《中歐全面投資協(xié)定》國有企業(yè)規(guī)則與中國因應(yīng)

王秋雯 郭高鑫

一、問題的提出

隨著我國國有企業(yè)在國際市場中的快速發(fā)展，美歐發(fā)達(dá)國家認(rèn)為國有企業(yè)受益于各種形式的政府支持、直接和間接補(bǔ)貼、監(jiān)管偏袒的事實(shí)會極大改變競爭條件，從而產(chǎn)生貿(mào)易和投資扭曲效應(yīng)。為此，發(fā)達(dá)國家意圖避開WTO規(guī)則，通過在雙邊或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中納入以競爭中立為內(nèi)容的國有企業(yè)規(guī)則來對國有企業(yè)海外貿(mào)易行為進(jìn)行規(guī)制。

自由貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于國有企業(yè)規(guī)則的新情況，無疑給中國國有企業(yè)“走出去”造成了障礙，也給“一帶一路”建設(shè)帶來了挑戰(zhàn)。然而，中國不但不回避國有企業(yè)問題，而是積極應(yīng)對，在最新簽訂的《中歐全面投資協(xié)定》(The EU-China Comprehensive Agreement on Investment，CAI)中首次對國有企業(yè)參與市場競爭做了特殊安排。CAI國有企業(yè)規(guī)則相較于之前的美式國企規(guī)則有哪些不同？中國國有企業(yè)該如何利用CAI規(guī)則進(jìn)行改革？本文通過比較CAI國有企業(yè)規(guī)則與美式國有企業(yè)規(guī)則(1)本文提到的美式國有企業(yè)規(guī)則以《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》(USMCA)、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》(TTIP)、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)中國有企業(yè)規(guī)則為研究對象，其中《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中的國有企業(yè)章節(jié)條款與《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)基本一致。，闡明CAI國有企業(yè)規(guī)則的創(chuàng)新之處，進(jìn)而探討中國在此背景下的應(yīng)對策略。

二、CAI國有企業(yè)規(guī)則與美式國有企業(yè)規(guī)則比較分析

(一)“涵蓋實(shí)體”內(nèi)涵和外延的擴(kuò)大

CAI第二節(jié)第三條第二款從所有權(quán)、控制權(quán)、指定壟斷三方面界定了“涵蓋實(shí)體”的內(nèi)涵。CAI對于國有企業(yè)的界定很大程度上移植了美式國企規(guī)則相關(guān)內(nèi)容，吸收了美式國企規(guī)則中關(guān)于“國有企業(yè)”“指定壟斷”的定義內(nèi)涵，但控制的內(nèi)涵更加多樣化，甚至包括法律或政策上產(chǎn)生的控制?！昂w實(shí)體”包括競爭環(huán)境因政府所有權(quán)或控制權(quán)或企業(yè)壟斷權(quán)而受到破壞的大多數(shù)情況，相較于美式國企規(guī)則更寬泛。CAI使用“涵蓋實(shí)體”的模糊表述而不刻意強(qiáng)調(diào)“國有企業(yè)”，避免了對定義的紛爭，但模糊的表述意味著“涵蓋實(shí)體”的可調(diào)整對象范圍更大，歐盟利用新型法律工具進(jìn)一步擴(kuò)大外資安全審查范圍的可能性也更大。

(二)非歧視待遇規(guī)則與市場化商業(yè)考慮規(guī)則的限縮

在非歧視待遇方面，CAI規(guī)定，每一締約方應(yīng)當(dāng)確保涵蓋實(shí)體在從事商業(yè)行為時，不得對另一締約方客戶或國內(nèi)客戶實(shí)施具有歧視性的行為，締約雙方政府必須根據(jù)對方要求提供特定信息，從而滿足國民待遇標(biāo)準(zhǔn)。(2)EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI)，Section II, Article 3bis.3(a)ii. iii.美國主導(dǎo)的雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在非歧視待遇部分進(jìn)行了最大化擴(kuò)張，均采用“最廣義非歧視待遇”的立法模式，包括國民待遇和最惠國待遇，同時涵蓋多種類型交易和適用實(shí)體。CAI中的非歧視待遇僅涉及國民待遇，相較于美式貿(mào)易協(xié)定下的國企規(guī)則，對非歧視待遇規(guī)則有所限縮。

在商業(yè)考慮方面，CAI要求締約方應(yīng)確保涵蓋實(shí)體應(yīng)當(dāng)以營利為導(dǎo)向?qū)嵤┥虡I(yè)活動(3)EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI)，Section II, Article 3bis.3(a)i.，應(yīng)考慮市場影響，在做出商業(yè)決策時考慮應(yīng)當(dāng)考慮的條件(4)EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI)，Section I, Article 2.。相較于美式國企規(guī)則中的商業(yè)考慮，CAI在價格、質(zhì)量、可獲得性等因素的基礎(chǔ)上增加了“基于利潤并受市場力量約束的相關(guān)業(yè)務(wù)與行業(yè)”條件，更加注重利潤和市場因素。

(三)透明度義務(wù)規(guī)則的相對寬松

在透明度義務(wù)承擔(dān)方面，CAI規(guī)定，提出實(shí)體信息披露的一方只有提供證據(jù)證明己方受到了不利損害，并且該損害與被申請方商業(yè)活動的行為有因果關(guān)系時，信息披露程序才有可能啟動。CAI透明度義務(wù)條款基本延續(xù)了TTIP關(guān)于國有企業(yè)規(guī)則部分透明度義務(wù)的規(guī)定。不同的是，CAI中申請方書面請求被申請方披露相關(guān)信息，需要達(dá)到該企業(yè)的活動已經(jīng)或可能對其利益產(chǎn)生“不利影響”的程度，而TTIP是在企業(yè)行為有產(chǎn)生“阻礙”雙方企業(yè)貿(mào)易或投資的跡象時就能啟動披露信息程序。在相同情況下，TTIP規(guī)定需要承擔(dān)信息披露義務(wù)的時間點(diǎn)更靠前，這就意味著相同情況下TTIP被申請方需要承擔(dān)的透明度義務(wù)更為嚴(yán)苛；CAI的被申請方承擔(dān)的透明度義務(wù)相對寬松。對于中國國有企業(yè)而言，該規(guī)定能夠保護(hù)經(jīng)濟(jì)安全等領(lǐng)域的國有企業(yè)相關(guān)技術(shù)信息。

(四)補(bǔ)貼透明度規(guī)則的開放

關(guān)于補(bǔ)貼透明度的規(guī)定，CAI更為開放靈活。在對補(bǔ)貼的定義上，CAI在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCM)的基礎(chǔ)上將補(bǔ)貼的范圍擴(kuò)大至服務(wù)以及投資領(lǐng)域，填補(bǔ)了WTO在服務(wù)補(bǔ)貼透明度問題上的空白。雙方可以根據(jù)WTO關(guān)于補(bǔ)貼方面的進(jìn)展來持續(xù)更新，這就為WTO未來的補(bǔ)貼規(guī)則發(fā)展留下了空間，也說明中歐雙方都沒有放棄在多邊層面發(fā)展補(bǔ)貼規(guī)則。

值得注意的是，CAI并未規(guī)定美式國有企業(yè)規(guī)則中特有的非商業(yè)援助條款。非商業(yè)援助條款在很大程度上移植自SCM，但在提供主體、認(rèn)定要件等方面對WTO框架的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了擴(kuò)大[1]，它意圖將政府與國企或國企與國企之間一般的商業(yè)交易行為也認(rèn)定為非商業(yè)援助行為。CAI的規(guī)定意味著中歐雙方并不完全認(rèn)可美式國企規(guī)則下的非商業(yè)援助條款，認(rèn)為將補(bǔ)貼問題規(guī)定在“涵蓋實(shí)體”規(guī)則中也能完全實(shí)現(xiàn)其目的。但是，CAI不規(guī)定非商業(yè)援助條款并不意味著締約方政府可以直接或間接向國有企業(yè)提供非商業(yè)援助而不受規(guī)制。歐盟近期出臺的《關(guān)于對外國補(bǔ)貼建立公平競爭環(huán)境的白皮書》實(shí)質(zhì)上是針對外國企業(yè)的單方面外資審查工具，將會給外國企業(yè)帶來法律和商業(yè)壁壘?？梢韵胂?，如果中國企業(yè)在歐洲投資過程中被認(rèn)定存在“政府補(bǔ)貼”行為以至于達(dá)到了扭曲市場的標(biāo)準(zhǔn)時，歐盟就可以通過上述規(guī)定單方面對涉及扭曲市場的中國企業(yè)做出制裁[2]，從而排除CAI 規(guī)定的“補(bǔ)貼對投資構(gòu)成負(fù)面影響”時磋商機(jī)制的適用。

三、CAI國有企業(yè)規(guī)則的價值

(一)弱化規(guī)則的政治色彩和對國有企業(yè)的制度歧視

美式國企規(guī)則條款的多數(shù)內(nèi)容都在竭力強(qiáng)化“國家”色彩[3]，具有強(qiáng)烈的政治歧視意味。CAI國有企業(yè)規(guī)則淡化了政治色彩，更為關(guān)注企業(yè)行為傾向，具有較強(qiáng)的靈活性和開放性。第一，判斷一締約方企業(yè)是否涵蓋實(shí)體，所有制結(jié)構(gòu)不再是唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是與控制權(quán)、決策權(quán)、市場的競爭情況等因素并列的一個參考要素。在對國有企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)上已經(jīng)慢慢由“所有權(quán)加董事會控制”的主體規(guī)制發(fā)展到CAI中更加注重“行為”規(guī)制。第二，在“商業(yè)考慮”部分，CAI中“通常在商業(yè)決策中考慮的其他因素”的規(guī)定，排除了所有制性質(zhì)的標(biāo)簽，僅從實(shí)質(zhì)層面確定商業(yè)考慮的因素，體現(xiàn)了對企業(yè)行為的更多關(guān)注。[4]第三，在透明度義務(wù)部分，被申請方根據(jù)要求需要披露的信息更加細(xì)化，不僅局限于企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的股權(quán)機(jī)構(gòu)等所有權(quán)屬信息，而且更加注重在對企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)披露時需要體現(xiàn)“行使控制權(quán)”的法律安排。上述規(guī)則建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不因企業(yè)所有權(quán)歸屬推定其國有企業(yè)的屬性和行為, 一定意義上弱化了政治歧視色彩和對國有企業(yè)的制度歧視。

(二)獨(dú)立于美國范本的規(guī)則設(shè)計(jì)凸顯了中國對于國際規(guī)則構(gòu)建的引領(lǐng)

歐美國家能夠輸出其法律制度不僅在于其強(qiáng)盛的綜合國力能夠長期控制國際法的適用和決定性地影響國際關(guān)系[5]，更在于其制定的規(guī)則相對完備且水平較高，更容易被其他國家所吸收，因而歐美國家在國際規(guī)則制定中擁有較高的權(quán)威。中國成功實(shí)施“一帶一路”倡議、吸引亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行成員的行動表明，中國在全球化再平衡方面處于領(lǐng)先地位。[6]CAI國有企業(yè)規(guī)則的內(nèi)容，考慮中國國有企業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況做出創(chuàng)新安排，如用“涵蓋實(shí)體”替代“國有企業(yè)”的非歧視性措辭表述、對標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則但剔除非商業(yè)援助條款等規(guī)定。這些安排在確保CAI國有企業(yè)的規(guī)則與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相一致的基礎(chǔ)上為國有企業(yè)創(chuàng)造更加公平的市場環(huán)境，而不是對國有企業(yè)施加各種歧視性限制、為國有企業(yè)進(jìn)入貿(mào)易和投資設(shè)置隱性壁壘。同時，CAI國有企業(yè)規(guī)則也是中國在全球治理新理念指導(dǎo)下形成的以發(fā)展中國家利益為導(dǎo)向的新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定模式，標(biāo)志著中國引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的嘗試。

四、中國對接CAI國有企業(yè)規(guī)則的建議

CAI納入國有企業(yè)規(guī)則是國際法治實(shí)踐由外而內(nèi)地影響國家個體內(nèi)部法治進(jìn)程的結(jié)果。法治互動具有雙向性，國內(nèi)法治建設(shè)決定了國際法治是否能夠在國內(nèi)的土地上“落地生根”。[8]CAI國有企業(yè)規(guī)則給國企的海外投資帶來了新的挑戰(zhàn)，如何落實(shí)CAI國有企業(yè)規(guī)則于國內(nèi)實(shí)踐，保障我國國有企業(yè)的特殊地位并實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國企改革和CAI國有企業(yè)規(guī)則實(shí)施的有效協(xié)調(diào)，是我國需要考慮的問題。

(一)以例外條款、過渡期條款保障國有企業(yè)的重要地位

CAI第二節(jié)第一條和第三條第二款分別從主體和行為方面規(guī)定了法定排除的情況，同時第三款規(guī)定了一般例外情形。然而根據(jù)前述CAI對國有企業(yè)的靈活界定和例外規(guī)定，我國仍有部分企業(yè)難逃被認(rèn)定為“涵蓋實(shí)體”的命運(yùn)。因此，在后續(xù)談判中，我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施 (負(fù)面清單)》及時更新和完善CAI減讓表中的相關(guān)內(nèi)容，借鑒《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中各締約國對國有企業(yè)做出豁免的內(nèi)容，將涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)納入減讓表中，允許國家給予扶持。與此同時，設(shè)置適當(dāng)?shù)倪^渡期條款，為國有企業(yè)應(yīng)對國有企業(yè)規(guī)則、進(jìn)一步深化改革贏得時間和空間。[9]完善和利用好例外條款和過渡期條款能夠最大程度上減少CAI國有企業(yè)規(guī)則對我國國有企業(yè)的沖擊，保障國有企業(yè)的重要地位。

(二) 以現(xiàn)代公司治理規(guī)則助推國有企業(yè)改革

以現(xiàn)代公司治理深化國有企業(yè)改革是實(shí)現(xiàn)有效對接CAI國有企業(yè)規(guī)則的進(jìn)路之一。首先，現(xiàn)代公司治理的重點(diǎn)是改進(jìn)國有企業(yè)董事會。為了保證董事會做出良好獨(dú)立的戰(zhàn)略決策，可以提名具有相關(guān)技能和經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入董事會。[10]其次，國有企業(yè)改革需要進(jìn)一步完善信息披露和透明度制度。CAI透明度規(guī)則要求國內(nèi)現(xiàn)有的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的信息披露?！禣ECD國有企業(yè)公司治理指引》認(rèn)為，國有企業(yè)必須建立內(nèi)部審計(jì)程序來確保企業(yè)信息披露質(zhì)量，大型國有企業(yè)也必須按照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立的外部審計(jì)。經(jīng)驗(yàn)表明，國有企業(yè)在信息披露義務(wù)上越透明，越有利于公眾了解國有企業(yè)的業(yè)績和經(jīng)營情況，更好地監(jiān)督國有企業(yè)的行為。[11]

五、結(jié)語

在新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟(jì)造成重大沖擊、保護(hù)主義上升和多邊貿(mào)易合作面臨挑戰(zhàn)的關(guān)鍵時刻，CAI的簽訂體現(xiàn)了中歐雙方為擺脫疫情造成的經(jīng)濟(jì)衰退所做出的努力以及在投資領(lǐng)域達(dá)成的深度合作。CAI的國有企業(yè)規(guī)則不同于美式國企規(guī)則，其在內(nèi)容上更加靈活開放，為后續(xù)發(fā)展留下了較多空間；措辭上注重行為規(guī)制的表述，弱化了政治色彩。總的來說，CAI國有企業(yè)規(guī)則下的標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)貿(mào)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)基本相同，其高水平的內(nèi)容安排是中國積極參與并引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)、解決發(fā)展中國家話語權(quán)不足的結(jié)果。然而畢竟CAI國有企業(yè)規(guī)則首次對國有企業(yè)投資行為進(jìn)行了規(guī)制，給中國國企在國際和國內(nèi)市場的投資都帶來了不小的挑戰(zhàn)。落實(shí)CAI國有企業(yè)規(guī)則于國內(nèi)實(shí)踐，保障我國國有企業(yè)的重要地位，需要我國在后續(xù)談判中完善例外條款和過渡期條款，同時用現(xiàn)代公司治理規(guī)則進(jìn)一步推動國有企業(yè)改革，最大程度減少CAI國有企業(yè)規(guī)則對我國國企走向世界造成的沖擊。