiàn)在實際增強了應急救援工作的響應能力。應急救援的首要環(huán)節(jié)在于應急響應，極大渴求對于人力資源的需求量。面對突發(fā)的風險災害，僅僅依靠公共部門的救援力量，其調配能力與資源覆蓋密度難以達到高效及時的應急救援處置工作的需求。因此，作為最廣泛、最一線的社會公眾救援力量毫無疑問能夠迅速及時響應到應急救援一線工作中來，極大增強了應急救援的時效性。在2008年四川汶川地震中，第一支進入公眾視野的救援隊伍來自中國紅十字會;在2020年疫情防控工作中，在廣大基層，第一時間行動的是社工與志愿者，草根公眾的力量極大充實了應急救援隊伍，據(jù)國務院新聞辦公室發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從“新冠肺炎”疫情暴發(fā)至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，記錄志愿服務時間超過2.9億小時;社會組織、人民群眾等社會力量紛紛捐款捐物，捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件……公眾參與的廣度奠定了成功抗擊新冠疫情的中國速度與效度[8]。

公眾參與應急救援的潛功能一方面表現(xiàn)為公眾力量的規(guī)模涌入加大了政府管理負擔，給應急救援工作秩序帶來了沖擊這一反功能。面對風險災害的發(fā)生，熱情的民眾積極投身于應急救援中，采取的行動規(guī)范不一，使得政府在主導應急救援工作時，兼顧救援秩序的維護，面臨著秩序環(huán)境的多重挑戰(zhàn)。此外，在疫情防控中，民眾的參與在發(fā)揮正面積極作用的同時，由于多元主體的專業(yè)技術水平標準差異，也會給政府統(tǒng)籌救援工作帶來阻礙，風險災害救援過程中的投機行為與輿論偏向便是其中的典型。另一方面應急救援的靈活性這一潛在正功能也得以印證，公眾的廣泛參與，使得災害救援各條戰(zhàn)線都活躍起來，救援處置、資源保障、恢復重建等環(huán)節(jié)都充斥著靈活有力的公眾身影，有效提升了應急救援的靈活性和有效性。

4? 基于“結構—功能”分析的公眾參與應急救援路徑優(yōu)化策略

從“結構—功能”分析方法來看，結構不僅是衍生潛功能和反功能的動力所在，也充當著改善反功能的動力基礎，“結構既產生結構內部的變遷也產生結構自身的變化……這些類型的變遷是通過積累的模式化的行為選擇而發(fā)生的，也是在不同社會結構中由于某些張力、沖突和對抗所導致的反功能的結果擴大而產生的。”因此，當反功能帶來的結果積累到一定影響時，會使結構自身發(fā)生改變的內生壓力，此時就需要通過優(yōu)化結構來改善反功能。當前，應急管理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進過程中，公眾參與應急救援發(fā)揮的顯功能與正功能已然難以滿足實踐需求，其反功能的積累效應將影響應急救援工作的整體均衡?；趹本仍Y構與功能的關系來看，改善公眾參與應急救援的反功能理應推動其結構的優(yōu)化，就必須統(tǒng)籌應急救援整體結構的優(yōu)化完善進程，提升公眾參與應急救援水平。

4.1? 培育公共精神，增強公眾應急管理意識

應急管理是社會治理的重要單元，構建“人人參與、人人有責、人人享有”的應急救援體系是實現(xiàn)應急管理現(xiàn)代化目標的關鍵之舉。公共精神是社會治理現(xiàn)代化的重要條件與必然產物，是人類社會發(fā)展的理性運行機制與規(guī)則[9]。應急管理現(xiàn)代化的本質，反映的是個人與社會發(fā)展關系的一次重大調整的過程，是實現(xiàn)應急管理理念科學化與社會公共安全觀形成的偉大轉變。這就需要將應急管理納入日常宣傳教育體系，政府為主體的公共部門要積極推動應急管理公共價值觀在實踐層面的確立，以公共利益與公共參與為價值導向引導鼓勵公眾參與到應急管理過程中，增強公眾認同感、責任感與獲得感，培育積極參與而不是“搭便車”的公眾應急管理意識，實現(xiàn)從被動接受向主動參與的積極轉變。同時，重視承載公共參與應急管理的社會組織的發(fā)展，也是有效推動公眾公共精神，積極參與應急管理活動的有力途徑。大力培育社會組織，豐富公眾參與應急管理渠道與形式，使應急參與成為公眾日?？杉暗纳顑热荩残缘陌l(fā)展才能獲得持久的生命力。

4.2? 立足法治引領，推動公眾有序應急救援制度化

突發(fā)公共事件暴露出的社會參與的若干矛盾和問題，凸顯出應急管理中的“制度化”建設的重要性。[10]公眾參與應急救援的法治化對于培育公共應急精神，提升社會公眾應急服務意識與能力，規(guī)范公眾參與應急救援行為，保障公眾參與應急救援合法權益，進而推動應急救援體系現(xiàn)代化等方面提供堅實制度保障。關于應急救援的公眾參與引導與組織在《突發(fā)事件應對法》中確有原則性規(guī)定，然而在實踐中應急預案的制定與實施環(huán)節(jié)，公眾參與的法律定位與具體途徑難以確定。盡管隨著社會發(fā)展各地陸續(xù)制定了相關地方性法律法規(guī)，然而由于法律性質與適應性差異，公眾參與到應急救援過程中的行為規(guī)范性與實際作用依舊十分有限。面對這一境況，就需要統(tǒng)一立法原則與規(guī)范，充分吸收優(yōu)秀理論與實踐經驗做法，推動適應應急管理現(xiàn)代化進程的立法工作，在這一點上，發(fā)達國家一些做法值得借鑒。德國早在1963年就制定了《獎勵志愿社會法》，通過法治化推進確立了公眾參與應急救援工作的科學組織架構、規(guī)范參與途徑，形成了一個多主體共同參與的國家應急救援體系。

面對風險社會時代多元復雜的公共危機事件，多元主體協(xié)同治理作用的發(fā)揮要求政府主體進行公共治理權力一定程度的讓渡，真正從法律制度層面為以社會公眾為代表的多元主體提供發(fā)展機遇，方能使其真正參與到應急管理中，有效發(fā)揮社會協(xié)同的作用。

4.3? 聚焦機制建設，提升公眾參與應急救援能力

公眾參與應急救援工作包含人員儲備、技能培訓、行為管理、行動激勵與物質保障等一系列配套機制的建設。公眾參與應急救援工作是一個系統(tǒng)性的工程，需要完備的行動組織與網絡作為基礎，才能有效提升救援工作的效力。首先，極具靈活性的公眾必須具備一定的應急救援能力，這就涉及在常態(tài)應急管理體系建設中注重對公眾進行常態(tài)化的應急技能培訓，在實行公眾參與應急救援人員組織化建設的同時，配套設計公眾應急專業(yè)培訓機制。這不僅能有效提升公眾參與應急救援的專業(yè)能力，同時能夠提高公眾自身的防護能力，避免次生災害的發(fā)生。此外，長效的公眾參與離不開規(guī)范的行為管理與有效的行動激勵。這就要求在公眾參與應急救援工作過程中，通過規(guī)范化行為管理，實現(xiàn)救援工作的有序性，提升應急救援效率;同時要合理利用物質資源，解決公眾參與過程中的身份認同與獲得感，在有序推進應急救援協(xié)同過程中提升公眾參與積極性，以同心合力推動公眾持續(xù)有序參與應急救援。德國通過《獎勵志愿服務法》，針對公眾參與應急救援活動，成立眾多普適性和針對性并立的應急技能培訓基地，建立起一支建制成熟、體系龐大的社會救援隊伍，同時配備工作補貼、榮譽徽章乃至免除兵役等完善的激勵措施，極大促進了公眾參與應急救援熱情。在這一方面，我國在高校等部分領域已經取得了初步的探索性成果，但相關機制設計尚處于空白，一定程度上制約了我國應急救援工作中的公眾參與進程。

5? 結語

應急救援工作是一項開放、復雜的系統(tǒng)性工程，完善應急救援體系，推動應急管理體系與能力是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。實踐證明，公眾參與具有靈活性強、資源整合度高與動員速度迅速等諸多功能優(yōu)勢，能夠有效彌補現(xiàn)有應急救援結構的不足，是應急管理現(xiàn)代化必不可少的一環(huán)，公眾參與應急管理正逢其時。通過公共參與應急救援的公共精神培育、法治制度完善與配套機制建設，促進應急救援體系結構的優(yōu)化，增強公眾參與應急救援的顯功能與正功能，推進“人人參與、人人有責、人人共享”的應急管理現(xiàn)代化新格局的形成，促進我國應急管理水平的提升。

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Abstract：Along with the risk and complexity of modern social development， China's emergency rescue system has revealed the problem of insufficient effectiveness of public subjects， while public participation in emergency rescue work is faced with the dilemma of insufficient concepts， ability and motivation. It is proved that public participation is an important aspect in the construction of modern emergency management system， and the structural functionalism theory is combined with the perspective of system design， structure optimization and supporting mechanism construction to provide a path for public participation in emergency rescue work.

Keywords：public participation; emergency rescue; structural functionalism