船舶所有人與船舶經(jīng)營(yíng)人作為海事行政處罰對(duì)象時(shí)的認(rèn)定條件

王洪興

1問(wèn)題的提出

山東省高級(jí)人民法院二審維持中華人民共和國(guó)青島海事局作出的行政判決[（2019）魯行終2060號(hào)]，法院認(rèn)定“蘇興隆貨）×××”輪超過(guò)核定航區(qū)航行，并在黃海海域發(fā)生自沉事故，青島海事局作為該海域海事管理機(jī)構(gòu)，依照《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》第26條的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)對(duì)‘蘇興隆貨×××”輪的船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人作出3000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。同時(shí)法院認(rèn)為，即使船舶掛靠關(guān)系真實(shí)存在，青島海事局對(duì)船舶所有權(quán)登記證書(shū)、船舶國(guó)籍證書(shū)記載的船舶所有人作出行政處罰，亦不違反前述法律和行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

本案中，人民法院肯定了海事局有權(quán)對(duì)船舶所有權(quán)登記證書(shū)、船舶國(guó)籍證書(shū)記載的船舶所有人作出行政處罰。在實(shí)踐中，海事管理機(jī)構(gòu)也有權(quán)對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)人作出行政處罰。通常在船舶所有人與船舶經(jīng)營(yíng)人保持一致的情況下，海事管理機(jī)構(gòu)可以順利確定海事行政處罰的對(duì)象;但當(dāng)船舶所有人與船舶經(jīng)營(yíng)人不一致時(shí)，不同海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)同一艘船舶的同一類(lèi)違法行為，可能處罰船舶所有人，也可能處罰船舶經(jīng)營(yíng)人。那么，在法律沒(méi)有明確規(guī)定處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人時(shí)，只有在法理上或法律依據(jù)上對(duì)如何選擇海事行政處罰對(duì)象達(dá)成共識(shí)，才能在實(shí)踐中達(dá)成一致。

2海事行政處罰對(duì)象認(rèn)定的法理分祈

《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》）第2條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)內(nèi)河通航水域從事航行、停泊和作業(yè)以及與內(nèi)河交通安全有關(guān)的活動(dòng)，必須遵守本條例。《中華人民共和國(guó)內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》第2條規(guī)定：對(duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)生的違反內(nèi)河海事行政管理秩序的行為實(shí)施海事行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)和本規(guī)定。根據(jù)上述法規(guī)規(guī)定，我國(guó)內(nèi)河水域海事行政管理是建立在“行為”基礎(chǔ)上的，著重于對(duì)“行為”的管理。海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)施“違法行為”的行為人進(jìn)行行政處罰，行為人因“違法行為”而承擔(dān)法律上的不利后果。這事實(shí)上符合“對(duì)物行政行為”的概念。所謂對(duì)物行政行為是指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)，對(duì)非屬行政主體自有、而且可以作為物法上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支配的物的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行規(guī)制，以產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的的行政行為。對(duì)物行政行為旨在通過(guò)確定物的公法性質(zhì)，達(dá)到產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的目的，調(diào)整的不是個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，而是物的法律狀態(tài)，以物為受領(lǐng)對(duì)象，至于其所有權(quán)人是誰(shuí)，則在所不問(wèn)?！皩?duì)物行政行為”源于狀態(tài)責(zé)任的提出。違反法定義務(wù)的責(zé)任劃分為行為責(zé)任（即因行為產(chǎn)生的責(zé)任）和狀態(tài)責(zé)任（即因物之狀態(tài)產(chǎn)生的責(zé)任），其中：當(dāng)行為責(zé)任（船舶未按照規(guī)定倒車(chē)、調(diào)頭、追越）不具有補(bǔ)正可能時(shí)，更多的是采取罰款方式進(jìn)行處罰;而當(dāng)狀態(tài)責(zé)任不具有補(bǔ)正可能時(shí)，更多的是采取強(qiáng)制清除、強(qiáng)制卸載等方式將違法行為消滅。

對(duì)物實(shí)施海事行政處罰面臨兩種困境：（1）來(lái)自行政效率的挑戰(zhàn)。考慮到水上活動(dòng)的特殊性，海事管理機(jī)構(gòu)如果要查明違法行為的行為人，將耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力，且由于海事管理機(jī)構(gòu)并不享有對(duì)人的控制權(quán)，將導(dǎo)致大量的案件在短期內(nèi)無(wú)法得到有效處理。這不僅不利于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，而且不利于對(duì)公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)，以及對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的保護(hù)，不符合依法行政的高效便民的要求。（2）不符合比例原則中的適當(dāng)性原則要求。《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第63條、第64條都賦予海事管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)船舶、浮動(dòng)設(shè)施予以沒(méi)收的處罰權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第64條規(guī)定：私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)。但是，很多時(shí)候違法的船舶、浮動(dòng)設(shè)施不屬于行為人私人所有，海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)“對(duì)物行政行為”理論的要求對(duì)不屬于行為人所有的船舶、浮動(dòng)設(shè)施處以沒(méi)收的行政處罰，這種做法顯然是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

為解決或避開(kāi)上述困境，在實(shí)踐中也可以適用“對(duì)物行政行為”。如在確定行為人且行為人適于承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的情況下，可以對(duì)行為人進(jìn)行處罰?！吨腥A人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則》等諸多海事法規(guī)規(guī)定了可以對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行處罰，因?yàn)榇暗暮芏噙`法行為是在船舶經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的，對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行處罰具有合理性。

當(dāng)“對(duì)物行政行為”確實(shí)有無(wú)法解決或避開(kāi)的困境，處罰船舶所有人則成了必然的選擇，這是基于“所有權(quán)人的法定義務(wù)”考慮的。在合法取得所有權(quán)時(shí)，這種義務(wù)是原生的?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第110條規(guī)定：對(duì)承擔(dān)民事責(zé)任的公民、法人需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任?；诖?，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶所有人進(jìn)行行政處罰也具有合法性和合理性。

3處罰對(duì)象的認(rèn)定條件

基于“對(duì)物行政行為”和“所有權(quán)人的法定義務(wù)”的理論分析，選擇船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人作為處罰對(duì)象時(shí)必須厘清以下4種情形：

情形一：法律明確規(guī)定可以處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人。如《中華人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則》（2020修正）第55條第1款規(guī)定：船舶進(jìn)出內(nèi)河港口，未按照規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告船舶進(jìn)出港信息的，對(duì)船舶所有人或者船舶經(jīng)營(yíng)人處5000元以上5萬(wàn)元以下罰款。

情形二：法律沒(méi)有明確規(guī)定處罰對(duì)象，但交通運(yùn)輸部海事局規(guī)定了可以處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人。如《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第81條規(guī)定：船舶在內(nèi)河航行、停泊或者作業(yè)，不遵守航行、避讓和信號(hào)顯示規(guī)則的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。交通運(yùn)輸部海事局《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》對(duì)此明確處罰對(duì)象為船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人。

情形三：法律沒(méi)有明確規(guī)定處罰對(duì)象，上級(jí)部門(mén)也沒(méi)有明確規(guī)定可以處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人?！秲?nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第63條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)報(bào)廢的船舶、浮動(dòng)設(shè)施在內(nèi)河航行或者作業(yè)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停航或者停止作業(yè)，并對(duì)船舶、浮動(dòng)設(shè)施予以沒(méi)收。

情形四：法律明確規(guī)定了處罰對(duì)象，但涉及到船舶，上級(jí)部門(mén)明確規(guī)定處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人。如《中華人民共和國(guó)航道法》第43條第2款規(guī)定：在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負(fù)責(zé)航道管理的部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，可以扣押或者沒(méi)收非法采砂船舶，并處五萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

海事管理機(jī)構(gòu)在處罰時(shí)，建議分4種情形選擇處罰對(duì)象。

（1）情形一。建議優(yōu)先處罰船舶所有人，但如果處罰船舶經(jīng)營(yíng)人更為合適時(shí)，則處罰船舶經(jīng)營(yíng)人。比如，某輪的船舶所有權(quán)證書(shū)中的所有人有1個(gè)公司、3個(gè)自然人，如果對(duì)其船舶所有人進(jìn)行處罰，則必須對(duì)上述四方共同進(jìn)行處罰，如此操作將會(huì)十分麻煩且面臨執(zhí)法文書(shū)難以送達(dá)的困境;但該船只有一個(gè)船舶經(jīng)營(yíng)人，針對(duì)該船未按照規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告船舶進(jìn)出港信息的違法行為，則可對(duì)該船船舶經(jīng)營(yíng)人實(shí)施處罰。

（2）情形二。選擇處罰對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)同情形一。《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》針對(duì)內(nèi)河的處罰對(duì)象表述是“船舶經(jīng)營(yíng)人或船舶所有人”。海事管理機(jī)構(gòu)在能確定船舶經(jīng)營(yíng)人的情況下，盡量對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行處罰。

（3）情形三。優(yōu)先處罰船舶所有人，但對(duì)船舶、浮動(dòng)設(shè)施予以沒(méi)收除外，沒(méi)收處罰只能針對(duì)船舶登記所有人或?qū)嶋H所有人。武漢市中級(jí)人民法院二審維持武漢市水務(wù)局作出的行政判決[（2016）鄂01行終593號(hào)]，認(rèn)定：被上訴人武漢市水務(wù)局在執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)查詢(xún)發(fā)現(xiàn)“黃岡058”未進(jìn)行船舶登記，遂以涉案該船舶實(shí)際負(fù)責(zé)人周某作為行政相對(duì)人，對(duì)其未經(jīng)許可于2016年3月至2016年6月11日期間，在長(zhǎng)江水域武漢段達(dá)8次之多的非法采砂行為，作出沒(méi)收非法采砂船舶的行政處罰的基本事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。該案中法院認(rèn)為對(duì)船舶未進(jìn)行登記的違法行為，可以以實(shí)際負(fù)責(zé)人作為處罰對(duì)象。如果有證據(jù)證明該船舶已經(jīng)進(jìn)行了買(mǎi)賣(mài)，且實(shí)際進(jìn)行了交付，最高人民法院認(rèn)為買(mǎi)賣(mài)雙方雖沒(méi)有進(jìn)行登記，但不影響實(shí)際所有人對(duì)船舶所享有的所有權(quán)利。在最高人民法院作出的行政處罰申訴行政裁定書(shū)[（ 2014）行監(jiān)字第43號(hào)]中，最高人民法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)海商法》第9條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第24條、《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》第5條之規(guī)定，船舶所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和消滅應(yīng)當(dāng)向船舶登記機(jī)關(guān)登記;未經(jīng)登記的，不得對(duì)抗第三人。本案涉案船舶在被查扣時(shí)，處于再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）葉某的實(shí)際控制之下。該船舶登記所有人陳某在答辯狀和書(shū)面證明中均予確認(rèn)，涉案船舶已于2009年6月20日賣(mài)給葉某，雙方簽訂的《船舶買(mǎi)賣(mài)合同》是其真實(shí)意思表示，且船舶已經(jīng)交付使用。在無(wú)相反證據(jù)證明該船舶實(shí)際所有人為他人的情況下，再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）海警某支隊(duì)在作出行政處罰前，未依照法定程序向葉某告知其權(quán)利，也未向其送達(dá)處罰決定書(shū)，屬于違反法定程序。

（4）情形四。優(yōu)先處罰船舶經(jīng)營(yíng)人，但如果該船舶的違法行為不是船舶經(jīng)營(yíng)人實(shí)施的且能確認(rèn)行為人的，處罰行為人;如果不能確認(rèn)行為人的則處罰船舶所有人，但沒(méi)收船舶除外，沒(méi)收船舶的處罰只能針對(duì)船舶所有人。

海事管理機(jī)構(gòu)在處罰船舶經(jīng)營(yíng)人時(shí)，如果有光船租賃證書(shū)的，則處罰光船承租人。由于新版船舶國(guó)籍證書(shū)已經(jīng)不記載船舶經(jīng)營(yíng)人信息，那么判斷船舶經(jīng)營(yíng)人的方法是根據(jù)船舶的營(yíng)運(yùn)證，海事管理機(jī)構(gòu)以船舶營(yíng)運(yùn)證上記載的船舶經(jīng)營(yíng)人為處罰對(duì)象。海事管理機(jī)構(gòu)處罰的船舶所有人，一般應(yīng)當(dāng)是船舶所有權(quán)登記證書(shū)、船舶國(guó)籍證書(shū)記載的船舶所有人，但船舶的實(shí)際所有人，以及雖沒(méi)有進(jìn)行登記但簽訂了船舶買(mǎi)賣(mài)協(xié)議且船舶實(shí)際進(jìn)行了交付的買(mǎi)船人，也是法律意義上的行政處罰對(duì)象。

4結(jié)語(yǔ)

海事行政處罰對(duì)象的認(rèn)定是實(shí)施海事行政處罰不可或缺的前提，海事管理機(jī)構(gòu)在認(rèn)定選擇船舶所有人或船舶經(jīng)營(yíng)人作為海事行政處罰對(duì)象時(shí)，要綜合考慮各種情形，按照規(guī)定選擇處罰的對(duì)象。同時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)還要考慮船舶掛靠、買(mǎi)賣(mài)、實(shí)際占有對(duì)海事行政處罰對(duì)象認(rèn)定選擇的影響。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，雖買(mǎi)賣(mài)、實(shí)際占有不得對(duì)抗第三人，但海事管理機(jī)構(gòu)在無(wú)相反證據(jù)證明船舶實(shí)際所有人為他人的情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶實(shí)際所有人實(shí)施處罰。