美國基礎(chǔ)教育財政改革：從公平到充足的變遷

張榮馨，鄒沁怡

(安徽師范大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

分權(quán)化是美國基礎(chǔ)教育(1)本文所指的美國基礎(chǔ)教育等同于K-12教育，包括幼兒園(Kindergarten)和小學(xué)、初中、高中12年教育。財政體系的重要特征，自19世紀(jì)美國公立學(xué)校產(chǎn)生以來，基礎(chǔ)教育一直是地方政府的管理范疇。1960年之前，地方政府在美國基礎(chǔ)教育財政體系中占絕對主導(dǎo)地位，超過80%的教育收入來自于地方政府。地方政府的教育收入主要來源于財產(chǎn)稅，該稅種具有稅基大且穩(wěn)定等優(yōu)勢，能夠為教育提供充足且穩(wěn)定的資金來源，因此一直是地方政府教育收入的主要來源[1]。但是，財產(chǎn)稅主要根據(jù)財產(chǎn)(尤其是房產(chǎn))的價值征收稅款，富裕社區(qū)能夠以較低的稅率獲得較多的教育投入，而貧窮社區(qū)盡管征收高稅率也難以為學(xué)生提供豐富的教育資源，這必然導(dǎo)致各學(xué)區(qū)之間財政支出的不公平。Cubberly在1905年即關(guān)注到學(xué)區(qū)之間生均支出存在較大差異的問題[2]。20世紀(jì)60年代，隨著《民權(quán)法案》(Civil Rights Act，1964)和《初等和中等教育法案》(Elementary and Secondary Education Act，1965)的頒布以及《科爾曼報告》(Coleman Report，全名為Equality of Educational Opportunity，1966)的發(fā)布，美國基礎(chǔ)教育的公平問題成為研究和政治改革的焦點，基礎(chǔ)教育財政改革即是在這種背景下進行的。

由于接受不公平教育資源的學(xué)生主要來自于貧困家庭或社區(qū)，他們難以通過政治力量推動改革，轉(zhuǎn)而將改革的期望寄托于法院，由司法判決州的基礎(chǔ)教育財政體系違憲，然后推動立法機關(guān)制定符合司法要求的方案(2)截止2013年，美國有28個州通過法院司法判決進行了教育財政改革，有33個州通過立法進行教育財政改革，僅Delaware，Hawaii和Nevada沒有進行教育財政改革。。Murray、Evans和Schwab通過1971—1992年間16000個學(xué)區(qū)的收入數(shù)據(jù)估計了法院授權(quán)對基礎(chǔ)教育財政改革的影響，發(fā)現(xiàn)在沒有司法審查的情況下發(fā)起的改革通常是無效的[3]。從法律依據(jù)和改革目標(biāo)上看，美國基礎(chǔ)教育財政改革從1968年至今主要經(jīng)歷了三次高潮，訴訟的法律依據(jù)從聯(lián)邦平等保護條款逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹萜降缺Ｗo條款和教育條款，改革的目標(biāo)相應(yīng)地從實現(xiàn)公平轉(zhuǎn)向了實現(xiàn)充足。推動公平向充足變遷的原因是多重的，變遷的過程對美國基礎(chǔ)教育財政體制和撥款方式也產(chǎn)生了影響。

一、第一次高潮(1968—1973年)：基于聯(lián)邦平等保護條款實現(xiàn)投入公平

20世紀(jì)50-60年代，聯(lián)邦政府在民權(quán)運動和教育法案上扮演了重要角色。因此在基礎(chǔ)教育財政改革之初，改革的研究者和倡議者主要基于美國憲法第十四修正案所規(guī)定的平等保護條款向法院提起州基礎(chǔ)教育財政體系違憲的訴訟。他們認為現(xiàn)有的教育財政體系使民眾無法享受平等的教育機會和資源，這與聯(lián)邦平等保護條款中“每個人都有平等受法律保護的權(quán)利”的表述不符。如Wise所言，教育是一項基本權(quán)利，平等保護條款即要求了每個學(xué)區(qū)必須提供平等的教育[4]。

1971年，加利福尼亞州的賽拉諾案基于聯(lián)邦平等保護條款獲得了勝訴。John Serrano認為自己在洛杉磯公立學(xué)校就讀的兒子所接受的教育質(zhì)量不佳，因為學(xué)區(qū)的收入幾乎完全依賴于地方的財產(chǎn)稅，他必須搬至富裕的地區(qū)才能使自己的孩子獲得更多的教育資源。1968年，Serrano向法院起訴加利福尼亞州的學(xué)校財政體系違憲。1971年，加利福尼亞州最高法院主要基于憲法第十四修正案判決原告勝訴，指出加利福利亞州的“財政安排不公平地區(qū)別對待貧困人群，使得孩子的[公立]教育與他們父母和鄰居的財富有關(guān)”(3)Serrano v. Priest，96 cal. Raptor. 601，487 P.2d 1241，5 Cal. 3d 584(1971).。

但是，賽拉諾案的勝利并沒有延續(xù)到1973年得克薩斯州的類似案例——羅德里格茲案。羅德里格茲案直接上訴到聯(lián)邦的訴訟體系，最終在聯(lián)邦最高法院判決。聯(lián)邦最高法院認為美國憲法中并沒有對教育加以限制和規(guī)定，法院無權(quán)將教育作為民眾的基本權(quán)利，得克薩斯州的教育財政體系沒有違反聯(lián)邦憲法。羅德里格茲案的失敗讓教育財政改革的訴訟依據(jù)放棄了聯(lián)邦憲法，轉(zhuǎn)向了州級法律體系。

無論是賽拉諾案還是羅德里格茲案，二者對州基礎(chǔ)教育財政體系的訴訟都是基于教育支出的不公平，對教育財政公平的內(nèi)涵理解是資源投入層面的公平，即每個學(xué)區(qū)獲得相同數(shù)量的教育投入。該時期教育財政改革的基礎(chǔ)是Coons、Clune和Sugarman所提倡的“財政中立”，即生均支出與生均學(xué)區(qū)財富無關(guān)，至多僅能依賴于整個州的財富[5]。

二、第二次高潮(1973—1989年)：基于州憲法實現(xiàn)產(chǎn)出公平

基于聯(lián)邦憲法進行訴訟的羅德里格茲案失敗一個月后，新澤西州最高法院在羅賓森案中也否定了“教育是一項基本權(quán)利”“學(xué)區(qū)間教育支出依賴于富裕程度違憲”的上訴理由。但州最高法院認為新澤西州學(xué)區(qū)間的巨大支出差異違反了州憲法教育條款中建立“徹底且有效”的公共教育系統(tǒng)的要求，并將此案送至州立法機構(gòu)以建立一個新的教育系統(tǒng)。州法院對新的教育系統(tǒng)的要求是“教育機會要使所有的學(xué)生具備承擔(dān)公民角色和勞動力市場競爭者的能力”(4)Robinson I (1973)，295.，這是從產(chǎn)出的角度來定義教育系統(tǒng)，為教育財政充足提供了基礎(chǔ)。

三、第三次高潮(1989年至今)：基于州教育條款實現(xiàn)充足

1980年至1988年間，指控州基礎(chǔ)教育財政體系不具備財政中立性而要求進行改革的訴訟案在法院判決中并未得到支持，期間的10個相關(guān)訴訟中僅有兩個州高等法院判決教育財政系統(tǒng)違憲。法院更希望原告指出自身利益的“損害”，而不是僅僅控訴教育資源提供的不同[1]。1989年肯塔基州羅斯案徹底改變了基礎(chǔ)教育財政改革的訴訟方式和改革方向。盡管羅斯案是基于財政中立的公平性起訴的，但是州最高法院的判決將公平的內(nèi)涵拓展到了充足，法院認為肯塔基州的基礎(chǔ)教育財政系統(tǒng)，包括學(xué)校課程、學(xué)校管理、政府管理，與學(xué)校財政公平要滿足所有學(xué)生具備充足教育條件的州憲法教育條款不符，并指出充足的教育內(nèi)涵應(yīng)包括(6)Rose v. Council for better education，Inc.，790 S.W.2d 186 (Ky.1989).：

(1) 足夠的語言和寫作交流能力，使學(xué)生能夠適應(yīng)復(fù)雜且迅速變化的環(huán)境；

(2) 足夠的經(jīng)濟、社會和政治知識，使學(xué)生能夠明智的選擇；

(3) 足夠了解政府過程，使學(xué)生理解重大事項對學(xué)生所處的社區(qū)、州和國家的影響；

(4) 足夠的自我認知及與自身心理和生理幸福感相關(guān)的知識；

(5) 足夠的藝術(shù)基礎(chǔ)，使每個學(xué)生能夠欣賞所處地的文化和歷史遺產(chǎn)；

(6) 足夠的學(xué)術(shù)或職業(yè)訓(xùn)練，或讓學(xué)生準(zhǔn)備好接受更高級的訓(xùn)練，使每個學(xué)生能夠明智地選擇和追求一生的事業(yè)；

(7) 足夠的學(xué)術(shù)或職業(yè)技術(shù)，使公立學(xué)校的學(xué)生在學(xué)術(shù)領(lǐng)域或勞動力市場上能夠與鄰州的同齡人相比更有競爭力。

電商平臺企業(yè)在實際工作中需要制定合理的方案提升購買動機，達到價格競爭優(yōu)勢。在每次交易過程中，用戶與平臺企業(yè)都會出現(xiàn)一種緊密聯(lián)系，這將有助于提升用戶對現(xiàn)有平臺的歸屬感和認同感。因此，電商平臺在實際發(fā)展中也可以按照廣大受眾用戶的實際需求對心理和經(jīng)濟依賴感進行調(diào)整，從而實現(xiàn)對用戶轉(zhuǎn)換行為的合理控制，以此實現(xiàn)對用戶忠誠度的全面提升。

肯塔基州議會基于羅斯案的判決頒布了《肯塔基州教育改革法》(Kentucky Education Reform Act)，在全州范圍內(nèi)展開了系統(tǒng)性的教育改革(7)后來演化為基于標(biāo)準(zhǔn)的教育改革(Standard-based Educational Reform)。，包括財政結(jié)構(gòu)、政府管理、學(xué)校管理和學(xué)校課程等多個方面。羅斯案以及肯塔基州教育改革對其他州乃至其他國家基礎(chǔ)教育財政改革的重要意義體現(xiàn)在四個方面：首先，更加注重學(xué)生的學(xué)習(xí)產(chǎn)出而不僅僅是教育資源的投入公平；其次，在資源配置和經(jīng)費支出上給予學(xué)校更多的自主權(quán)；再者，基于標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校進行問責(zé)，對實現(xiàn)進步標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校給予獎勵，反之給予懲罰，調(diào)動學(xué)校的積極性；最后，教育財政相當(dāng)大程度地提高最低生均教育經(jīng)費的保障數(shù)額。

羅斯案后，阿拉巴馬州、馬塞諸塞州基于與羅斯案相同的充足內(nèi)涵進行的基礎(chǔ)教育財政訴訟都得到了州最高法院的支持，亞利桑那州、俄亥俄州、北卡萊羅納州、田納西州在各自定義充足內(nèi)涵基礎(chǔ)上進行的訴訟也獲得了法院的支持。而基于傳統(tǒng)的財政公平的訴訟請求均被駁回，如緬因州、弗吉尼亞州、明尼蘇達州和威斯康辛州。少數(shù)的幾個州基于充足提起的訴訟被駁回，如弗羅里達州和伊利諾伊州。

Minorini和Sugarman認為1973年新澤西州羅賓森案和1978年華盛頓州西雅圖案的判決超越了傳統(tǒng)意義上教育財政公平提供學(xué)生相同的教育機會的內(nèi)涵范圍，促進了“充足”概念的形成[7]。新澤西州在教育財政改革中一直走在先列，20世紀(jì)90年代阿伯特案的一系列判決中主要關(guān)注了最貧窮學(xué)區(qū)教育經(jīng)費增加問題，議會頒布的《質(zhì)量教育法案》因增加高收入人群的稅收提高貧窮學(xué)區(qū)教育投入一直受到富裕學(xué)區(qū)的抵制，引起社會較大的關(guān)注。1998年州最高法院對阿伯特案第六次判決為教育財政充足提供了更具體、更寬范圍的解釋：以全面的整體學(xué)校設(shè)計(whole-school design)實現(xiàn)州規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)水平，以為所有3～4歲孩童提供全日制幼兒園或半日制學(xué)前教育項目提升學(xué)生在5～17歲階段的教育結(jié)果(8)Abbott VI: Abbott v. Burke，153 N.J. 480( N.J.1998).。

從法院基于充足的判決來看，教育財政充足更加關(guān)注學(xué)生的教育結(jié)果是否達到憲法所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而不是教育投入是否平等，更加關(guān)注教育質(zhì)量的提升而不是教育經(jīng)費的增長，更加關(guān)注處境不利學(xué)生的教育補償而并不限制高成就學(xué)生的發(fā)展，更加關(guān)注問責(zé)而不是財政中立。教育財政充足和公平的主要區(qū)別為：公平是教育資源、過程、結(jié)果在學(xué)生中分配差異的相對概念，而充足是解決需要多少經(jīng)費和資源、什么質(zhì)量的教育成果能夠滿足州憲法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的絕對概念[8]。

四、從公平向充足變遷的動因和影響

基礎(chǔ)教育財政改革的關(guān)注點從公平轉(zhuǎn)向充足的原因是多重的，除了法律訴訟的影響，Odden認為這種改變主要源于對“錢是否重要”問題的關(guān)注和基于標(biāo)準(zhǔn)改革運動的推動[9]。在追求公平的基礎(chǔ)教育財政改革過程中，州政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域增加了大量的財政投入，但是并沒有解決學(xué)生達到州憲法所保證的教育結(jié)果最低需要多少錢，也沒有明確學(xué)區(qū)怎么配置資源能夠更好地實現(xiàn)教育目標(biāo)[8]。教育財政與政策領(lǐng)域的研究者和實踐者開始質(zhì)疑教育經(jīng)費的投入是否能產(chǎn)生預(yù)期效果，更加關(guān)注教育資源投入如何提高教育產(chǎn)出。

基于標(biāo)準(zhǔn)改革被視為是解決“錢是否重要”或“如何使錢變得有效”等問題的方法之一。Smith和O’Day構(gòu)建的基于標(biāo)準(zhǔn)的教育體系為：州政府確定學(xué)生學(xué)習(xí)成果的標(biāo)準(zhǔn)并負責(zé)評估學(xué)生是否達到了標(biāo)準(zhǔn)；地方學(xué)區(qū)根據(jù)州制定的標(biāo)準(zhǔn)完善課程和學(xué)校管理，在州評估中達到合格的標(biāo)準(zhǔn)證明學(xué)區(qū)的教育質(zhì)量[10]。2001年小布什總統(tǒng)簽署的《不讓一個孩子掉隊法案》和2009年奧巴馬政府的“力爭上游”競爭項目使聯(lián)邦政府參與到基于標(biāo)準(zhǔn)教育改革的過程中。聯(lián)邦政府要求各州建立基于標(biāo)準(zhǔn)考試評估教育成果的問責(zé)體系，利用項目競爭資金刺激公立學(xué)校提高教育質(zhì)量?；跇?biāo)準(zhǔn)改革中，聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級政府相互分工協(xié)調(diào)，教育政策、課程、評估、問責(zé)都圍繞著“教”和“學(xué)”，為回答多少資金足夠支撐學(xué)校實現(xiàn)教育目的、教育資金如何使用更有效等問題提供了更多的信息和線索。

推動公平向充足變遷的另一個重要原因是基于公平的基礎(chǔ)教育財政改革在實踐中并沒有取得良好的效果，加利福尼亞州是最典型的案例。1971年賽拉諾案判決加利福尼亞州基礎(chǔ)教育財政體系違憲后，該州最高法院1976年在賽拉諾案II中認為如果原有的體系能夠保證教育支出平等，該體系并不違憲。為了保證各學(xué)區(qū)教育支出平等，加利福尼亞州在1978年投票通過了第十三項提案，將各學(xué)區(qū)的財產(chǎn)稅稅率限制為1%。該提案導(dǎo)致的直接后果是富裕學(xué)區(qū)的教育支出迅速降低，整個加尼福尼亞州的教育投入水平也急劇降低。1970至1990年，該州公立學(xué)校支出降低了23%，生均教育支出從全國第13位跌至第30位。Silva認為加利福尼亞州教育支出水平的降低有一半要歸咎于賽拉諾案和第十三項提案[11]。加利福尼亞州的基礎(chǔ)教育財政改革雖然實現(xiàn)了財政中立，教育支出不再與學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)，但是該結(jié)果是消極的，是以降低高支出水平學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費為代價而實現(xiàn)的。

美國在經(jīng)歷三次基礎(chǔ)教育財政改革高潮的過程中，州政府在基礎(chǔ)教育財政體系中承擔(dān)的責(zé)任越來越大，為低收入學(xué)區(qū)提供更多的教育資金，維持州教育財政體系的公平和(或)充足。20世紀(jì)80年代后州政府的基礎(chǔ)教育財政收入超過了地方政府，成為基礎(chǔ)教育財政體系中最重要的角色。目前州政府的基礎(chǔ)教育收入維持在47%左右，地方政府為43%左右，聯(lián)邦政府為10%左右[12]?；A(chǔ)撥款和稅基均等撥款成為州政府向?qū)W區(qū)提供資金的主要撥款方式。

州對各學(xué)區(qū)的基礎(chǔ)撥款可用公式表達為：

Gd= max(0，F(xiàn)-τf×Wd)

Gd是州對學(xué)區(qū)d的生均撥款額，F(xiàn)是州確定的生均收入基礎(chǔ)水平，τf是州確定的基礎(chǔ)稅率，Wd為學(xué)區(qū)d的生均財產(chǎn)稅基。如果學(xué)區(qū)d基于基礎(chǔ)稅率征收的生均財產(chǎn)稅收入高于生均基礎(chǔ)水平，州不予撥款；如果低于生均基礎(chǔ)水平，州的撥款額為生均基礎(chǔ)水平和生均財產(chǎn)稅收入的差值，以保證每個學(xué)生得到既定的最低教育資源，使每個學(xué)生具有接受“充足”教育的機會。2010年之前，美國至少有45個州(9)其中38個州僅使用基礎(chǔ)撥款，具體包括AK，AL，AZ，AR，CA，DE，F(xiàn)L，ID，IN，IA，KS，LA，ME，MA，MI，MN，MS，MO，NE，NV，NH，NJ，NM，NY，ND，OH，OR，PA，RI，SC，SD，TN，UT，VA，WA，WV，WY等州；另外有7個州的撥款體系中包含了基礎(chǔ)撥款，具體包括GA，IL，KY，MD，MT，OK，TX等州。使用該方式撥款[13]。

州對各學(xué)區(qū)的稅基均等撥款可用公式表達為：

Gd= τdWpe-τdWd= τd(Wpe-Wd)

稅基均等撥款關(guān)注各學(xué)區(qū)財產(chǎn)稅的稅基均等化，保證各學(xué)區(qū)使用相同的稅率可獲得相等的生均財產(chǎn)稅收入。當(dāng)學(xué)區(qū)d確定的稅率為τd時，州對學(xué)區(qū)的生均撥款額為基于標(biāo)準(zhǔn)生均財產(chǎn)稅基Wpe征得的標(biāo)準(zhǔn)生均財產(chǎn)稅收入與基于實際生均財政稅基Wd征得的實際生均財產(chǎn)稅收入之間的差值。美國伊利諾伊州、密蘇里州、印第安納州、威斯康辛州通過該方式對各學(xué)區(qū)撥款。

五、結(jié)語

20世紀(jì)60年代末至今，美國基礎(chǔ)教育財政改革是貧窮學(xué)區(qū)和處境不利學(xué)生通過法律訴訟維護每個學(xué)生平等享受公平且有質(zhì)量教育的反擊戰(zhàn)，推動了教育政策和教育財政體制的變革。在這個過程中，訴訟基于的條款從聯(lián)邦平等保護條款轉(zhuǎn)變?yōu)橹萁逃龡l款，改革的目的相應(yīng)地從公平逐漸轉(zhuǎn)向了充足。公平向充足的轉(zhuǎn)變一方面是因為對教育成果和教育經(jīng)費使用效率的關(guān)注，一方面是基于公平的改革具有為追求公平而降低整體支出水平的弊端。無論是公平還是充足，都體現(xiàn)了美國群眾對教育的重視和追求。經(jīng)歷了教育財政改革的州，教育支出責(zé)任越來越集中到州政府，學(xué)區(qū)間生均教育支出變得更加公平，更多的資金流向了低收入學(xué)區(qū)，教育質(zhì)量和教育問責(zé)更多的被強調(diào)。如何提高教育財政資金的使用效率讓每個兒童獲得成功的機會，還需要美國群眾、學(xué)校、學(xué)區(qū)、州政府、聯(lián)邦政府、法院等多方面的共同努力和探索。