農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型

張帥梁

中國政府在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的關(guān)系上，付出了巨大努力。雖然我國有學(xué)者對(duì)“福利國家”的表述心存芥蒂，但國家在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、災(zāi)害救濟(jì)等領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鐣?huì)保障，其實(shí)就是不折不扣的社會(huì)福利建設(shè)。語言邏輯與行動(dòng)軌跡上的差異，源于學(xué)者對(duì)福利國家和福利制度理解上的差異。有人認(rèn)為福利國家滋生懶惰心理[1]，福利國家危機(jī)論、陷阱論也頗有市場(chǎng)[2]28。這些觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是將福利國家理解為北歐的普惠型社會(huì)福利，而忽視了補(bǔ)缺型社會(huì)福利。我國的社會(huì)福利目前尚處于低福利階段，在某些領(lǐng)域甚至還處于“負(fù)福利”階段。福利供給，既是人民美好生活需求的組成部分，也是國家現(xiàn)代化治理的應(yīng)有之義。社會(huì)福利的供給，還需要增進(jìn)社會(huì)責(zé)任、激活多元供給、創(chuàng)新供給途徑。[3]

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是個(gè)人、社會(huì)和國家利益共享的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與法律制度。在城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)除了作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和國家糧食安全，還承擔(dān)著增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入和福利的社會(huì)功能。國家給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼以及稅賦優(yōu)惠是對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，也是對(duì)社會(huì)公眾利益和福祉的關(guān)注。從微觀上看，補(bǔ)貼主要面向包括農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，是補(bǔ)缺型社會(huì)福利。從宏觀上看，糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，對(duì)于社會(huì)整體利益和國家安全有著牢筑根基的意義，是面向社會(huì)公眾的普遍意義上的社會(huì)福利。無論是哪種意義上的福利供給，均符合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同發(fā)展的中國福利未來趨勢(shì)，也符合改革成果與人民共享的由低級(jí)到高級(jí)、由不均衡到均衡的發(fā)展過程。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利保障功能

(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利保障功能的域外考察

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從初級(jí)階段向高級(jí)階段轉(zhuǎn)型的顯著標(biāo)志。18世紀(jì)發(fā)軔于西歐國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度以分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)為最初宗旨，并將保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全作為其最基本的價(jià)值追求。隨著國家職能的福利化轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和社會(huì)政策的一部分，也開始分擔(dān)起福利國家的基本職能。福利制度的初衷，是為低收入群體和社會(huì)弱者提供現(xiàn)金與實(shí)物，以調(diào)節(jié)收入分配和改善社會(huì)不平等狀況。[4]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的直接服務(wù)對(duì)象是工農(nóng)業(yè)關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變后處于社會(huì)弱勢(shì)地位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，尤其是農(nóng)民群體，這就使得福利國家、福利社會(huì)思想在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行中有了前提性基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家或地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化過程，對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展和功能提升具有重要的借鑒意義。

第一，由市場(chǎng)主導(dǎo)向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的一個(gè)分支，最初的運(yùn)行是在德國農(nóng)場(chǎng)以單一風(fēng)險(xiǎn)的模式展開的，它遵循市場(chǎng)自治的基本原則。在當(dāng)時(shí)的理論體系里，國家干預(yù)在自由主義經(jīng)濟(jì)思潮下是多余的，甚至是無用的。純粹市場(chǎng)運(yùn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供最基本的安全保障。隨著美國1938年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》的頒行，西方國家開始以立法形式確立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府主辦或主導(dǎo)的經(jīng)營模式，同時(shí)也拉開了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的帷幕。此后在世界各國的多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的實(shí)踐中，政府的引導(dǎo)和參與成為不曾改變的因素。政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營過程中，提供法律和政策支持，給予保費(fèi)和經(jīng)營補(bǔ)貼，進(jìn)行市場(chǎng)和業(yè)務(wù)監(jiān)管，是公共供給的有效組成部分。

第二，政策目標(biāo)由風(fēng)險(xiǎn)管理向福利增加轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)包括自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)兩大類。在風(fēng)險(xiǎn)管理的眾多自發(fā)的和他律的、市場(chǎng)的和行政的措施中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在時(shí)間維度上，它跨越風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，是全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理。在對(duì)價(jià)關(guān)系上，投保人以較小的保費(fèi)投入獲得較大的保險(xiǎn)金賠付，符合經(jīng)濟(jì)人行為理性。在觸發(fā)機(jī)制上，它依照合同的契約精神和權(quán)利義務(wù)規(guī)定運(yùn)轉(zhuǎn)，不完全依賴政府的救濟(jì)。但最初的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的首要目標(biāo)是風(fēng)險(xiǎn)管理，而且在產(chǎn)量和價(jià)格這兩個(gè)相關(guān)因素的保障方面存在顧此失彼、無法兼顧的不足。工業(yè)化進(jìn)展到中后期之后，農(nóng)業(yè)、工業(yè)之間的支持軌跡發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，政府開始將大量的財(cái)政收入和工業(yè)富余資本轉(zhuǎn)移支付于農(nóng)業(yè)。并以法律的形式予確認(rèn)。如1957年日本在對(duì)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》修訂時(shí)，就將目標(biāo)定位于保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定，取代了十年前該法訂立時(shí)的災(zāi)害補(bǔ)償目標(biāo)。[5]歐洲等地區(qū)的福利政策則普遍適用于包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不再僅僅局限于對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理，而是開始關(guān)注農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定和農(nóng)民福利的增加。

第三，保障范圍從產(chǎn)量物化成本到價(jià)格收入支持轉(zhuǎn)變。保障范圍的大小與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者帶來的預(yù)期利益直接相關(guān)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更多關(guān)注農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量，物理上的數(shù)量多少說明了農(nóng)業(yè)的豐收或歉收，達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量足以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者尤其是農(nóng)民的生存安全。但豐收不一定帶來豐沛的利益，如果沒有價(jià)格的支持，“多收了三五斗”的喜悅會(huì)被收入不增甚至減少的困窘淹沒。因此在主體規(guī)?；a(chǎn)出效益化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)語境下，為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)期目標(biāo)和利益，必須將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)注點(diǎn)從產(chǎn)量轉(zhuǎn)向價(jià)格，從成本轉(zhuǎn)向收入。美國1994年頒布的《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》順應(yīng)這一趨勢(shì)，對(duì)1938年開始實(shí)施的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》予以大刀闊斧的改革，推出了收益保證保險(xiǎn)和收入保護(hù)保險(xiǎn)等系列收入類保險(xiǎn)產(chǎn)品。[6]123其他發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，也漸次進(jìn)入到以收入類保險(xiǎn)為主導(dǎo)產(chǎn)品的新階段。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型，除了主導(dǎo)模式、政策目標(biāo)和保障范圍的轉(zhuǎn)變，還包括財(cái)政投入的大幅度迅猛增加，保險(xiǎn)險(xiǎn)種從單一險(xiǎn)到綜合險(xiǎn)再到一切險(xiǎn)的逐步擴(kuò)大，以及投保方式從自愿投保到強(qiáng)制投保，或自愿強(qiáng)制相結(jié)合投保的轉(zhuǎn)型等。通過以上相互配合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的變革，歐美日等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了以公平性、普遍性和強(qiáng)制性為基本特征的福利化轉(zhuǎn)型。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型背后的原因

世界范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利轉(zhuǎn)型并非個(gè)例，其背后有著深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和理論淵源。

第一，從經(jīng)濟(jì)方面來說，國家的財(cái)富積累是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。國家的財(cái)富積累主要來自產(chǎn)業(yè)的支撐，第一、第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中序列的變化見證了財(cái)富增長的幅度。18世紀(jì)中葉至19世紀(jì)末20世紀(jì)初的一百余年，是歐洲工業(yè)化革命的初期，農(nóng)業(yè)依舊是歐洲國家的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。工業(yè)的發(fā)展需要農(nóng)業(yè)的支持，來自農(nóng)業(yè)的利潤和稅收促進(jìn)了工業(yè)的發(fā)展，因此誕生于19世紀(jì)中葉的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自然沒有來自國家財(cái)政的補(bǔ)貼與支持。以電力的應(yīng)用為特征的第二次工業(yè)革命，以及以信息化為特征的第三次工業(yè)革命，將工業(yè)的發(fā)展提升到現(xiàn)代化的高度，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)具有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)意義上的可操作性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了國家財(cái)政的大力支持，其福利化轉(zhuǎn)型也就有了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，從政治方面來講，福利國家政策是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的重要制度保障。以社會(huì)利益為導(dǎo)向的社會(huì)政策的實(shí)施，是福利國家的典型特征。福利政策是發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的顯著特征。福利政策又分為補(bǔ)缺式與制度式兩種類型。前者試圖將福利承諾的對(duì)象限定為社會(huì)弱勢(shì)群體，國家的福利補(bǔ)缺責(zé)任僅適用于家庭或市場(chǎng)失敗的邊緣人群；后者則將普遍性的、制度化的福利承諾惠及每位公民。[7]29雖然由于制度的僵化、經(jīng)濟(jì)的衰退、老齡化的到來、難民的擁入，以及全球化的負(fù)面影響，福利的增減已然成為經(jīng)濟(jì)富裕的民主國家的焦點(diǎn)問題，引發(fā)了黨派政治論爭(zhēng)和階層社會(huì)沖突[8]6，但無論是秉持哪種福利思想的國家，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民給予福利安排都是基本的共識(shí)。有了國家政策作為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型就有了頂層設(shè)計(jì)的主導(dǎo)者。另外，農(nóng)民團(tuán)體以及與農(nóng)民利益攸關(guān)的社會(huì)團(tuán)體的聲音和訴求，也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力量。

第三，從理論渲染方面來講，福利國家理論、弱勢(shì)保護(hù)理論、窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型，也都起到了重要的推進(jìn)作用。直接服務(wù)于億萬農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，涵蓋了以上幾種異曲同工的理論。在現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)水平整體高歌猛進(jìn)的最初光景中，農(nóng)民作為被有意無意選擇性忽視甚至遺忘的群體，并沒有跟隨上經(jīng)濟(jì)和時(shí)代的整體步伐，成了掉隊(duì)的窮人。鄉(xiāng)土社會(huì)有鄉(xiāng)土的邏輯，窮人世界有窮人的理絡(luò)。但閉環(huán)式的農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民社會(huì)被政權(quán)納入到一統(tǒng)的管理、被現(xiàn)代化撕開一個(gè)口子后，窮人的利益便和社會(huì)的福祉以及國家的安全緊密聯(lián)系在一起。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和眾多的農(nóng)業(yè)扶持政策和制度一樣，既是窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，也具有社會(huì)保障和國家福利的社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)價(jià)值。在可以預(yù)見的未來社會(huì)，農(nóng)業(yè)依然是基礎(chǔ)。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，充滿著新舊之間的矛盾、內(nèi)外雙重的沖擊，以及規(guī)則與利益的扭曲，需要以“機(jī)會(huì)平等”和“合理差異”為導(dǎo)向的綜合治理。那些本來面向窮人的制度設(shè)計(jì)，最終也可以轉(zhuǎn)化為社會(huì)福祉與國家安全的支撐資源。

二、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的必要性

在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入增長這一福利目標(biāo)激勵(lì)下，我國現(xiàn)階段實(shí)施了兩類政策性措施：一類是直接的、有專門針對(duì)性的糧食價(jià)格支持政策，即最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)；另一類是間接的、從收入增長的因變量——產(chǎn)量——出發(fā)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。糧食價(jià)格支持政策和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)農(nóng)民增收方面，顯示出了逆市場(chǎng)機(jī)制和非充分性之弊端，需要予以審視和改進(jìn)。

(一)糧食價(jià)格支持政策的非持續(xù)性

農(nóng)業(yè)作為承擔(dān)糧食安全及社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值的、具有重大社會(huì)效益的第一產(chǎn)業(yè)，其主要農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益卻陷入成本高企、價(jià)格低陷的尷尬境地。為了保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，我國于2004年開始實(shí)施以最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)為內(nèi)容的糧食價(jià)格支持政策。這一政策的實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入穩(wěn)定，保護(hù)糧食種植的積極性起到了較好的促進(jìn)作用。但在實(shí)施的過程中，也出現(xiàn)了諸多問題。

第一，糧食價(jià)格形成機(jī)制的逆市場(chǎng)化。我國價(jià)格改革的初衷，是市場(chǎng)導(dǎo)向下各種資源的優(yōu)化配置，但保護(hù)價(jià)收購的政府托市政策的實(shí)質(zhì)，依然是政府主導(dǎo)的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格本來應(yīng)具有較為敏感的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，但政府托市下糧食價(jià)格的連年上漲，已經(jīng)使得價(jià)格的資源調(diào)配功能漸行漸遠(yuǎn)。一方面以小麥為例，其最低收購價(jià)從2004年至2016年累計(jì)增長70%；另一方面，以國家名義收購的糧食數(shù)量從2004年到2016也增長了10倍之多。[9]量價(jià)齊升的國家托市政策，導(dǎo)致了產(chǎn)糧區(qū)與銷售區(qū)糧食價(jià)格的倒掛，以及原糧與成品糧價(jià)格的倒掛，破壞了正常的貿(mào)易環(huán)境。糧食價(jià)格機(jī)制已經(jīng)無法發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)資源的配置作用，背離了糧食價(jià)格改革的初衷。在國際國內(nèi)市場(chǎng)上，糧食的交易也出現(xiàn)了獨(dú)特逆市場(chǎng)化的現(xiàn)象：一方面，國際市場(chǎng)糧食價(jià)格下跌，大量農(nóng)產(chǎn)品擁入國內(nèi)市場(chǎng)；另一方面，國內(nèi)糧食價(jià)格居高不下，部分農(nóng)產(chǎn)品體制性生產(chǎn)過剩。居高不下的最低收購價(jià)政策已經(jīng)出現(xiàn)了難以為繼的局面。

第二，糧食價(jià)格支持政策增加了政府的財(cái)政壓力。糴入價(jià)格上漲與糴入數(shù)量激增同時(shí)出現(xiàn)的情形絕非市場(chǎng)理性之選，而是政府財(cái)政托底助力的結(jié)果。糧食價(jià)格波動(dòng)呈現(xiàn)出顯著的蛛網(wǎng)模型特征，價(jià)格的影響呈現(xiàn)波紋擴(kuò)張的效應(yīng)，本期產(chǎn)量受到上一期價(jià)格的影響，本期價(jià)格會(huì)接著影響下一期的產(chǎn)量。[10]價(jià)格連年上漲，除卻自然災(zāi)害之外的負(fù)面影響后，糧食產(chǎn)量連年上升，政府托底糴入的糧食在應(yīng)對(duì)糶出和應(yīng)急儲(chǔ)備以外，持續(xù)增加的糧食庫存造成了巨大的資源浪費(fèi)和損失風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政資源的有限性和非此即彼的零和博弈，也影響了財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施修建，以及其他公共產(chǎn)品上的投入。

第三，糧食價(jià)格支持政策與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則不相符合。給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者以種糧補(bǔ)貼和以最低保護(hù)價(jià)格收購農(nóng)產(chǎn)品，雖是國內(nèi)行動(dòng)，但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易造成了影響，與WTO貿(mào)易自由化的基本原則不符。目前我國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)處于世界范圍內(nèi)的天花板水平，我國在農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易中呈現(xiàn)出顯著的逆差格局，存在一定程度的法律風(fēng)險(xiǎn)。

第四，糧食價(jià)格上漲帶來的農(nóng)民收入增加效應(yīng)不明顯。糧食價(jià)格上漲，理論上能夠帶來農(nóng)民收入增加，但受制于包括種子、農(nóng)藥、化肥、地租等糧食生產(chǎn)成本增長的影響，實(shí)際上增加農(nóng)民收入的效果并不明顯。而且，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者占比中，傳統(tǒng)的小規(guī)模農(nóng)戶占據(jù)多數(shù)，其規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不足，糧食產(chǎn)量本來有限，糧食價(jià)格上漲帶來的收入增加效果也不明顯。農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和外出務(wù)工大環(huán)境下，非農(nóng)業(yè)收入來源的拓寬，也壓縮了糧食價(jià)格上漲帶來的收入增長效應(yīng)。而且，我國的糧食保護(hù)價(jià)收購政策只涉及小麥、玉米、稻谷、大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品，無法惠及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的所有農(nóng)業(yè)種養(yǎng)產(chǎn)品，受益范圍有限。

綜上，實(shí)施了近二十年的糧食價(jià)格支持政策，增加了政府的財(cái)政壓力，違反了價(jià)格形成的市場(chǎng)化機(jī)制改革方向，與世界貿(mào)易組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則不吻合，而且沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的保障農(nóng)民收入增加的效果。因此，多重壓力下的糧食價(jià)格支持政策，需要予以制度變革或?qū)ふ姨娲胧?/p>

(二)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障困境

我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前主要是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)物生長期保險(xiǎn)，它在管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)救農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失方面，發(fā)揮了保底線、保安全的基本作用。但現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)低保障、廣覆蓋的特征，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保險(xiǎn)福利化的轉(zhuǎn)型需求，其全面革新勢(shì)在必行。

第一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平較低。按照保障水平由低到高不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以分為不完全成本保險(xiǎn)、完全成本保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)。我國當(dāng)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體上處于非完全保險(xiǎn)向完全成本保險(xiǎn)過渡階段。非完全成本保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額僅限于種子、農(nóng)藥、化肥、機(jī)耕、地租等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的物化成本，不包含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的人力成本，更不包含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)期利益。較低的賠付標(biāo)準(zhǔn)是出于覆蓋面更廣的考慮，但是不利于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者利益的長遠(yuǎn)保護(hù)，對(duì)“誰來種糧”這一棘手問題無法做出令人滿意的回答。

第二，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障范圍有限。農(nóng)業(yè)收入的提高是產(chǎn)量和價(jià)格兩個(gè)因素協(xié)同作用的結(jié)果。包括非完全成本保險(xiǎn)和完全成本保險(xiǎn)在內(nèi)的成本保險(xiǎn)，側(cè)重于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量，而價(jià)格保險(xiǎn)，則側(cè)重于保障農(nóng)產(chǎn)品交易的價(jià)格。但產(chǎn)量和價(jià)格在市場(chǎng)交易規(guī)則中往往不是正相關(guān)的關(guān)系。產(chǎn)量歉收則價(jià)格豐盈，產(chǎn)量高企則價(jià)格虧空，兩者之間此消彼長的關(guān)系很難將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者關(guān)注的收入水平維持在一個(gè)理想的高度。其實(shí)，以上關(guān)于產(chǎn)量和價(jià)格的關(guān)系變化是在理想狀態(tài)下的推演，實(shí)際情況遠(yuǎn)非如此，因?yàn)闆Q定農(nóng)產(chǎn)品收入的其中一個(gè)因素——價(jià)格——對(duì)應(yīng)的價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)目前仍處于試點(diǎn)階段。

三、農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)及福利化傾向

農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)是從保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入穩(wěn)定的角度而設(shè)置的保險(xiǎn)品種，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的典型體現(xiàn)，也是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要形態(tài)。以2016年美國為例，其農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)保費(fèi)占所有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的比例為80.6%，比1996年的7.9%高出72.7個(gè)百分點(diǎn);保障面積為68.1%,比1996年的6%高出62.1個(gè)百分點(diǎn);而保險(xiǎn)金額占比更是超過了89.6%。[11]農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)之所以在短短20年的時(shí)間里，超越產(chǎn)量保險(xiǎn)和價(jià)格保險(xiǎn)，成為美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域政府力推、農(nóng)場(chǎng)歡迎的保險(xiǎn)產(chǎn)品，主要在于其存在的以下優(yōu)勢(shì)。

(一)農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)保障范圍更加全面

收入保險(xiǎn)的賠付金額是農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期收入和實(shí)際收入之間的差額。預(yù)期收入為預(yù)期價(jià)格、歷史單產(chǎn)平均值及保障水平(比例)三者的乘積，而實(shí)際收入等于市場(chǎng)交易價(jià)格與實(shí)際單產(chǎn)的乘積。雖然是兩個(gè)收入之間的比差，但價(jià)格和單產(chǎn)毫無疑問是收入保險(xiǎn)的核心變量。[12]農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的豐歉是傳統(tǒng)保險(xiǎn)即種養(yǎng)物生長期產(chǎn)量保險(xiǎn)關(guān)注的重點(diǎn)，種養(yǎng)物價(jià)格的漲跌則是價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)承保的內(nèi)容。不管是產(chǎn)量下降還是價(jià)格下跌導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入減少，農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)均可賠付。農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)通過對(duì)產(chǎn)量和價(jià)格的二維關(guān)注，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定預(yù)期，是涵蓋了產(chǎn)量保險(xiǎn)與價(jià)格保險(xiǎn)的復(fù)合險(xiǎn)種。

(二)農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)投保費(fèi)用更加低廉

農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)對(duì)產(chǎn)量和價(jià)格的二維關(guān)注，其實(shí)就是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一體管理與承受。同時(shí)承保了自然和市場(chǎng)兩類風(fēng)險(xiǎn)的收入保險(xiǎn)何以保費(fèi)更加低廉？因?yàn)檫@兩類風(fēng)險(xiǎn)具有負(fù)相關(guān)關(guān)系，即通常觀念里的產(chǎn)量與價(jià)格的此起彼落。兩類風(fēng)險(xiǎn)在同一保險(xiǎn)品種里產(chǎn)生的“對(duì)沖”效應(yīng)，降低了農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。價(jià)廉而質(zhì)優(yōu)的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)，自然會(huì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的優(yōu)先選擇。

(三)農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)契合了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型和國際化趨勢(shì)

農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)超越了產(chǎn)量保險(xiǎn)對(duì)對(duì)物化成本的賠付和物理產(chǎn)量的關(guān)注，借助于價(jià)格指數(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入穩(wěn)定增長的保障。從權(quán)利體系來看，農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)的跨越；從價(jià)值目標(biāo)來看，實(shí)現(xiàn)了從安全到公平正義的升華，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)越性還體現(xiàn)在“自然災(zāi)害管理救濟(jì)計(jì)劃”以及“收入安全網(wǎng)保障計(jì)劃”兩項(xiàng)制度歸屬上，在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易價(jià)格不產(chǎn)生扭曲的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)投入的補(bǔ)貼，和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的綜合支持，被涵蓋在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的綠箱措施里。最低保護(hù)價(jià)和種糧直補(bǔ)等糧食支持政策的財(cái)政投入，已逼近我國入世議定書中規(guī)定的8.5%的上限，因此將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持措施轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)勢(shì)在必行。唯有如此，才能在保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，有效提升我國在國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上的道德法律站位和話語權(quán)威。

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的中國路徑

從城鄉(xiāng)二元體制到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展，再到農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，“三農(nóng)”領(lǐng)域整體思路的轉(zhuǎn)變，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型提供了國家意志的重要根基。世界其他國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，為中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。結(jié)合國情，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)在以下五個(gè)方面做好福利化轉(zhuǎn)型的路徑探索。

(一)加大國家財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付力度

目前我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼遵循“低補(bǔ)貼廣覆蓋”的基本規(guī)則，雖然補(bǔ)貼總量巨大，但單位補(bǔ)貼額度較低。中央財(cái)政補(bǔ)貼的撥付是在地方財(cái)政補(bǔ)貼先行支付的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而且除了中央政府規(guī)定補(bǔ)貼的種養(yǎng)物生長期保險(xiǎn)外，其他標(biāo)的物的生長期保險(xiǎn)，以及其他種類的保險(xiǎn)，如指數(shù)保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等，目前并沒有被涵蓋于中央財(cái)政的補(bǔ)貼范圍之內(nèi)。因此，我國中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付力度還有很大的增長空間。如果財(cái)政資源不足以滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼額度大幅提高的要求，則還有兩條備選路徑：第一，將與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》不相契合的“黃箱措施”的種糧補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ê弦?guī)的“綠箱措施”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。種糧補(bǔ)貼本身額度較低，而且其也不存在增值的可能，取消種糧補(bǔ)貼不會(huì)對(duì)農(nóng)民造成實(shí)質(zhì)的利益損失。[13]確切來說不是取消，而是將其變更為面向風(fēng)險(xiǎn)管理、面向市場(chǎng)增值的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。第二，在土地法律法規(guī)框架范圍之內(nèi)，加大土地出讓金對(duì)農(nóng)民的回饋力度，讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)共享土地增值的收益?？梢钥紤]設(shè)置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)專項(xiàng)補(bǔ)貼基金，以實(shí)現(xiàn)土地出讓的利益共享。

(二)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金賠付標(biāo)準(zhǔn)

目前我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大都是非完全物化成本保險(xiǎn)，即僅賠付生長期內(nèi)保險(xiǎn)標(biāo)的在遭受自然災(zāi)害、意外事故時(shí)的直接物化成本，一般來說包括種子、農(nóng)藥、化肥、灌溉、機(jī)耕和地膜等成本，每畝地500元左右。而且也非全額賠付，而是根據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)的生長期的不同，按一定比例予以賠付。一般按照移栽成活到分蘗期、拔節(jié)到抽穗期、揚(yáng)花灌漿到成熟期三個(gè)不同的生長階段，分別賠付40%、70%和100%的保險(xiǎn)金額。這樣的賠付標(biāo)準(zhǔn)既沒有包含人力成本，也沒有考慮保險(xiǎn)標(biāo)的預(yù)期市場(chǎng)價(jià)值，明顯低于農(nóng)民的實(shí)際損失和預(yù)期收益。經(jīng)濟(jì)收益微乎其微的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)于社會(huì)福祉和糧食安全來說就是一種貢獻(xiàn)，而在計(jì)算賠付額度時(shí)完全忽視人力成本這一重要價(jià)值，明顯是制度的缺漏和不公平，應(yīng)予以檢視和完善。從不完全物化成本到完全成本，從種養(yǎng)物產(chǎn)量到農(nóng)民收入保障，我國單位保險(xiǎn)金額的賠付標(biāo)準(zhǔn)整體上處于金字塔的最底端，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型在這一方面尚有漫長的爬坡過程。

(三)擴(kuò)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

一是有限度地推進(jìn)強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。雖然《農(nóng)業(yè)法》《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》都規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自愿參與原則，反映了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重，但考慮到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的糧食安全功能與社會(huì)價(jià)值的溢出效用，在對(duì)主要糧食作物品種增加保險(xiǎn)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上實(shí)施有限強(qiáng)制保險(xiǎn)，或者將以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與度作為能否獲得惠農(nóng)金融或其他優(yōu)惠措施的參考因素，即實(shí)施誘致性強(qiáng)制保險(xiǎn)，還是很有必要的。二是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向經(jīng)濟(jì)效益高的種養(yǎng)物拓展。當(dāng)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以小麥、大豆、玉米、稻谷、牛、羊、豬等主要種養(yǎng)物為主，在價(jià)值取向上，更加關(guān)注保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、社會(huì)公眾與國家的糧食安全。就經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)民福利獲得感而言，基本種養(yǎng)物的提升功能是有限的，經(jīng)濟(jì)附加值較高的農(nóng)產(chǎn)品才能擔(dān)此重任。但由于保險(xiǎn)成本、賠付額度，以及風(fēng)險(xiǎn)精算等方面存在不確定性，后者往往被排除在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之外。在對(duì)河南省新縣的實(shí)地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)蘭草、石斛等較高經(jīng)濟(jì)附加值農(nóng)產(chǎn)品的種植戶，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有強(qiáng)烈的渴望，但由于缺乏相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，產(chǎn)量的豐歉與收入的多寡，只能付諸無常的天氣與變幻的市場(chǎng)。因此，可以在全國范圍內(nèi)累積該類產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)、成本與收益數(shù)據(jù)，根據(jù)大數(shù)法則之基本規(guī)則，設(shè)計(jì)出契合高附加值產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以服務(wù)于增加農(nóng)民收入這一福利目標(biāo)。

(四)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的話語權(quán)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型除了政府的積極作為以外，尚需農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提升自己利益訴求的話語權(quán)。話語權(quán)不是敘事技巧，也不是精神支配[14]，而是某一主體以自身力量發(fā)揮的對(duì)規(guī)則制定的影響力。重分量的話語權(quán)能夠影響法律政策的制定和社會(huì)發(fā)展的方向。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之一的農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但組織分散，訴求的主張和權(quán)益的維護(hù)往往限定在熟人社會(huì)慣常的維權(quán)路徑，或向基層政府求助、向上級(jí)政府信訪。而且這些措施往往是在權(quán)利被踐踏之后采取的救濟(jì)，卻鮮有主動(dòng)主張尚未實(shí)現(xiàn)的權(quán)利的實(shí)踐。農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶等雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)強(qiáng)大，但其參與政策和法律制定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是相對(duì)匱乏的。因此，可以考慮充分發(fā)揮村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)的作用，由其代表農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提出關(guān)于增加保費(fèi)補(bǔ)貼、提高賠付標(biāo)準(zhǔn)等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型的訴求，讓本來鮮有話語權(quán)的普通弱勢(shì)群體擁有被聆聽的權(quán)利。

(五)因地制宜循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型

我國幅員遼闊，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要遵循區(qū)域差異化規(guī)則來設(shè)計(jì)，其福利化轉(zhuǎn)型也不是一刀切、一蹴而就可以完成的。東南部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)力雄厚，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力較強(qiáng)，可以先行加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高賠付金額，實(shí)施有限度的強(qiáng)制保險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府應(yīng)積極作為，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)福利化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要條件。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化程度不能因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者所處區(qū)域的差異而出現(xiàn)不適當(dāng)?shù)镍櫆希醒胝慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)是必不可少的。另外，世界本身并不是既成事物和完成狀態(tài)的集合體，而是不斷變化的過程的集合體。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利化轉(zhuǎn)型不是一個(gè)確定的結(jié)果，而是一個(gè)政府和民眾互動(dòng)的、長期的、向好的過程，所以要對(duì)其漫長性、曲折性有充足的心理準(zhǔn)備。中央政府、地方政府以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)多元主體應(yīng)經(jīng)過長期利益磨合，因地制宜、循序漸進(jìn)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)保障、福利增加、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)公平之間的互相促進(jìn)與合理平衡。