第三方評(píng)估：政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動(dòng)機(jī)制

陳冉 李斌

摘 要： 政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力從而構(gòu)建服務(wù)型政府的有效途徑。為保障標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行，第三方評(píng)估作為績(jī)效評(píng)估的創(chuàng)新方式被引入政府治理領(lǐng)域，成為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動(dòng)機(jī)制。如何高效聯(lián)結(jié)第三方評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)化、發(fā)揮第三方評(píng)估對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的促動(dòng)作用，是政府當(dāng)前面臨的重要問(wèn)題。安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)第三方評(píng)估活動(dòng)中，第三方評(píng)估展現(xiàn)出治理工具疊加、政學(xué)兩界協(xié)同及監(jiān)督激勵(lì)融合等創(chuàng)新手段，但也暴露出指標(biāo)設(shè)定科學(xué)性不足、材料收集中數(shù)據(jù)有效性欠缺和制度缺失等問(wèn)題，因此仍需要對(duì)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和運(yùn)行加以完善。

關(guān)鍵詞： 第三方評(píng)估;公共服務(wù)能力;公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.06.04

歡迎按以下方式引用：陳冉，李斌.第三方評(píng)估：政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動(dòng)機(jī)制[J].克拉瑪依學(xué)刊，2021（6）26-32.

引 言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至今，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全盤(pán)包攬的公共服務(wù)與當(dāng)前人民群眾日益多元化的需求相矛盾。因此，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式，強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)能力就顯得尤為重要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)得到了黨和國(guó)家的高度重視。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，將構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制設(shè)定為主要工作目標(biāo)，并提出十五條具體工作要求。2019年，中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要提升為農(nóng)服務(wù)能力、加強(qiáng)公共服務(wù)職能、加大基本公共服務(wù)投入，以此發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)的龍頭作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的建設(shè)多有研究：尹繼位主張為提升我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和合作能力、建設(shè)服務(wù)型政府，必須從公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化入手，從公共服務(wù)能力建設(shè)的目標(biāo)、意識(shí)、理論和檢驗(yàn)等方面推動(dòng)公共服務(wù)能力多維發(fā)展[1];張武強(qiáng)等學(xué)者分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)面臨的多種制約因素，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)對(duì)樹(shù)立服務(wù)型政府理念、加快政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系的要求[2]。吳理財(cái)認(rèn)為，基層的建設(shè)重點(diǎn)已從打造“全能型政府”轉(zhuǎn)變到重視效率和服務(wù)的“服務(wù)型政府”階段，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“管治”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變較為遲緩，因此轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)公共服務(wù)能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵[3]。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，得益于當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的重視及財(cái)政投入的加大，服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)已取得顯著進(jìn)展，并嘗試向標(biāo)準(zhǔn)化階段推進(jìn)。第三方評(píng)估作為提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的積極促動(dòng)機(jī)制，被引入政府治理領(lǐng)域。

一、政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與第三方評(píng)估

（一）政府公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化

受西方新公共管理思潮影響，行政系統(tǒng)為提升政府服務(wù)效能、構(gòu)建服務(wù)型政府，將應(yīng)用于工商業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化引入基層治理領(lǐng)域。作為提升基層政府基本公共服務(wù)能力的有力手段，標(biāo)準(zhǔn)化迅速在多個(gè)部門(mén)推廣?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指政府為滿(mǎn)足公民基本公共需求、取得最佳秩序與社會(huì)效益，在公共服務(wù)實(shí)踐中對(duì)于重復(fù)性的行為、技術(shù)和產(chǎn)品通過(guò)制定、頒布、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一的活動(dòng)過(guò)程[4]。標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力建設(shè)的作用體現(xiàn)在：其一，量化服務(wù)水平，以量化形式衡量服務(wù)工作前后變化，提供參考指引;其二，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、同步化，劃定最低標(biāo)準(zhǔn)，降低區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體、階層間在基本公共服務(wù)提供和享受上的差別[5]。

（二）政府治理中的第三方評(píng)估

第三方評(píng)估又稱(chēng)為社會(huì)評(píng)估，是指由與政府無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門(mén)和民間機(jī)構(gòu)所組織實(shí)施的，通過(guò)特定途徑和方式評(píng)估政府及其部門(mén)行為及績(jī)效的活動(dòng)[6]。第三方的獨(dú)特性體現(xiàn)在兩方面：其一，主體多元性，加入第三方視角開(kāi)拓新的評(píng)估角度，保障評(píng)估全面客觀;其二，主體獨(dú)立性，第三方獨(dú)立于服務(wù)者和受益者之外，是對(duì)政府內(nèi)部評(píng)估考核的有益補(bǔ)充。第三方作為外部制衡力量，能夠?qū)操Y源的投入、產(chǎn)出效果作出客觀評(píng)價(jià)，起到重要的監(jiān)督作用?？梢?jiàn)，第三方評(píng)估主體的選擇對(duì)評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)果都具有重大影響。通過(guò)實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第三方評(píng)估在安徽省政府治理的多個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)用。除了本文所例舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)第三方評(píng)估活動(dòng)外，第三方評(píng)估“送戲下鄉(xiāng)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)、旅游公廁打造以及精準(zhǔn)扶貧等活動(dòng)，都是第三方評(píng)估應(yīng)用在政府治理領(lǐng)域的表現(xiàn)。

（三）第三方評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)化的契合

第三方評(píng)估機(jī)制之所以能夠成為衡量政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平的有效工具，是因?yàn)閮烧邚奶匦陨舷嗥鹾?。首先，?biāo)準(zhǔn)化和第三方評(píng)估工作都建立在相應(yīng)體系之上，標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)估體系由上級(jí)政府及專(zhuān)家學(xué)者共同商定，因此兩者都具有科學(xué)性。其次，標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評(píng)估結(jié)果都由專(zhuān)業(yè)人員實(shí)地調(diào)研后整理匯總，以量化形式呈現(xiàn)，因此兩者都具有客觀性。第三，標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評(píng)估都涉及多個(gè)主體共同參與，包括上下級(jí)政府、第三方機(jī)構(gòu)及民眾，因此兩者都具有主體多元性。標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評(píng)估機(jī)制兩種治理工具相互契合、相輔相成，一方面第三方評(píng)估促動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，另一方面標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程倒逼第三方評(píng)估機(jī)制不斷完善。

二、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化第三方評(píng)估經(jīng)驗(yàn)

安徽省結(jié)合中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》和省內(nèi)實(shí)際情況，要求省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體制要達(dá)到職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿(mǎn)意的水平。同時(shí)，在2018年全國(guó)基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理工作會(huì)議上，中央敦促各地開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)檢查，綜合評(píng)估服務(wù)能力建設(shè)總體目標(biāo)完成情況和公共服務(wù)事項(xiàng)落實(shí)效果。據(jù)此，安徽省展開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)第三方評(píng)估，并推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化工作。

2018年，安徽省發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)建設(shè)的通知》，建立6個(gè)示范縣、市、區(qū)和83個(gè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在深化基層社會(huì)治理、完善公共服務(wù)職能、加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度、提高公共服務(wù)信息化水平和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的民主協(xié)商機(jī)制等方面作出要求，發(fā)揮示范點(diǎn)“典型引路、輻射帶動(dòng)”作用。隨后安徽省委托A大學(xué)為第三方，以問(wèn)卷調(diào)查、公眾評(píng)議、專(zhuān)家評(píng)價(jià)等方式評(píng)估示范點(diǎn)建設(shè)成效。此次評(píng)估雖有不足，但其價(jià)值和創(chuàng)新值得關(guān)注探討。

（一）第三方評(píng)估多維價(jià)值

第三方評(píng)估機(jī)制憑借其獨(dú)有的客觀性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、交互性，從多個(gè)維度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

第一，從上級(jí)政府視角看，透過(guò)第三方評(píng)估，安徽省民政廳可以借助A大學(xué)評(píng)估專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)視角，量化考核各示范點(diǎn)公共服務(wù)能力與標(biāo)準(zhǔn)化水平，為政府服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化提供科學(xué)指引和恰當(dāng)激勵(lì)，并結(jié)合評(píng)估所獲信息和反饋，進(jìn)一步推升標(biāo)準(zhǔn)體系的精準(zhǔn)性、科學(xué)性。

第二，從基層政府視角看，第三方評(píng)估活動(dòng)有助于示范點(diǎn)在實(shí)現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中少走彎路，提供更具主動(dòng)性和精準(zhǔn)性的公共服務(wù)，提高公共資源的分配效率。此外，評(píng)估過(guò)程由第三方聯(lián)動(dòng)上下，加強(qiáng)了上下級(jí)政府的溝通交流，標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系的制定并非單純由省政府單方?jīng)Q定，而是多方多次協(xié)調(diào)溝通的結(jié)果。因此，評(píng)估既有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解上級(jí)政策，查漏補(bǔ)缺，亦有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題，向上級(jí)政府表達(dá)意見(jiàn)和建議，更好實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與地方適應(yīng)性之間的恰當(dāng)平衡。

第三，從基層民眾視角看，第三方評(píng)估包含現(xiàn)場(chǎng)征求民眾意見(jiàn)，詢(xún)問(wèn)民眾滿(mǎn)意度的環(huán)節(jié)，這顯然拓寬了民眾參與渠道，打破政府與民眾的信息壁壘，有助于提高民眾在公共生活中的責(zé)任感、歸屬感和參與感。A大學(xué)評(píng)估小組在調(diào)研途中不僅幫助民眾了解政府服務(wù)內(nèi)容，而且為民眾提供新的訴求表達(dá)和監(jiān)督反饋渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)政府與民眾的有效溝通，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展方向。

由此可見(jiàn)，評(píng)估過(guò)程也是上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第三方機(jī)構(gòu)和基層民眾積極互動(dòng)的過(guò)程，第三方憑借其獨(dú)特的超然地位，在上級(jí)政府自上而下的采集、下級(jí)政府自下而上的申報(bào)和政府與群眾間的溝通中起到中樞連接作用。在三個(gè)主體的合力下，第三方評(píng)估發(fā)揮出其應(yīng)有價(jià)值。

（二）第三方評(píng)估技術(shù)創(chuàng)新

作為績(jī)效評(píng)估手段之一的第三方評(píng)估，在與政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化契合的過(guò)程中，形成了獨(dú)具特色的新型治理路徑。

1.治理工具疊加。從實(shí)質(zhì)上看，第三方評(píng)估和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化都是上級(jí)政府采取的技術(shù)治理手段，用以提升政府服務(wù)水平。第三方評(píng)估推動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程，是相關(guān)專(zhuān)家在上級(jí)政府的支持下，量化基層公共服務(wù)工作、為基層公共服務(wù)劃定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、指明改善方向的過(guò)程。此次安徽省政府牽頭舉辦的第三方評(píng)估活動(dòng)，涵蓋了第三方評(píng)估和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化兩者優(yōu)勢(shì)，是兩種技術(shù)治理手段的有機(jī)疊加，發(fā)揮出了1+1>2的效果。在具體評(píng)估活動(dòng)中，A大學(xué)作為第三方機(jī)構(gòu)，為保證評(píng)估活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)科學(xué)，與上級(jí)政府、基層政府協(xié)商制定了評(píng)估指標(biāo)，即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評(píng)估指標(biāo)》（鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面）和評(píng)估細(xì)則，即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面打分表》。評(píng)估過(guò)程分為十個(gè)步驟：（1）評(píng)估人員集中培訓(xùn);（2）收取書(shū)面評(píng)估材料;（3）集中進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地評(píng)估;（4）審查復(fù)核書(shū)面評(píng)估材料;（5）聯(lián)系收取補(bǔ)充評(píng)估材料;（6）集中審閱評(píng)估資料;（7）后期回訪(fǎng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn);（8）打分錄入系統(tǒng);（9）集中統(tǒng)計(jì)分析;（10）撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告并提交。規(guī)范細(xì)化評(píng)估過(guò)程，能夠保證評(píng)估客觀科學(xué)、專(zhuān)業(yè)明晰，以此發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評(píng)估手段的疊加優(yōu)勢(shì)。

2.政學(xué)協(xié)同治理。第三方評(píng)估促進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的嘗試，超越了以往政府內(nèi)部自評(píng)模式。第三方機(jī)構(gòu)在整合上下級(jí)政府以及基層民眾意見(jiàn)的同時(shí)，以其獨(dú)立性、客觀性、專(zhuān)業(yè)性和交互性更為科學(xué)、真實(shí)地反映政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀，有著更大的實(shí)際參考價(jià)值和技術(shù)合理性。從公共權(quán)威與“知識(shí)權(quán)威”互補(bǔ)、政府公共資源與高校人才資源匯融的視角看，安徽省政府委托A大學(xué)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估的活動(dòng)是政府與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)協(xié)同治理的新形式，對(duì)提升政府公共服務(wù)能力產(chǎn)生了顯著的積極作用。值得注意的是，評(píng)估不是最終目的，而是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平、增強(qiáng)政府服務(wù)能力的工具性機(jī)制。因此，第一輪評(píng)估活動(dòng)結(jié)束，事實(shí)上開(kāi)啟了新一輪更加完善的標(biāo)準(zhǔn)化工作。此次評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后，安徽省政府結(jié)合A大學(xué)提交的評(píng)估報(bào)告和各示范點(diǎn)提交的評(píng)估材料，了解到當(dāng)前安徽省內(nèi)各示范點(diǎn)服務(wù)能力發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，參考各專(zhuān)家在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、運(yùn)轉(zhuǎn)、保障及滿(mǎn)意度和工作創(chuàng)新四個(gè)部分提出的建議，為后續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定了更加具體、細(xì)致和科學(xué)的優(yōu)化方案。

3.高效融合監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)工作的直接監(jiān)督者主要是上級(jí)政府和基層民眾，而第三方機(jī)構(gòu)是融合上級(jí)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的新監(jiān)督主體。第三方通過(guò)實(shí)地調(diào)研、基層上報(bào)和群眾反饋多方渠道了解情況，撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告，以此在完善公眾監(jiān)督的同時(shí)加大上級(jí)監(jiān)督，形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重規(guī)約。此外，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)動(dòng)力不足的問(wèn)題，上級(jí)政府參考第三方評(píng)估結(jié)果，對(duì)省內(nèi)優(yōu)秀示范點(diǎn)作出表彰并列為典型示范，極大地激發(fā)了基層干部工作的積極性。這種與第三方評(píng)估結(jié)果掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，無(wú)疑具有更為突出的精準(zhǔn)性和公信力。安徽省政府在評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后結(jié)合A大學(xué)為各示范點(diǎn)服務(wù)能力發(fā)展程度的排名，表彰優(yōu)秀示范點(diǎn)，給予其適度獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平起到了制度性的激勵(lì)和示范作用。

三、第三方評(píng)估在政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

第三方評(píng)估推動(dòng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有現(xiàn)實(shí)可行性和持續(xù)發(fā)展性，這意味著第三方評(píng)估手段的應(yīng)用并非一蹴而就，而是評(píng)估-改進(jìn)-再評(píng)估的良性循環(huán)，因此每一次的評(píng)估活動(dòng)不僅需要總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)一步完善。

（一）指標(biāo)科學(xué)性不足

由于國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)可供參考的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，A大學(xué)參考中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》和安徽省《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展全省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)驗(yàn)收評(píng)估工作的通知》三份文件內(nèi)容，采用文獻(xiàn)收集、實(shí)地調(diào)研和討論商榷的方式，結(jié)合國(guó)內(nèi)外評(píng)估理論與安徽省內(nèi)各地實(shí)際情況，不斷完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定出示范點(diǎn)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評(píng)估指標(biāo)》（鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面）和評(píng)估細(xì)則，即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面打分表》，從“職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)滿(mǎn)意及工作創(chuàng)新”四個(gè)方面設(shè)置了19個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并同時(shí)提出了每一指標(biāo)的達(dá)成要件和衡量標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)分要點(diǎn)

表1? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評(píng)估指標(biāo)體系

[鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)工作日?；_(kāi)展 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村（社區(qū)）關(guān)系科學(xué)合理 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村（社區(qū)）考核方式，探索建立雙向評(píng)價(jià)制度 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主協(xié)商機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、值班制度落實(shí) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施 “三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)資料檔案管理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保障 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化 美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共信息化建設(shè)開(kāi)展 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障有力 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇保障落實(shí) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔、交流、輪訓(xùn)制度實(shí)施 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)滿(mǎn)意度和工作創(chuàng)新 日常化開(kāi)展基本公共服務(wù)效果滿(mǎn)意度測(cè)評(píng) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)宣傳報(bào)道 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)工作機(jī)制創(chuàng)新 ]

注：資料來(lái)源于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評(píng)估指標(biāo)體系》。

量化評(píng)分，以此作為各示范點(diǎn)服務(wù)能力建設(shè)及其標(biāo)準(zhǔn)化水平的精準(zhǔn)量度。該指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

然而，結(jié)合實(shí)際評(píng)估過(guò)程發(fā)現(xiàn)，一方面此次第三方評(píng)估主要基于“硬件”指標(biāo)，對(duì)服務(wù)意識(shí)等相關(guān)“軟件”指標(biāo)設(shè)計(jì)不足?；诂F(xiàn)場(chǎng)考察，部分政府工作人員仍有重管理輕服務(wù)的陋習(xí)，缺乏群眾主體意識(shí)[7]，一定程度上降低了政府公共服務(wù)水平，而這些標(biāo)準(zhǔn)很難量化呈現(xiàn)。另一方面，指標(biāo)設(shè)定忽略地區(qū)差異。結(jié)合調(diào)研報(bào)告來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得分普遍偏高，例如合肥市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)得分均在前列，大圩鎮(zhèn)（93.5分，排名第一）和淝河鎮(zhèn)（90.5分，排名第五）;經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)得分普遍較低，例如淮南市潘集區(qū)架河鎮(zhèn)（46分，排名倒數(shù)第二）、阜陽(yáng)市阜南縣鹿城鎮(zhèn)（35.5分，排名倒數(shù)第一）。同市內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距顯著，例如六安市裕安區(qū)城南鎮(zhèn)（92.5分，排名第三）和六安市霍邱縣岔路鎮(zhèn)（50分，排名倒數(shù)第三）。可見(jiàn)，硬性統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)并不能適應(yīng)地區(qū)間的合理差異，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和落后的極端地區(qū)，參考價(jià)值偏低，甚至影響落后地區(qū)工作積極性。

（二）數(shù)據(jù)有效性欠缺

數(shù)據(jù)源的真實(shí)性和客觀性是影響評(píng)估結(jié)果的關(guān)鍵因素[8]。但反觀此次安徽省第三方評(píng)估活動(dòng)，評(píng)估材料的真實(shí)性和客觀性難以得到切實(shí)保證，導(dǎo)致數(shù)據(jù)及評(píng)估結(jié)果的有效性欠缺。評(píng)估材料包括：各示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況表、工作總結(jié)及與評(píng)估打分表對(duì)應(yīng)的真實(shí)案例證明材料等文件，材料的收集方式是由各示范點(diǎn)結(jié)合自身實(shí)際情況撰寫(xiě)材料并提交給評(píng)估人員，再由評(píng)估人員收集匯總。一方面，鑒于此次評(píng)估在安徽省內(nèi)首次開(kāi)展，各示范點(diǎn)對(duì)相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)了解并不透徹，材料提交時(shí)大量出現(xiàn)“文不對(duì)題”現(xiàn)象，加重評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，降低評(píng)估效率，為評(píng)估的開(kāi)展帶來(lái)一定阻力。另一方面，相關(guān)材料大部分由基層提供，真實(shí)性和客觀性得不到保障。評(píng)估活動(dòng)中雖有實(shí)地調(diào)研，但受時(shí)間和人員限制，調(diào)研僅限于隨機(jī)抽查少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更多示范點(diǎn)材料得不到實(shí)地驗(yàn)證。因此數(shù)據(jù)有效性難以保證，在一定程度上制約了評(píng)估結(jié)果的精確性和參考價(jià)值。

（三）結(jié)果價(jià)值性受限

第三方評(píng)估活動(dòng)暫時(shí)仍然停留在試驗(yàn)階段，并未以制度形式確定下來(lái)，這就導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的利用價(jià)值不高。一方面，上級(jí)政府人事變動(dòng)或其他偶然因素都可能導(dǎo)致評(píng)估活動(dòng)成為一次性評(píng)估，前期付出的大量人力、物力以及獲得的經(jīng)驗(yàn)都失去了使用價(jià)值，沒(méi)有能夠形成評(píng)估-改進(jìn)-再評(píng)估的良性循環(huán)。此外，一次性的評(píng)估活動(dòng)也使上級(jí)政府降低了對(duì)基層政府的權(quán)威，下次開(kāi)展類(lèi)似活動(dòng)時(shí)，基層政府可能萌生機(jī)會(huì)主義而消極對(duì)待。另一方面，評(píng)估結(jié)果沒(méi)有對(duì)基層政府產(chǎn)生較大影響，相關(guān)獎(jiǎng)懲制度不夠完備。此次評(píng)估結(jié)束后，評(píng)估排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了一定表彰，但分?jǐn)?shù)較低或不配合評(píng)估的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有得到相應(yīng)懲罰，這一定程度上降低了評(píng)估的激勵(lì)和監(jiān)督效果。

當(dāng)然，本次評(píng)估重在試點(diǎn)探索和積累經(jīng)驗(yàn)，著重為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指明方向、建立標(biāo)準(zhǔn)、樹(shù)立標(biāo)桿，對(duì)以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)如何開(kāi)展具有積極的引導(dǎo)作用。

四、第三方評(píng)估促動(dòng)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的完善路徑

基于以上分析可見(jiàn)，完善第三方評(píng)估機(jī)制從而推進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值，需要在提高第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性的同時(shí)，創(chuàng)建有利于第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)展的行政和社會(huì)環(huán)境[9]。在此前提下，為保證評(píng)估機(jī)制的良性運(yùn)行，應(yīng)對(duì)評(píng)估活動(dòng)予以總結(jié)反思，既要延續(xù)創(chuàng)新也要彌補(bǔ)不足，不斷完善評(píng)估機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化保駕護(hù)航。

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建是整個(gè)評(píng)估過(guò)程的基礎(chǔ)，也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)內(nèi)容和優(yōu)化方向。選取評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)。

首先，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外政府服務(wù)能力評(píng)估工作發(fā)展較早，對(duì)推動(dòng)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有著先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)作為后起之秀可以借鑒相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需立足于國(guó)內(nèi)具體環(huán)境[10]，結(jié)合實(shí)際情況，取其精華，去其糟粕。

其次，豐富評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)選取不僅應(yīng)當(dāng)反映政府部門(mén)對(duì)規(guī)劃社會(huì)治理的整體性統(tǒng)籌作用，也應(yīng)注意到社會(huì)自治組織對(duì)社會(huì)治理發(fā)展的影響。政府部門(mén)需要轉(zhuǎn)變意識(shí)，改變?nèi)P(pán)包攬的傳統(tǒng)，給政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程注入新鮮力量。

第三，在關(guān)注指標(biāo)客觀性、精確性的同時(shí)也要注重指標(biāo)的科學(xué)性、實(shí)用性和可行性[11]?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的評(píng)價(jià)體系是多元的，其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，某一個(gè)或幾個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)難以全面、客觀地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的真實(shí)能力。因此，為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供科學(xué)合理的指引，需要由多元指標(biāo)構(gòu)建全面、有機(jī)的評(píng)價(jià)體系。

第四，容納合理差異，設(shè)計(jì)彈性標(biāo)準(zhǔn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平不一，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定需要有一定的針對(duì)性和差異性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，基本評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并不能完全體現(xiàn)其工作成果;相反，經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域由于人員外流、資源匱乏、基礎(chǔ)較差，某些標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用。此外，基于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的評(píng)估應(yīng)當(dāng)具備彈性空間和地方特色，在實(shí)際工作中要因地制宜，靈活調(diào)整。

（二）完善專(zhuān)業(yè)有效的評(píng)估過(guò)程

評(píng)估過(guò)程是評(píng)估活動(dòng)的核心，評(píng)估活動(dòng)是否有效開(kāi)展決定著評(píng)估活動(dòng)是否具有參考價(jià)值。為保障評(píng)估過(guò)程的專(zhuān)業(yè)有效，需要從評(píng)估團(tuán)隊(duì)、評(píng)估技術(shù)及溝通機(jī)制三方面改善。

首先，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的評(píng)估團(tuán)隊(duì)。作為評(píng)估活動(dòng)的具體執(zhí)行者，第三方機(jī)構(gòu)深入?yún)⑴c評(píng)估全過(guò)程，其專(zhuān)業(yè)能力對(duì)評(píng)估活動(dòng)具有決定性影響。因此，上級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格把控評(píng)估機(jī)構(gòu)篩選，倒逼第三方機(jī)構(gòu)吸納、培養(yǎng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，合力打造高水平評(píng)估隊(duì)伍。

其次，升級(jí)評(píng)估技術(shù)。評(píng)估過(guò)程涉及調(diào)查技術(shù)及信息處理技術(shù)。當(dāng)前評(píng)估調(diào)研技術(shù)較為傳統(tǒng)，大多由人力完成，耗費(fèi)大量成本且效率不高。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)加快調(diào)查技術(shù)及信息處理技術(shù)開(kāi)發(fā)，將評(píng)估與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融合。例如開(kāi)通網(wǎng)上填寫(xiě)問(wèn)卷渠道，大面積覆蓋受訪(fǎng)人群;以視頻方式收取相關(guān)資料，杜絕基層偽造材料的可能;采用數(shù)據(jù)分析軟件處理大量信息，以圖表形式反映評(píng)估結(jié)果。通過(guò)技術(shù)升級(jí)，以最低成本獲取最高效率、最全評(píng)估數(shù)據(jù)。

最后，打造多方溝通機(jī)制。評(píng)估活動(dòng)是上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、民眾和評(píng)估機(jī)構(gòu)的多元互動(dòng)，這就需要拓寬政府、第三方與民眾間的溝通渠道，尤其要積極調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性。民眾是公共服務(wù)的受益者，評(píng)估體系中應(yīng)當(dāng)提高民眾滿(mǎn)意度在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中的分值，以保證評(píng)估主、客觀適當(dāng)結(jié)合。

（三）落實(shí)規(guī)范明確的評(píng)估機(jī)制

首先，以制度形式確定評(píng)估機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果利用價(jià)值最大化。評(píng)估結(jié)果的取得需要付出較高物質(zhì)、時(shí)間及人力成本，在多方合力下共同完成。因此，需要將評(píng)估機(jī)制規(guī)范化、制度化。一方面，完善考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的壓力和動(dòng)力。上級(jí)政府通過(guò)評(píng)估結(jié)果了解各地情況加以獎(jiǎng)懲、樹(shù)立模范;基層政府通過(guò)評(píng)估結(jié)果查缺補(bǔ)漏，向先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí);第三方通過(guò)評(píng)估結(jié)果反思評(píng)估過(guò)程，吸取經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)高水平評(píng)估隊(duì)伍。另一方面，以制度化形式周期性開(kāi)展第三方評(píng)估活動(dòng)，時(shí)刻關(guān)注基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。

其次，設(shè)定可行性標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)。鑒于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政能力參差不齊，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平的發(fā)展目標(biāo)不應(yīng)“一刀切”，對(duì)其改善服務(wù)能力發(fā)展進(jìn)度的評(píng)估也不能“一刀切”。上級(jí)政府可以根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展程度，為不同發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)定一定時(shí)期內(nèi)可以達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)可行目標(biāo)，將抽象的號(hào)召轉(zhuǎn)化為可視的實(shí)際行動(dòng)，由此縮小各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的發(fā)展差距，提高基本公共服務(wù)的整體能力和標(biāo)準(zhǔn)化的一致性。此外，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)定可行目標(biāo)也能夠降低當(dāng)?shù)卣块T(mén)的消極情緒，更積極地開(kāi)展工作，配合評(píng)估。

最后，號(hào)召鄉(xiāng)鎮(zhèn)間橫向幫扶，共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。在推進(jìn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中，除了傳統(tǒng)上中央或省級(jí)對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行縱向補(bǔ)貼和扶持外，還可以平級(jí)中實(shí)現(xiàn)橫向幫扶。民政部門(mén)可以通過(guò)落實(shí)相關(guān)政策的形式，鼓勵(lì)省內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)域幫扶貧困區(qū)域，模范區(qū)域帶動(dòng)落后區(qū)域，保障各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐漸達(dá)到基本一致的標(biāo)準(zhǔn)化能力與數(shù)量水平，促進(jìn)省內(nèi)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效整體性的提高。

結(jié)? 語(yǔ)

總之，第三方評(píng)估的最終目的是高效利用評(píng)估結(jié)果，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，從而提升服務(wù)能力。2019年，安徽省開(kāi)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)第三方評(píng)估是政府和第三方機(jī)構(gòu)的合作嘗試。通過(guò)政學(xué)協(xié)同的新型技術(shù)治理方式，融合政府監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，打破上下級(jí)政府之間、政府與民眾之間的信息壁壘，有利于上級(jí)政府了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本服務(wù)水平，結(jié)合實(shí)際情況及時(shí)統(tǒng)籌各方力量，調(diào)整發(fā)展方向、提高工作效率，對(duì)改善和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力及其標(biāo)準(zhǔn)化水平，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，為未來(lái)第三方評(píng)估活動(dòng)提供了經(jīng)驗(yàn)指引。由此可見(jiàn)，上級(jí)政府在取得評(píng)估結(jié)果和相關(guān)報(bào)告后需要最大程度發(fā)揮價(jià)值，依據(jù)評(píng)估結(jié)果完善獎(jiǎng)懲制度，改進(jìn)當(dāng)前政府提供公共服務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題。第三方評(píng)估機(jī)制作為推進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動(dòng)機(jī)制，需要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)并彌補(bǔ)不足，以制度化形式保證評(píng)估工作連續(xù)性，形成評(píng)估-改進(jìn)-再評(píng)估的良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]尹繼衛(wèi).中國(guó)政府公共服務(wù)能力建設(shè)思考[J].中國(guó)行政管理，2004（8）：73-75.

[2]張武強(qiáng)，汪雷，王蕙.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力：影響因素及對(duì)策分析[J].江西社會(huì)科學(xué)，2009（5）：192-196.

[3]吳理財(cái).從“管治”到“服務(wù)”——關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)卷調(diào)查[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2008（4）：62-72+81.

[4]張啟春，山雪艷.基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的內(nèi)在邏輯及其實(shí)現(xiàn)——以基本公共文化服務(wù)為例[J].求索，2018（1）：115-123.

[5]王楨楨，郭正林.公共服務(wù)均等化的影響因素及標(biāo)準(zhǔn)化體系建構(gòu)[J].學(xué)術(shù)研究，2009（6）：59-63+159.

[6]包國(guó)憲，張志棟.我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)組織的自律實(shí)現(xiàn)問(wèn)題探析[J].中國(guó)行政管理，2008（1）：49-51.

[7]姜異康，袁曙宏，韓康，薄貴利，高小平，范文，朱光磊，李軍鵬，孫曉莉.國(guó)外公共服務(wù)體系建設(shè)與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府[J].中國(guó)行政管理，2011（2）：7-13.

[8]贠杰.中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估：研究與應(yīng)用[J].政治學(xué)研究，2015（6）：76-86.

[9]徐雙敏.政府績(jī)效管理中的“第三方評(píng)估”模式及其完善[J].中國(guó)行政管理，2011（1）：28-32.

[10]李春，王千.政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中的第三方評(píng)估制度探討[J].中國(guó)行政管理，2014（12）：38-42.

[11]包國(guó)憲，董靜，郎玫，王浩權(quán)，周云飛，何文盛.第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐探索與理論研究——甘肅模式的解析[J].行政論壇，2010（4）：59-67.