農(nóng)村宅基地自愿有償退出的現(xiàn)狀、問題與對策

俞云峰

摘? 要：城鎮(zhèn)化過程中宅基地占用不減反增的怪象反映出我國土地配置的低效率，城市建設用地的稀缺與農(nóng)村建設用地的浪費現(xiàn)象并存?！叭说劐e配”困境的解決有賴于探索讓農(nóng)民合理兌現(xiàn)宅基地利益的有效途徑，宅基地制度改革應充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定作用，推行宅基地“證券化+市場化”的有償退出模式，并逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、覆蓋全國的建設用地交易市場。

關鍵詞：宅基地? ? ?有償退出? ? ?市場化

一、引言

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2020年的63.89%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，兩者相差高達18個百分點且持續(xù)擴大，約2.3億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口生活在城鎮(zhèn)，戶籍依然在農(nóng)村。農(nóng)民市民化本質(zhì)上是要素資源的區(qū)域配置優(yōu)化，即勞動力由低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)向高效率的工業(yè)、服務業(yè)生產(chǎn)部門，土地要素由低容積率的農(nóng)村建設用地向高利用率的城市建設用地轉(zhuǎn)變。做為生產(chǎn)要素，土地的流動性遠低于勞動力，由此構成了人地資源的錯配。

有文獻表明，在中國的農(nóng)民群體中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有著市民化的最大可能。學者們對山東、安徽、江蘇、陜西、天津等省份的農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查，宅基地補償標準（王靜等，2015）、家庭收入水平（劉天利，2017）、社會保障水平（王林，2017）、政府提供安居房（周小平等，2015） 等是農(nóng)戶退出宅基地的正相關因素;城鎮(zhèn)的房價、城鎮(zhèn)生活成本、年齡（魏鳳等，2019）則是負相關因素。宅基地潛在財產(chǎn)性價值的預期已經(jīng)成為農(nóng)民不愿意輕易放棄農(nóng)村戶籍的又一個重要因素，雖然一些不具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓價格極低，但農(nóng)戶依然對宅基地價值抱有增值的預期。在宅基地的退出模式上，朱燁辛（2008）認為，宅基地退出類似于城鎮(zhèn)拆遷，通常給予農(nóng)戶貨幣安置或置換相應面積住房兩種模式，宅基地置換房屋模式在發(fā)達地區(qū)有較好的實施效果，適用于城郊地區(qū)整村拆遷（楊成林，2013），村莊歸并模式適用于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)（張正峰等，2012），“地票”交易通過價格機制可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村建設用地的市場價值（邱繼勤等，2011），有利于偏遠農(nóng)村地區(qū)，但同時也存在損害農(nóng)民利益的可能（方創(chuàng)琳等，2011）。研究表明，來自千萬個不同村莊的農(nóng)民個體如何得到放棄宅基地的合理補償以及抵消獲得城市住房保障的部分成本，仍成為制約這一群體順利完成身份轉(zhuǎn)換的主要因素。

二、我國宅基地有償退出的現(xiàn)實狀況

（一）全國范圍農(nóng)村宅基地的數(shù)量持續(xù)增長

農(nóng)村以宅基地為主的建設用地不減反增，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地雙增長的怪象（方文，2017）。2008年-2014年間，全國城鎮(zhèn)建設用地面積從0.82億畝增加至1.03億畝，6年間增長了25.6%，農(nóng)村宅基地面積從1.36億畝增加至1.7億畝，也增長了25%（魏后凱，2016）。農(nóng)村的空心化導致宅基地使用效率低下、浪費嚴重。中國社科院農(nóng)村所（2017）調(diào)查認為，當前農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達0.9億畝以上，分別相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。以這樣的趨勢看，若干年后我國將無城鎮(zhèn)建設用地可用。同時，地方政府通過開墾灘涂地、低丘緩坡、山林地等方式騰挪建設用地指標，也造成耕地質(zhì)量的普遍下降，進一步威脅國家糧食安全。

（二）宅基地無序建房與一戶多宅現(xiàn)象普遍存在

長期以來農(nóng)村宅基地名義上屬于村集體所有，農(nóng)民擁有使用權，但面對農(nóng)民違規(guī)占地建房問題，村集體并未強化管理而采取“放任自流”的態(tài)度。農(nóng)村宅基地越占越多，“少批多占”“未批先建”“建新不拆舊”現(xiàn)象普遍存在。對于村莊違法建房與農(nóng)房閑置并存現(xiàn)象，村民也頗多不滿，希望村集體能有力地落實國家法律法規(guī)，但又排斥村集體先觸動自己的既得利益。這種“雙標”的思想，加之違規(guī)群體的龐大，讓村干部阻力巨大難有作為。村莊用地重擴建而輕規(guī)劃，空間布局散亂，浪費土地資源。

（三）農(nóng)民主動騰退意愿不強且對補償期望較高

其一，安土重遷、落葉歸根的傳統(tǒng)觀念影響深遠。盡管已在城鎮(zhèn)定居，但鄉(xiāng)愁情結以及由血緣和地緣關系所內(nèi)化的鄉(xiāng)土性對農(nóng)村地區(qū)的影響較大，使村民不愿意輕易放棄宅基地使用權。其二，市民化的成本上升讓相當一部分農(nóng)民望而卻步，同樣的收入條件在農(nóng)村可以舒適安逸生活，在城市卻捉襟見肘。同時，差別化的社會保障體系也讓農(nóng)民缺乏足夠的安全感，在多種因素影響下，農(nóng)民宅基地騰退意愿不強。其三，宅基地騰退的補償力度遠低于農(nóng)民的心理預期。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城郊農(nóng)戶不愿意自愿退出宅基地，這早已經(jīng)是共識;而偏遠地區(qū)的農(nóng)村，由于土地騰退的回購價格低，農(nóng)民退出宅基地積極性同樣不高。

（四）宅基地改革試點有一定成效但不具有普遍適用性

對于宅基地退出的問題，我國在多個地區(qū)進行了改革試點，如嘉興的“兩分兩換”即“以地換房”模式，包括天津、上海、江蘇等地試行的以宅基地換商品房、以宅基地換小產(chǎn)權房、以宅基地換宅基地等各種形式，一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)民宅基地的有償退出。但這種方式更適用于城郊農(nóng)村和經(jīng)濟強村的整村改造，不具有普遍適用性。對于村莊內(nèi)零散的閑置荒廢宅基地，村集體通過“回購”方式補償農(nóng)戶，往往因為補償標準與農(nóng)民的期望存在差距，制約了實施的效果，無法真正解決城鄉(xiāng)之間的人地矛盾。

（五）閑置農(nóng)房使用權的租賃不能根本上解決人地錯配問題

宅基地“三權分置”改革為閑置農(nóng)房一定期限的流轉(zhuǎn)開了綠燈，有利于激活鄉(xiāng)村閑置房屋資源和土地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。但這種政策仍然有明顯的局限性，一是閑置農(nóng)房“共享”主要適用于有區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢或自然環(huán)境優(yōu)勢的的村落，大多數(shù)偏遠農(nóng)村閑置房并不具備使用權交易的市場價值;二是農(nóng)房使用權的流轉(zhuǎn)機制無益于農(nóng)村建設用地的減量化和土地利用效率的提升，在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地面積不減反增的背景下，控制并逐步減少農(nóng)村建設用地、實現(xiàn)人地匹配是宅基地制度改革的主要目標。

三、制約農(nóng)村宅基地有效退出的關鍵問題

（一）宅基地退出補償標準定價的非市場化

各地宅基地退出的補償標準通常綜合考慮了建筑物面積、安置成本等各種因素，適用于特定區(qū)塊的農(nóng)村宅基地退出，但對于零散的農(nóng)戶宅基地退出很難做到一戶一宅的定價。土地的價值要通過充分競爭的市場來反映，不完整的市場無法體現(xiàn)出宅基地應有的價值?，F(xiàn)有法律規(guī)定宅基地資格權的轉(zhuǎn)讓限于本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部，即便試點地區(qū)宅基地用地指標轉(zhuǎn)讓的范圍擴大到縣域，但宅基地退出價格也只能反映該區(qū)域范圍內(nèi)建設用地的市場價格，這樣的價格遠不足以吸引農(nóng)戶主動騰退宅基地。中國有近一半的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)了跨縣域的流動，約三分之一實現(xiàn)了跨省域的流動和就業(yè)，受區(qū)域范圍的限制，宅基地退出價格既不能反映出建設用地的市場價值，也不能合理補償農(nóng)民在不同地區(qū)市民化的成本，直接影響了農(nóng)民退出宅基地的積極性。

（二）宅基地退出補償資金來源的非市場化

目前宅基地退出的補償資金主要來自村集體自有資金，但從各地試點經(jīng)驗看，村集體總體上缺少足夠的資金用于回購宅基地。一些試點項目結合了土地增減掛鉤政策，由縣財政參與運作，才落實了補償所需資金。單純由村集體來實施，且土地用于復墾，那么村集體回購農(nóng)戶退出的宅基地是不劃算的。部分地區(qū)試點由城鎮(zhèn)建設資本參與農(nóng)村宅基地回購，通過增減掛鉤轉(zhuǎn)化使用權，也是一種有益探索。

（三）宅基地與農(nóng)村其他資產(chǎn)同步退出缺少相應政策

主動要求退出宅基地的農(nóng)民大多在職業(yè)上完成了從農(nóng)業(yè)到工業(yè)、服務業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，具備了徹底市民化的條件。但是當前土地制度改革對承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地等三塊地分別規(guī)范了政策要求，很難試行三塊地“一攬子”退出。重慶在地票制度改革的基礎上，推行的戶籍制度綜合改革，讓農(nóng)民自由選擇兌現(xiàn)宅基地及承包地的利益，并在住房保障、教育、醫(yī)療保險、就業(yè)扶持等方面給予配套政策落實，為農(nóng)民徹底市民化做了積極的探索。

四、以市場化的思路完善宅基地有償退出方式

總的來看，當前宅基地退出方式依然滯后，農(nóng)民缺少可選擇的選項。要打通農(nóng)村的地與城市的房之間的通道，在城市住房商品化的背景下，最切實可行的模式是發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，讓農(nóng)民能夠以市場化的形式兌現(xiàn)宅基地收益。

（一）構建宅基地“證券化+市場化”退出模式

宅基地價格的合理確定首要取決于是否存在一個宅基地交易的充分競爭的市場，如果宅基地的退出價格是由政府評估得出的，那么交易的結果是否保障了農(nóng)民的利益是不確定的，但如果存在一個自由交易的市場，那么農(nóng)戶自發(fā)的交易行為會使土地價格得以增值、農(nóng)民的利益得到保證。具體到宅基地退出模式，則必然是一種基于市場機制原理設計的、一種能讓農(nóng)戶自主選擇的具有普遍適用性的，也是一種針對個體化的、而非群體化的模式。

宅基地指標“證券化+市場化”退出模式為農(nóng)民兌現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能提供了載體，更為宅基地減量化提供了可能。農(nóng)村包括偏遠地區(qū)可以通過“證券化+市場化”交易實現(xiàn)農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)建設用地在大范圍、遠距離上的置換，使不同區(qū)位城鄉(xiāng)之間土地資源能發(fā)揮其各自的比較優(yōu)勢，進一步優(yōu)化土地資源配置。同時也改變宅基地退出中政府的主導地位，為建設用地的市場化配置打下基礎。

（二）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易市場

農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地與城鎮(zhèn)建設用地同價同等入市的改革試點取得了令人滿意的效果，說明城鄉(xiāng)之間建設用地市場的打通并不存在不可突破的障礙。在保障農(nóng)民利益的前提下，可以探索逐步將農(nóng)村宅基地納入統(tǒng)一市場，實現(xiàn)宅基地用地指標同地同價入市交易，提升農(nóng)村宅基地的價值，激發(fā)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自愿退出宅基地的積極性。操作層面，宅基地退出及整理節(jié)余的建設用地以權利“證券化”形式進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場掛牌交易。村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)戶的供給方與城市建設用地單位的需求方以自愿平等原則進行詢價交易，交易所得絕大部分歸退出宅基地的農(nóng)戶所有，少量歸村集體所有。地方政府運用規(guī)劃、稅收等法律手段對城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場進行引導和調(diào)節(jié)。

（三）擴大宅基地指標可交易的市場半徑

解決當前宅基地權利退出中受讓人缺乏、退出方式及補償價格不盡合理等問題，必須逐步擴大宅基地指標交易的市場半徑。當前，重慶“地票”和義烏“集地券”將宅基地指標交易范圍擴大到全市或全縣范圍內(nèi)，大幅提升了農(nóng)村宅基地交易的市場價格。由于重慶交易半徑擴大到全市范圍，偏遠地區(qū)農(nóng)村宅基地價格獲得大幅上漲，漲幅遠高于義烏縣域范圍。可見，土地交易的市場半徑?jīng)Q定了土地價值的發(fā)現(xiàn)程度。由于市民化人口的跨區(qū)域流動，流出地和流入地之間存在巨大的土地價差，農(nóng)民市民化的成本也各不相同。因此，用地指標的市場化配置應兼顧流入地、流出地、農(nóng)民三者的利益，加快建立跨省域的全國統(tǒng)一建設用地交易市場，實現(xiàn)宅基地指標跨省流動、地隨人走，使城鄉(xiāng)一體化進程中的人口要素和土地要素的流動保持一致性和協(xié)調(diào)性。

（四）推進農(nóng)村宅基地有償退出的配套改革

完善宅基地有償退出機制需要相關配套措施，包括宅基地退出的法律保障、激勵條件以及市場化交易相關制度安排等。

一要加快修改和制定宅基地有償退出的法律法規(guī)。應遵循政府引導和市場化的原則探索農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自愿有償退出宅基地的模式，盡快修改和完善相關法律法規(guī)，讓農(nóng)轉(zhuǎn)移人口有償退出宅基地有法可依。二要保護農(nóng)民宅基地使用權和住房財產(chǎn)權。要賦予農(nóng)民自主選擇宅基地退出與否的決定權，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，切實維護和保障農(nóng)民的土地權益。要盡力找到“改革的最大公約數(shù)”，在維護和保障農(nóng)民宅基地資格權、使用權和住房財產(chǎn)權的前提下按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t探索宅基地有償退出模式。三要建立科學合理、切實可行的宅基地退出運行機制。合理限定政府的職責范圍，既要發(fā)揮政府的合理引導和中介作用，作好宅基地交易的管理與服務工作，又需要將政府排除在直接的利益分配決定方之外。政府發(fā)揮調(diào)控和監(jiān)督作用，實現(xiàn)各行為主體之間的平等交易和市場有序運行。

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（作者單位：中共浙江省委黨校）

責任編輯：張莉莉