提高大數(shù)據(jù)時代政府信息公開效能的策略研究

王衛(wèi)華

政府信息公開是指國家政府部門、派出機構(gòu)或者被法律委托和授權(quán)的組織機構(gòu)，按照一定的法定程序?qū)⒈静块T所掌握的信息數(shù)據(jù)向社會公布，保障公眾對政府數(shù)據(jù)的知情權(quán)。政府信息公開有利于政府改進工作中的不足，使權(quán)力在陽光下運行，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。目前，全世界已經(jīng)有100多個國家和地區(qū)在不同程度上實施了政府信息公開，這提升了政府信息的公開度和透明度，有力保證了公眾對政府工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了一個國家政治和社會文明的進步程度。[1]政府信息公開能夠有效提高政府社會事務決策能力的精確性和科學性，提高各部門的協(xié)同處理能力，形成強大的社會治理合力。因此，提高大數(shù)據(jù)時代政府信息公開效能具有重要的現(xiàn)實意義。

一、大數(shù)據(jù)背景下我國政府信息公開存在的問題

(一)政府數(shù)據(jù)信息公開程度低

首先，從政府信息公開的實際情況來看，有些部門出于對數(shù)據(jù)保密的考慮或者將信息當成獲取部門利益的載體，不愿意將信息公開。媒體曾經(jīng)報道的群眾需要提供材料證明“我是我”的事件，在一定程度上反映出很多政府部門的數(shù)據(jù)是無法有效互通互聯(lián)的，造成了“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。[2]其次，有相當部分地區(qū)政府信息公開流于形式，將一些無關(guān)緊要、可有可無的信息公開，對那些用戶真正需要、價值高的重要數(shù)據(jù)信息卻較少提供。這種避重就輕的公開方式導致政府信息公開效能較低，不利于推動服務型政府的建設，而且可能造成用戶對政府工作的誤解。

(二)政府數(shù)據(jù)信息公開質(zhì)量不高

首先，有些政府部門信息公開存在著時效性差、針對性不強的問題，造成公開的信息與用戶的實際需求存在一定差距，不符合信息公開的本質(zhì)要求。在現(xiàn)實生活中，廣大用戶主要關(guān)注的是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、食藥衛(wèi)生、辦事流程等方面的信息，而相當多的部門的信息公開平臺公開的僅僅是政府檔案、人事任免、政府新聞等信息。其次，部分信息公開平臺長期不更新數(shù)據(jù)，或者鏈接無效，成了空殼或者僵尸平臺，無法提供有效的公開信息。再次，個別部門服務民眾意識和信息公開意識不強，服務標準不高，對一些已經(jīng)執(zhí)行或者下發(fā)的文件遲遲不公開。此外，公開的文件中專業(yè)術(shù)語過多，導致用戶看不懂、不明白，公開的信息不能被廣大用戶理解和接受，效能不高。

(三)政府信息公開技術(shù)落后

移動互聯(lián)技術(shù)的廣泛應用，進一步加大了數(shù)據(jù)應用量，拓寬了數(shù)據(jù)的應用范圍，信息公開平臺的正常運行難度也隨之增大。首先，我國對大數(shù)據(jù)的應用整體上還處于初級階段，在高級應用上缺乏自主創(chuàng)新和研發(fā)能力，往往需要通過花費高額的資金來引進國外的先進技術(shù)。其次，引進的技術(shù)可能存在程序后門或木馬病毒問題，存在安全隱患。再次，信息公開在技術(shù)上所依賴的大數(shù)據(jù)應用的成熟度、存儲框架的設計及數(shù)據(jù)安全防護方面都不同程度上存在滯后性，導致政府部門不能高效地開展信息公開服務，無法及時滿足廣大用戶對政府信息的需求。

二、我國政府信息公開效能不高的原因

(一)相關(guān)法律制度不夠健全

相關(guān)法律制度不夠健全是大數(shù)據(jù)時代影響政府信息公開工作效能的主要原因之一。首先，我國關(guān)于政府信息公開方面的法律相對匱乏，目前，只有《政府信息公開條例》等。其次，《政府信息公開條例》在法律地位上屬于較低層次的法規(guī)，不能很好約束政府部門的行政行為，這對信息公開工作造成了一定影響。[3]再次，《政府信息公開條例》和一些法律存在沖突，如《保密法》強調(diào)對信息的保密保護，防止信息的泄露和被非法使用。信息公開平臺過于強調(diào)信息安全，勢必影響信息公開工作的實施。究其根本，這一問題形成原因雖然有服務意識不足和責任心不強的因素，但最主要的還是相關(guān)法律不健全，沒有明確界定政府信息公開和信息保密之間的界限。

(二)頂層設計不完善

目前關(guān)于政府信息公開的頂層設計還不完善。例如，在信息公開程序、信息安全保護、信息公開管理等方面都沒有明確可行的法律規(guī)定，缺少統(tǒng)一的公開執(zhí)行標準。國家層面頂層設計的不完善導致各級地方政府在本級政府信息公開政策的制定中對信息公開的范圍、技術(shù)標準、管理制度不統(tǒng)一。各級政府部門在信息公開過程中各自為政、缺乏溝通，嚴重阻礙了信息價值作用的發(fā)揮。

(三)政府信息公開存在壁壘限制

政府信息公開是一項涉及眾多部門的綜合性工作，實踐中存在諸多問題。首先，我國還沒有一個國家層面的管理機構(gòu)對這項工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒有完備統(tǒng)一的管理系統(tǒng)。其次，由于行政管理體制的原因，部門間存在條塊分割的現(xiàn)象，部門間溝通不暢。再次，大多數(shù)信息公開平臺有各自的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)不能夠有效兼容，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通互聯(lián)。特別是有些部門為了維護部門小利益，過度強調(diào)信息的安全保護，不愿進行信息公開，導致數(shù)據(jù)共享公開的效率偏低，無法滿足用戶對政府數(shù)據(jù)的需求?？傊?，法律制度的不完善和公開主體之間責任不明晰，造成政府部門相互推諉扯皮，人為設定信息公開門檻限制，形成“信息壁壘”。

(四)信息公開意識不足

盡管大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，但是一些部門和工作人員仍對信息公開的動力不足、意識淡薄，沒有真正認識到數(shù)據(jù)的價值。他們認為政府信息歸屬政府，不應該對外公開，因而缺乏主動公開的意識。

(五)缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)專業(yè)人才

政府掌握了海量的原始數(shù)據(jù)信息，要想讓這些數(shù)據(jù)真正發(fā)揮作用，必須依靠專業(yè)人員進行科學分類、分析和挖掘，工作量較大。政府中大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才比較匱乏，由此制約了對數(shù)據(jù)的深度挖掘，影響了信息公開的進程。

三、提高大數(shù)據(jù)時代我國政府信息公開效能的策略

(一)完善信息公開法律體系

政府信息公開相關(guān)法律體系的完善是信息公開工作的重要制度保障。首先，應對現(xiàn)行的《政府信息公開條例》進行修改。其次，制定新的信息公開專門法律，統(tǒng)領(lǐng)信息公開法律體系，把保障公眾的知情權(quán)作為信息公開的根本目的，將公眾知情權(quán)貫穿在整個法律條文中，為信息公開提供法律依據(jù)。再次，借鑒在政府信息公開領(lǐng)域比較先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗和法律制度。最后，在信息公開法律制定和完善的過程中，加強同其他相關(guān)法律的協(xié)同，對和其他法律有沖突的內(nèi)容進行調(diào)整和修改，為信息公開的實施營造良好的法律環(huán)境。

(二)加強信息公開頂層設計規(guī)劃

首先，中央政府應從國家層面制定信息公開的總體綱領(lǐng)，科學統(tǒng)籌，整體布局，為各級地方政府和部門的實施提供可參考的方案和依據(jù)，實現(xiàn)信息公開工作的制度化和法治化。通過確立政府信息公開的總體目標、行為準則和實施措施，為信息公開工作指引方向。其次，明確政府信息公開的范圍、標準和方式，打破信息公開的壁壘。為有效避免某些政府部門為部門利益或逃避風險而不愿公開數(shù)據(jù)，損害公眾的知情權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府部門應該充分調(diào)查社會和公眾的實際信息需求，制定科學和規(guī)范的信息公開標準。再次，明確信息公開的主體責任，將各級信息公開部門的一把手作為公開工作績效第一責任人，層層傳導夯實責任，健全各項管理制度，保障政府信息公開的高效實施。最后，要充分發(fā)揮我國政治體制的優(yōu)勢，在頂層設計規(guī)劃的統(tǒng)一要求下，各級政府部門要嚴格按照信息公開法律制度開展工作，避免某些部門不愿公開、不想公開的情況發(fā)生。

(三) 平衡好信息公開和信息安全之間的關(guān)系

首先，進一步完善和修改國家信息安全保護的相關(guān)制度。一是根據(jù)實際情況對原有信息的保密等級進行修改和完善，規(guī)定各級政府部門不得以各種名義拒絕公開非國家法律禁止公開的信息。二是制定保護公民隱私的具體細則，在確保公眾享有信息知情權(quán)的同時應保護個人隱私，避免出現(xiàn)因部門自由裁量，導致公開范圍和標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象發(fā)生，為廣大用戶的知情權(quán)提供保障。其次，制定信息安全保護法律。國家有關(guān)部門必須制定一部保護信息和個人隱私安全的法律，詳細界定個人信息安全保護的范圍，規(guī)范信息公開和信息保密發(fā)生沖突時的處理方式，明確政府部門、社會各型企業(yè)和用戶個人在信息保護中應承擔的職責和應盡的義務。通過法律制度的完善來嚴格約束政府部門或者開發(fā)機構(gòu)在信息收集、使用和開發(fā)過程中的行為，防止信息的過度使用。再次，為了規(guī)范各級政府對信息保護規(guī)定的亂象，按照層級、類別，打造從中央到縣區(qū)的開放信息數(shù)據(jù)鏈，并對數(shù)據(jù)鏈中的信息進行保密等級的劃分，如完全保密、完全公開、依法申請公開。

(四)提升政府信息公開能力

首先，建立智慧型的統(tǒng)一信息公開平臺。一是政府應給予信息公開平臺充分的政策支持，充分利用各種新技術(shù)和大數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)優(yōu)勢，以現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)服務平臺為基礎，不斷創(chuàng)新服務方式，加速平臺智能化建設，提升平臺服務功能，提高信息公開平臺的智能化服務水平。二是提高數(shù)據(jù)的利用率，保證數(shù)據(jù)使用的便捷性和規(guī)范性。政府可以通過技術(shù)手段把所有所屬部門對外公開的各類數(shù)據(jù)的格式、內(nèi)容、范圍等設定統(tǒng)一的技術(shù)標準，把原來分散、多樣性的數(shù)據(jù)進行全方位的集合、關(guān)聯(lián)和分類匯總，不斷拓寬數(shù)據(jù)收集的渠道。三是建立涉及社會和廣大群眾生產(chǎn)生活的公開數(shù)據(jù)庫。四是構(gòu)建統(tǒng)一信息公開和安全保障體系，設置信息公開目錄，并實現(xiàn)對數(shù)據(jù)集分類和處理的智能化，為用戶提供全方位、多層次的數(shù)據(jù)服務。

其次，提升信息公開的服務水平。一方面，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集公開平臺用戶瀏覽、查詢等信息，通過挖掘、分析和對比等方式，提煉出用戶對公開數(shù)據(jù)的需求關(guān)注點，總結(jié)出用戶重點關(guān)注的公開信息及其內(nèi)容，并將關(guān)注點作為公開信息的發(fā)力點，以更加智能化和精準化的服務實現(xiàn)平臺信息公開的針對性和實用性。另一方面，應廣泛深入開展“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)據(jù)服務模式，充分利用網(wǎng)絡新媒體“三微一端”(微博、微信、微視頻和客戶端)的傳輸快捷優(yōu)勢，增強用戶體驗。為了優(yōu)化服務，信息公開平臺應及時接受用戶對服務質(zhì)量的有效反饋，根據(jù)反饋進行針對性的改進和完善，縮小用戶需求和政府提供數(shù)據(jù)服務之間的差距。

再次，提高信息公開質(zhì)量。一是通過對部門的數(shù)據(jù)信息進行整合匯總，使各部門之間的信息能夠形成數(shù)據(jù)鏈，進而打造新型的數(shù)據(jù)信息同步共享模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度集中，突破部門間層級、關(guān)系的隔斷，實現(xiàn)共享共用。二是政府部門在信息公開的過程中應該及時公開那些社會真正需求大，關(guān)注度高，與社會發(fā)展或群眾生活密切相關(guān)的信息，諸如醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)、住房等方面的數(shù)據(jù)信息。三是加快實施元數(shù)據(jù)標準規(guī)范，保證公開信息在各個公開環(huán)節(jié)的質(zhì)量和安全性，對信息的可訪問性和可操作性進行安全加固。在信息公開標準和原則的基礎上，以用戶需求為引領(lǐng)，建立常態(tài)化的工作機制，不斷拓寬公開數(shù)據(jù)應用領(lǐng)域，保證公開的數(shù)據(jù)得到及時的更新，讓數(shù)據(jù)動起來，數(shù)據(jù)量不斷地增加。[4]

最后，實現(xiàn)政府公開數(shù)據(jù)的增值服務。在大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)時代，數(shù)據(jù)信息資源具有非常重要的價值，通過對數(shù)據(jù)的深度挖掘和智能關(guān)聯(lián)分析，有助于提升數(shù)據(jù)的價值。通過數(shù)據(jù)的增值服務有助于深化產(chǎn)業(yè)模式改革，提高行業(yè)的創(chuàng)新能力，為社會的發(fā)展提供新的動力。信息公開平臺應不斷提升信息的利用價值和服務能力，并以信息化驅(qū)動社會發(fā)展現(xiàn)代化，推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(五)健全政府信息公開管理機制

首先，建立政府和用戶之間的反饋交流機制。應設置專門的信息公開反饋機構(gòu)或者在信息公開平臺上增加反饋模塊，暢通民意渠道，在線和用戶開展交流互動，主動收集或接收用戶反饋的信息，不斷豐富反饋的形式和手段，縮短反饋時間，提高信息公開工作的反饋質(zhì)量與效率。

其次，健全信息公開工作績效評估機制。對信息公開制度政策進行評估時，可以把信息公開的標準、目標、數(shù)據(jù)數(shù)量、公開質(zhì)量、社會用戶滿意度等當作評估效果的重要參考因素，諸如工作人員的工作效能、政策執(zhí)行效能、用戶對信息公開工作和各項規(guī)章制度的認可度等。對評估中出現(xiàn)的問題要有前瞻性預判，依法保障評估機制的程序化和規(guī)范化。

再次，健全信息公開工作監(jiān)督考核機制。一是健全信息公開工作的監(jiān)督和問責機制。成立專門的信息公開工作監(jiān)督機構(gòu)，對所屬地區(qū)政府部門的信息公開工作進行常態(tài)化的監(jiān)督考核。二是充分利用社會力量或通過第三方評估機構(gòu)進行監(jiān)督。利用社會力量或通過第三方評估機構(gòu)對開放平臺使用滿意度、開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量、開放制度的執(zhí)行情況等進行調(diào)查監(jiān)督，完善調(diào)查內(nèi)容。三是完善監(jiān)督和考核標準細則，明晰權(quán)責，將工作落實到具體人。