芻議二十世紀(jì)三十年代的江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)

于凡 高石鋼

摘要：二十世紀(jì)三十年代，南京國民政府在“三民主義”理論的指導(dǎo)下建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，以改革縣政。江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)采取了調(diào)整縣政務(wù)組織、充實(shí)縣政府組織、增設(shè)自治行政指導(dǎo)與監(jiān)督人員及調(diào)整縣黨務(wù)關(guān)系的措施。江寧縣政實(shí)驗(yàn)是南京國民政府自治精神的直接反應(yīng)，其運(yùn)作模式更具優(yōu)越性，改革了舊有組織，使縣政體制更加規(guī)范化、合理化，為南京國民政府日后推行自治提供了范本，但縣政改革后使得行政化力量日益明顯，民眾認(rèn)同感缺失。改革者們只看到鄉(xiāng)村社會(huì)病態(tài)的表現(xiàn)，缺乏對(duì)農(nóng)村問題的根本性認(rèn)識(shí)，因此導(dǎo)致改良成果推廣緩慢，產(chǎn)生影響較小，歷時(shí)4年的江寧縣政實(shí)驗(yàn)最終以失敗告終。

關(guān)鍵詞：江寧;縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn);自治

中圖分類號(hào)：K263 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916（2021）07-0105-03

一、江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)提出的背景

二十紀(jì)初，中國社會(huì)可謂“內(nèi)憂外患”。帝國主義的侵略、外國商品的沖擊、天災(zāi)人禍的頻發(fā)，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，國家經(jīng)濟(jì)逐步陷入崩潰解體的狀態(tài)之中。中國共產(chǎn)黨成立之后在農(nóng)村地區(qū)開展土地革命，贏得了廣大農(nóng)民的擁護(hù)與支持。南京國民政府逐漸意識(shí)到改革縣政是政權(quán)建設(shè)最為迫切的問題，主動(dòng)尋求在“三民主義”理論的指導(dǎo)下建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，以改革縣政。1933年，依據(jù)國民政府內(nèi)政部所擬定的《中央政治會(huì)議核定設(shè)立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)辦法》，對(duì)于實(shí)驗(yàn)區(qū)的選定確定了一系列條件，即：該區(qū)情形可以代表一般情形者;交通便利，地位適中者;從前辦理自治較有成績(jī)者;地方有領(lǐng)導(dǎo)人才，且能處理贊助者;實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所，有相當(dāng)設(shè)施者。據(jù)此，全國共選定11個(gè)省的20個(gè)縣作為此次縣政建設(shè)的實(shí)驗(yàn)縣，其中以江寧縣最具特色。

二、江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)的措施及特點(diǎn)

（一）江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)的措施

一是調(diào)整縣政務(wù)組織。江寧縣自治組織分區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、閭四級(jí)，由于層級(jí)過多致使程序繁雜、人員辦事不專，且于縣政建設(shè)而言，區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)相同，區(qū)域劃分符合數(shù)量之規(guī)定，但不合實(shí)際之需要。1933年6月，江寧縣重新劃定自治區(qū)域，裁撤縣以下區(qū)公所，廢閭鄰行村里。經(jīng)重新劃定，江寧縣有295個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共編為2049個(gè)村里。對(duì)于村里長(zhǎng)的選拔，依據(jù)南京國民政府《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及其他自治職員應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)直接選舉，但江寧縣政府考慮到民眾自治觀念薄弱，決定第一屆村里長(zhǎng)由縣政府在各村里所推舉的數(shù)名合格候選人中遴選一人擔(dān)任。村里長(zhǎng)職責(zé)為辦理縣政府所交辦的自治事業(yè)，排解民眾糾紛，代表民意陳述利弊。自該制實(shí)施以來，所取得效果“一為恢復(fù)自然村里切合民情習(xí)慣，一為增加行政效能便利自治設(shè)施”[1]。

二是充實(shí)縣政府組織，增設(shè)自治行政指導(dǎo)與監(jiān)督人員。1933年6月，江寧縣政府即設(shè)有自治指導(dǎo)員，所謂自治指導(dǎo)員，乃是整理地方自治的干部人員，亦即發(fā)展自治事業(yè)的中心人物，對(duì)上，可以代表政府實(shí)行指揮監(jiān)督之權(quán);對(duì)下，又能關(guān)心民疾，解除民眾痛苦[2]。但直至1934年7月區(qū)制廢除后，江寧縣自治指導(dǎo)員制度才算真正確定下來。改革后的江寧縣共劃定7個(gè)自治指導(dǎo)區(qū)，每區(qū)派指導(dǎo)員1人常川駐區(qū)，巡回指導(dǎo)。自治指導(dǎo)員制度的設(shè)立雖彌補(bǔ)了江寧縣組織上的空缺，促進(jìn)了江寧縣政建設(shè)的發(fā)展，但這一制度卻是臨時(shí)性的，“一旦訓(xùn)政完成，此種制度，自然廢止?！盵1]

三是調(diào)整縣黨務(wù)關(guān)系。自1928年國民黨實(shí)行“訓(xùn)政”以來，雖在體制上實(shí)行“以黨馭政”模式，但在地方推行的卻是“黨政分開”模式，即“縣黨部對(duì)于縣政府有監(jiān)督之權(quán)及建議之責(zé)，但不得強(qiáng)制縣政府執(zhí)行”，“縣政府對(duì)縣黨部有維護(hù)之責(zé)，不得干涉黨務(wù)之進(jìn)行?！盵3]為解決這一問題，國民黨中央組委會(huì)在江寧縣確定為實(shí)驗(yàn)縣后，即頒布《江寧自治實(shí)驗(yàn)縣黨務(wù)進(jìn)行綱要》，以期實(shí)驗(yàn)成功后推行全國。依改組辦法規(guī)定“縣黨部工作應(yīng)傾重在黨員與民眾思想行動(dòng)之訓(xùn)練，政府工作在眾人之事之管理，合黨政為一體”[4]，“今后本縣黨政雙方，應(yīng)取密切聯(lián)絡(luò)之趨勢(shì)，藉增工作之效能”[4]。如此，江寧縣對(duì)黨政關(guān)系的確定十分明晰，即“黨政一體”，用黨部的力量輔助政府推進(jìn)社會(huì)教育，借以組織全縣民眾，促進(jìn)地方自治。綜上可見，改組后的江寧縣政府地位得到了鞏固，黨部處于輔助地位，與縣政府教育科各學(xué)校，及區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)自治人員切實(shí)聯(lián)絡(luò)[5]，兩者互相提攜、齊一步驟。

（二）江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)的特點(diǎn)

一是南京國民政府自治精神的直接反應(yīng)。早在縣政實(shí)驗(yàn)正式開始之前，晏陽初、梁漱溟等人就已經(jīng)在定縣、鄒平等地開始了探索鄉(xiāng)村自治的道路，但他們所采取的是一種與江寧截然不同的縣政模式。梁漱溟認(rèn)為：“政治力量，只能為推進(jìn)之助力……若純用政治的力量，使人民成為一種機(jī)械，則將蹈人存政舉，人亡政息之弊。”[6]且在他看來“中國問題并不是什么旁的問題，就是文化失調(diào)——極嚴(yán)重的文化失調(diào)”[7]，“故主張多用教育的力量，少用政治的力量，以教育的組織，代替下級(jí)地方行政的組織，即以教育為啟發(fā)鄉(xiāng)村自動(dòng)力之唯一工具”[6]?；谶@種思想，梁漱溟所領(lǐng)導(dǎo)的鄒平縣實(shí)行的是以文化入手、用教育改革行政，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的模式。而江寧縣確立之初就是為了取得成績(jī)后，推廣至他縣，期望通過實(shí)驗(yàn)來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透與控制，穩(wěn)定南京國民政府統(tǒng)治下的鄉(xiāng)村秩序，從中攝取資源，故江寧縣政實(shí)驗(yàn)一開始就將改革的目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)了原有的行政組織，包括前期所進(jìn)行的廢閭鄰行村里、重新劃定實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍、調(diào)整黨政關(guān)系等舉措都是側(cè)重于制度上的變革，表明了其通過整頓自治行政以期達(dá)到上傳下達(dá)、政令暢通的意圖。

二是江寧實(shí)驗(yàn)縣的運(yùn)作模式更具優(yōu)越性。作為南京國民政府設(shè)立的官方實(shí)驗(yàn)縣，江寧自然擁有著普通實(shí)驗(yàn)縣所不可比擬的優(yōu)越性，主要表現(xiàn)為兩方面：一個(gè)是權(quán)力的優(yōu)越性。以縣政委員會(huì)為例，其作為江寧縣行政體制改革的新增機(jī)構(gòu)，雖在體制上仍隸屬于江蘇省政府，但卻在某種程度上發(fā)揮著省政府的職能。因此，“縣政委員會(huì)之職權(quán)雖無明文規(guī)定等于省政府，但事實(shí)上實(shí)是如此。”[8]另一個(gè)是資金的優(yōu)越性。江寧實(shí)驗(yàn)縣的經(jīng)費(fèi)主要來自于田賦、契稅、營業(yè)稅、地方行政收入、地方財(cái)政收入、中央補(bǔ)貼收入6方面。依新制規(guī)定，江寧縣稅收不必交由省政府，可自行用于地方建設(shè)事業(yè)，且中央每月補(bǔ)貼1萬元，據(jù)江寧縣1933年收支記載，該年共征得稅收九十余萬，全年支出中“俸給費(fèi)為22200余元……設(shè)備及修繕費(fèi)750元，催徵雜費(fèi)1000元”，共計(jì)八十余萬元，若將收支相抵，不難看出江寧實(shí)驗(yàn)縣經(jīng)費(fèi)之充足。反觀普通實(shí)驗(yàn)縣，由于缺乏官方背景，南京國民政府對(duì)于其運(yùn)作并不支持，經(jīng)費(fèi)來源不外乎國外、政府和自籌三種途徑。如：平教會(huì)成立之初，全年經(jīng)費(fèi)只有3600元;1928年晏陽初在回耶魯大學(xué)領(lǐng)取碩士學(xué)位之際，開展募捐活動(dòng)，最終獲得50萬元美元;此外，中華教育文化基金會(huì)雖也會(huì)給予一定補(bǔ)助金，但每年不過1.5萬—2萬元而已[9]?？梢娊瓕幙h所獲的權(quán)力與資金非一般縣政可比擬，其運(yùn)作模式的優(yōu)越性亦為后期縣政改革提供了保障。

三、江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)的成效與不足

1937年，歷時(shí)4年的江寧縣政實(shí)驗(yàn)最終以失敗告終，而對(duì)于江寧實(shí)驗(yàn)縣在自有裁量權(quán)大、財(cái)政充裕的條件下，是否完成了實(shí)驗(yàn)?zāi)康?，在?dāng)時(shí)引起較大爭(zhēng)議。為此，江蘇省民政廳不得不現(xiàn)身說法，提出自治是否完成不應(yīng)作為實(shí)驗(yàn)成功與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)驗(yàn)的宗旨是以改善縣政而不是以完成自治為目的，而4年的工作均是從自治的方向改善縣政，若斤斤計(jì)較自治完成、縣長(zhǎng)民選，未免太注重自治的形式而忽略了自治的精神[10]。

（一）江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)的成效

一是改革舊有組織，使縣政體制更加規(guī)范化、合理化。政府組織的健全與否決定著政策在實(shí)行過程中的運(yùn)作周期與效率。在江寧縣被設(shè)立為實(shí)驗(yàn)縣之前，縣政府設(shè)縣長(zhǎng)1人，之下設(shè)秘書1人，第一科、第二科科長(zhǎng)各1人，科員8人，事務(wù)員1人，雇員6人[10]?？h長(zhǎng)綜理縣政、機(jī)關(guān)及全部職員。實(shí)行縣政改革后新設(shè)縣政委員會(huì)，由省政府聘任9—13人組成，并設(shè)正副委員長(zhǎng)各1人;縣長(zhǎng)1人由縣政委員會(huì)推選，綜理全縣政務(wù);縣長(zhǎng)下設(shè)秘書1人，輔助縣長(zhǎng)處理政務(wù)及不屬于各科事項(xiàng);通過設(shè)立縣政委員會(huì)和裁局改科，江寧實(shí)驗(yàn)縣完成了縣政體制的變革，組織更為完善、人員選拔更為民主，分工更為具體，節(jié)省了經(jīng)費(fèi)，使得工作效率明顯提高。

二是江寧實(shí)驗(yàn)縣政建設(shè)為南京國民政府日后推行自治提供范本。江寧實(shí)驗(yàn)縣作為南京國民政府自治精神的體現(xiàn)，改革期間所做的嘗試也在影響著國民黨中央施政方針的走向。如內(nèi)政部于1934年頒布于全國的《改進(jìn)地方自治原則》，江寧縣所采取的裁局改科、簡(jiǎn)化層級(jí)機(jī)構(gòu)等措施就被用于它省，縣長(zhǎng)職權(quán)得以提高，所屬各科及其他職員，皆直接受縣長(zhǎng)指揮與監(jiān)督，縣政府組織更加充實(shí)，縣行政權(quán)力亦更加集中。至于江寧縣所采取的土地陳報(bào)、發(fā)展生產(chǎn)、興辦教育等措施，雖未能給南京國民政府尋得一條謀求政治清明的道路，但其對(duì)于地方縣政建設(shè)所進(jìn)行的嘗試，仍具有重要的反思、借鑒意義。

（二）江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)的不足

一是行政化力量日益明顯，民眾認(rèn)同感缺失。作為南京國民政府主導(dǎo)下的江寧實(shí)驗(yàn)縣，其采取的每項(xiàng)舉措都是以行政力量為主導(dǎo)，盡可能多地從鄉(xiāng)村攝取資源。從制度建設(shè)層面來看，政府力量的介入，在土地陳報(bào)等方面固然起到了強(qiáng)有力支撐;但從經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面來看，政治主導(dǎo)型的運(yùn)作模式?jīng)Q定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)措施將淪為政策性工具，其結(jié)果就是民眾認(rèn)同感的缺失。以江寧縣交通建設(shè)為例，截至1935年，江寧縣政府先后主持修筑公路達(dá)38公里，用款16.4萬余元，再加筑橋及翻修公路經(jīng)費(fèi)4.5萬余元，共計(jì)20.9萬余元[11]。民眾花費(fèi)如此之大的人力、物力修筑道路，最終卻被告知牛車不允許上路的規(guī)定，民眾不能獲得相當(dāng)?shù)幕貓?bào)，自然對(duì)于縣政府的舉措不會(huì)認(rèn)同，實(shí)驗(yàn)獲得的效果受到限制。

二是只看到鄉(xiāng)村社會(huì)病態(tài)的表現(xiàn)，缺乏對(duì)農(nóng)村問題的根本性認(rèn)識(shí)。綜觀江寧的縣政建設(shè)，既有以自治為中心的制度上的實(shí)驗(yàn)，也有以經(jīng)濟(jì)為中心的政策上的實(shí)驗(yàn)，盡管部分實(shí)驗(yàn)在一定程度上對(duì)于災(zāi)后農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，增加政府財(cái)政收入等方面產(chǎn)生了積極影響，但卻不能從根本上解決鄉(xiāng)村問題。因?yàn)閺囊婚_始，江寧縣的實(shí)驗(yàn)者們就缺乏對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的正確認(rèn)知，他們所看到的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)衰退等不過是中國鄉(xiāng)村社會(huì)病態(tài)的表現(xiàn)，至于其背后真正的原因，很大程度上由于實(shí)驗(yàn)者們?cè)芪鞣剿枷氲难?，代表著資產(chǎn)階級(jí)的利益，所以其自身的社會(huì)意識(shí)不允許他們對(duì)于中國鄉(xiāng)村問題做出正確的認(rèn)識(shí)。所以歸根結(jié)底，江寧縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣不過是在新時(shí)代條件下一批有識(shí)之士實(shí)驗(yàn)烏托邦思想罷了。

三是改良成果推廣緩慢，產(chǎn)生影響較小。作為南京國民政府日后推行自治的實(shí)驗(yàn)樣板，在對(duì)江寧本身進(jìn)行縣政建設(shè)評(píng)價(jià)的同時(shí)，自然要考慮到其措施對(duì)于非實(shí)驗(yàn)區(qū)整合鄉(xiāng)村社會(huì)的借鑒作用。以江寧縣最為成功的實(shí)驗(yàn)——土地陳報(bào)為例，南京國民政府曾于1933年通令各省遵照?qǐng)?zhí)行，一時(shí)間，河北、河南、江蘇、山東等地均開始實(shí)行。其中，江蘇蕭縣溢地111余萬畝，河南陜縣溢地60余萬畝[12]。然而，除卻法令本身的影響外，土地陳報(bào)在其他省份收獲的效果不盡人意?！安粌H辦法不徹底，而且費(fèi)用亦不經(jīng)濟(jì)”，截至1934年4月，“全國地籍清丈完成者僅18縣，登記告竣者不過4縣而已，”[12]加之清理過程中，僅地籍經(jīng)費(fèi)就需要花費(fèi)8億元，登記、造冊(cè)、調(diào)查、估計(jì)等仍需在費(fèi)[12]。如此龐大的開支，在無政權(quán)、財(cái)權(quán)輔助下的普通縣份，面臨著嚴(yán)重超支的局面，部分縣不得不做出虛報(bào)成績(jī)的舉動(dòng)?？傮w來看，江寧實(shí)驗(yàn)確實(shí)對(duì)于縣政建設(shè)有了一定改善，但相對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)而言，其所獲得的績(jī)效成績(jī)微乎其微，鄉(xiāng)村社會(huì)仍在延續(xù)固有的軌道上運(yùn)行。

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作者簡(jiǎn)介：于凡（1997—），女，漢族，河南長(zhǎng)垣人，單位為寧夏大學(xué)人文學(xué)院，研究方向?yàn)橹袊F(xiàn)代史。

高石鋼（1962—），男，漢族，寧夏銀川人，寧夏大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹泄颤h史、中國近現(xiàn)代史。

基金項(xiàng)目：本文系2020年寧夏大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“民國時(shí)期（20—30年代）南京國民政府鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及歷史啟示研究”（編號(hào)：GIP2020099）有關(guān)成果