大運(yùn)河文化帶立法的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策
——從北美運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道立法談起

張 捷

(淮陰師范學(xué)院 運(yùn)河與漕運(yùn)文化研究中心， 江蘇 淮安 223001)

一、大運(yùn)河文化帶立法的現(xiàn)狀

大運(yùn)河文化帶是以多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)形成合力的戰(zhàn)略空間布局，也稱為遺產(chǎn)廊道。遺產(chǎn)廊道(heritage corridor)保護(hù)最早是北美地區(qū)(尤其是美國(guó))針對(duì)大型線性文化景觀的戰(zhàn)略性保護(hù)方法。1984—2000年，美國(guó)先后建立了伊利諾伊州和密歇根州運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道、特拉華州和里海通航運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道、俄亥俄和伊利運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道、奧古斯塔運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)、伊利運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道等，這些國(guó)家遺產(chǎn)廊道均有相應(yīng)立法保障[1]。美國(guó)運(yùn)河遺產(chǎn)廊道立法重視對(duì)運(yùn)河文化價(jià)值的整體認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)利用遺產(chǎn)振興經(jīng)濟(jì)，注重解決本國(guó)所面臨的景觀趨同、社區(qū)認(rèn)同下降及經(jīng)濟(jì)衰退等相關(guān)問(wèn)題。這與我國(guó)大運(yùn)河文化帶建設(shè)面臨的問(wèn)題有相似之處。

我國(guó)早期針對(duì)大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)的立法大多與申遺有關(guān)。2009年，國(guó)家開始考慮大運(yùn)河申遺項(xiàng)目，大運(yùn)河保護(hù)和管理立法隨之開展。2012年7月，文化部出臺(tái)《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》。為配合大運(yùn)河申遺工作，《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》《洛陽(yáng)市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《寧波市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》等地方政府規(guī)章陸續(xù)公布。2014年大運(yùn)河申遺成功后，《大運(yùn)河揚(yáng)州段遺產(chǎn)保護(hù)辦法》《大運(yùn)河揚(yáng)州段世界文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》《寧波市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等政府規(guī)章和地方性法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施。

2017年2月，習(xí)近平在視察北京通州時(shí)指出，要“以高度歷史使命感推進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)”。6月初，習(xí)近平又對(duì)大運(yùn)河文化帶建設(shè)作出批示，“要統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好”大運(yùn)河文化。習(xí)近平的重要指示批示將大運(yùn)河文化帶建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。大運(yùn)河沿線城市積極響應(yīng)這一國(guó)家戰(zhàn)略。《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》等地方性法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)。這是我國(guó)首個(gè)以文化為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確了大運(yùn)河文化帶建設(shè)的總體方向、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，為沿運(yùn)河區(qū)域的整體布局和統(tǒng)籌建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)。

保護(hù)好、傳承好、利用好大運(yùn)河文化資源，是大運(yùn)河沿線城市的共同責(zé)任。江蘇在此方面具有得天獨(dú)厚的條件和優(yōu)勢(shì)。江蘇省委、省政府積極貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的目標(biāo)要求。2019年11月29日，江蘇省發(fā)布了全國(guó)第一部省級(jí)層面促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)——《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》，推動(dòng)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用工作全面步入法治化軌道。江蘇省還制定了《江蘇省大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承規(guī)劃》，旨在以法治思維和系統(tǒng)思維，全面統(tǒng)籌大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用工作。這一時(shí)期，其他一些地方性法規(guī)也陸續(xù)頒布。比如，紹興市頒布了《紹興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，淮安市頒布了《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，浙江省頒布了《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》等。但總的來(lái)說(shuō)，有關(guān)大運(yùn)河文化帶的地方性法規(guī)數(shù)量仍然不多，立法體系構(gòu)建也相對(duì)滯后。

二、大運(yùn)河文化帶立法存在的問(wèn)題

(一)立法體系不夠完善

大運(yùn)河文化帶立法在大運(yùn)河申遺成功前側(cè)重于遺產(chǎn)保護(hù)管理，在申遺成功之后開始追求遺產(chǎn)保護(hù)傳承利用并重的新目標(biāo)。[2]新目標(biāo)確立之后，大運(yùn)河文化帶立法的內(nèi)容從側(cè)重于對(duì)大運(yùn)河遺產(chǎn)的管理向?qū)Υ筮\(yùn)河全面保護(hù)的方向發(fā)展。目前，一些政府規(guī)章和地方性法規(guī)在大運(yùn)河文化帶建設(shè)方面做出了有益的探索。但大運(yùn)河文化帶立法依然存在立法層級(jí)不高、協(xié)調(diào)性不夠、體系不完備等問(wèn)題。

(二)保護(hù)范圍不太明確

大運(yùn)河文化帶立法的對(duì)象不限于大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)，而是將整個(gè)大運(yùn)河區(qū)域作為立法對(duì)象，其首要問(wèn)題是大運(yùn)河文化帶的區(qū)域范圍是什么？解決了這一問(wèn)題后，方可討論區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)分布狀況以及保護(hù)傳承利用的有效方法等問(wèn)題?，F(xiàn)有的大運(yùn)河文化帶的法規(guī)規(guī)章對(duì)于文化帶區(qū)域范圍的表述大多比較籠統(tǒng)，也沒(méi)有形象的地圖展示。

(三)環(huán)境保護(hù)立法不夠重視

大運(yùn)河文化帶區(qū)域立法必然涉及各種環(huán)境問(wèn)題。除了與大運(yùn)河本體有關(guān)的水環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境外，還涉及空氣質(zhì)量、噪聲污染等環(huán)境問(wèn)題。但現(xiàn)有大運(yùn)河文化帶立法并未囊括大運(yùn)河文化帶區(qū)域內(nèi)地理和生態(tài)環(huán)境等重要因素，環(huán)境保護(hù)分量明顯不足，難以滿足大運(yùn)河環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。

(四)管理權(quán)限仍模糊不清

長(zhǎng)期以來(lái)，在大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理過(guò)程中，一直存在部門間協(xié)調(diào)配合不夠的問(wèn)題。分段管理、多頭管理問(wèn)題較為突出，各自為政、相互扯皮推諉現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，區(qū)域間的資源整合共享、生態(tài)利益調(diào)節(jié)的常態(tài)化聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制不夠健全，跨區(qū)域協(xié)作保護(hù)的平臺(tái)較為缺乏，很難形成大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的整體合力。以江蘇為例，省級(jí)大運(yùn)河文化帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省水利廳，而市級(jí)運(yùn)河辦則設(shè)在宣傳部、文旅局等。可見(jiàn)，大運(yùn)河文化帶建設(shè)中仍然存在管理權(quán)限模糊不清的問(wèn)題，這將嚴(yán)重制約沿大運(yùn)河文化帶的統(tǒng)籌建設(shè)[3]。

(五)保障資金落實(shí)不到位

資金短缺是大運(yùn)河文化帶建設(shè)中遇到的普遍問(wèn)題。目前，國(guó)家財(cái)政投入大運(yùn)河文化帶建設(shè)的資金十分有限，社會(huì)贊助也是鳳毛麟角[4]。以江蘇為例，大運(yùn)河文化帶建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要由省交通廳撥付，不少城市還未設(shè)立大運(yùn)河文化帶建設(shè)專項(xiàng)資金。由于各沿運(yùn)河城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政實(shí)力差異較大，資金投入也呈現(xiàn)出顯著差異。蘇州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，資金投入呈現(xiàn)出多層次、全方位的特征。除了市政府、區(qū)政府撥付專項(xiàng)建設(shè)資金之外，鎮(zhèn)政府也加大資金投入，還鼓勵(lì)社會(huì)資本參與大運(yùn)河文化帶建設(shè)，參與方式多樣。但是常州、淮安及宿遷等城市的大運(yùn)河文化帶建設(shè)資金投入力度則有待加強(qiáng)[5]。

(六)社會(huì)參與熱情不高

《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》第2條規(guī)定：“大運(yùn)河文化帶建設(shè)應(yīng)當(dāng)落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，遵循文化引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化布局，強(qiáng)化傳承、創(chuàng)新發(fā)展，突出保護(hù)、合理利用的原則，將大運(yùn)河文化帶打造成高品位、高水平的文化長(zhǎng)廊、生態(tài)長(zhǎng)廊、旅游長(zhǎng)廊，共建共享民生家園?！笨梢?jiàn)，大運(yùn)河文化帶立法實(shí)際上是全社會(huì)的事。但是，由于信息擴(kuò)散少，民眾對(duì)大運(yùn)河文化帶立法的敏感度并不高，很多人認(rèn)為立法是人大和政府的事。民眾對(duì)大運(yùn)河文化帶立法的熱情不高，不利于大運(yùn)河文化帶立法的集思廣益以及后續(xù)的法規(guī)實(shí)施。

三、改進(jìn)大運(yùn)河文化帶立法的對(duì)策

(一)構(gòu)建大運(yùn)河文化帶立法體系

大運(yùn)河文化帶立法應(yīng)該是全國(guó)性的。早在1978年12月，鄧小平就曾指出，由于立法的工作量很大，有些法規(guī)地方可以先試搞，再經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，最后“制定全國(guó)通用的法律”[6]。大運(yùn)河文化帶立法應(yīng)當(dāng)走這條路。大運(yùn)河沿線省市可以結(jié)合本地的實(shí)際情況，先行制定政府規(guī)章和地方性法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家可以總結(jié)提煉各地的經(jīng)驗(yàn)和有益做法，借鑒美國(guó)運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道立法經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家層面制定一部大運(yùn)河文化帶法律。建議由全國(guó)人大常委會(huì)參照《長(zhǎng)城保護(hù)條例》模式，制定一部《大運(yùn)河保護(hù)條例》，從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將大運(yùn)河保護(hù)從單純的遺產(chǎn)保護(hù)提升為全局全區(qū)域的保護(hù)，讓大運(yùn)河文化帶建設(shè)具有更高層次、更有效力的立法保障。

(二)繪制大運(yùn)河文化帶保護(hù)區(qū)域

大運(yùn)河文化帶屬于“帶狀”戰(zhàn)略的一種類型，需要明確其保護(hù)的區(qū)域范圍。美國(guó)《1988年特拉華州和里海通航運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道法案》對(duì)區(qū)域的表述比較具體?！袄鹊肋吔鐬榈貓D上通常描繪的‘特拉華州和里海通航運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道’，編號(hào)為DELE—90000，日期為1988年8月。該地圖存放在華盛頓哥倫比亞特區(qū)內(nèi)務(wù)部和賓夕法尼亞環(huán)境資源部的辦公室，供公眾查閱?！盵7]

我國(guó)2019年《規(guī)劃綱要》指出，中國(guó)大運(yùn)河由京杭大運(yùn)河、隋唐大運(yùn)河、浙東運(yùn)河現(xiàn)有和歷史上最近使用的主河道構(gòu)成。但普通民眾并不清楚“現(xiàn)有和歷史上最近使用的主河道”究竟指什么。為此，可以繪制大運(yùn)河文化帶保護(hù)區(qū)域地圖，標(biāo)明地圖的日期，并進(jìn)行編號(hào)。地圖的存放地點(diǎn)公之于眾，以便于專家學(xué)者及感興趣的民眾查閱。

(三)強(qiáng)化大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法

目前，我國(guó)河流水系的治理工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的發(fā)展速度，大運(yùn)河沿線城市的水系受到不同程度的污染，已威脅到大運(yùn)河及相關(guān)水域的生態(tài)環(huán)境。為此，大運(yùn)河文化帶立法應(yīng)牢固確立綜合治理理念，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展和自然規(guī)律，嚴(yán)格管控污染排放，堅(jiān)持截污、清淤、駁坎、配水、綠化、保護(hù)、造景、管理八位一體治理[8]。為了防止大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境惡化，大運(yùn)河文化帶立法應(yīng)明確禁止私采濫伐、亂排污水、過(guò)度開發(fā)自然資源、破壞生態(tài)平衡等行為。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)大運(yùn)河文化帶沿線城市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的合作，推動(dòng)建立省級(jí)乃至國(guó)家級(jí)大運(yùn)河生態(tài)保護(hù)聯(lián)防機(jī)制，并將成熟的保護(hù)經(jīng)驗(yàn)與做法上升為制度、制定成法律，為大運(yùn)河文化帶建設(shè)提供生態(tài)保障[9]。建議借鑒美國(guó)的做法，做好《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《航道法》等法律之間的銜接工作，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋Ｗo(hù)體系。

(四)重視管理體系與保護(hù)規(guī)劃立法

大運(yùn)河文化帶建設(shè)需要跨地區(qū)、多部門通力合作。美國(guó)《1984年伊利諾伊與密歇根運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道法案》關(guān)于遺產(chǎn)廊道委員會(huì)及其權(quán)利義務(wù)約占法案內(nèi)容的2/3[10]。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，設(shè)立大運(yùn)河管理委員會(huì)，統(tǒng)籌大運(yùn)河文化帶建設(shè)工作。大運(yùn)河管理委員會(huì)可采取“國(guó)家—地方”兩級(jí)管理體制[11]，成員可以由官員、專家學(xué)者和群眾代表?yè)?dān)任。

大運(yùn)河管理委員會(huì)的重要職責(zé)之一，是制定大運(yùn)河文化帶建設(shè)的規(guī)劃。在美國(guó)運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道法案中，編制運(yùn)河規(guī)劃是遺產(chǎn)廊道委員會(huì)最重要的義務(wù)。法案具體規(guī)定了規(guī)劃的要求，包括規(guī)劃內(nèi)容和編制程序等。我國(guó)在《規(guī)劃綱要》的編制與實(shí)施過(guò)程中，暴露出地區(qū)、部門間協(xié)調(diào)不充分，保護(hù)區(qū)內(nèi)控制要求的意見(jiàn)不統(tǒng)一，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)與一般保護(hù)區(qū)劃定的尺度不一等問(wèn)題[12]。建議參照美國(guó)在運(yùn)河文化保護(hù)方面的成功做法，確立大運(yùn)河文化帶建設(shè)總體規(guī)劃的體系、編制程序及具體內(nèi)容，重視規(guī)劃編制前各相關(guān)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，以確保規(guī)劃內(nèi)容與程序的合法與合理。

(五)確保大運(yùn)河文化帶建設(shè)資金投入

美國(guó)《2000年伊利運(yùn)河國(guó)家遺產(chǎn)廊道法案》規(guī)定，在每一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)聯(lián)邦政府撥付的建設(shè)資金為100萬(wàn)美元，而在廊道建設(shè)任何項(xiàng)目中聯(lián)邦政府資金不得超過(guò)支出總額的50%[13]。意思是說(shuō)，地方政府應(yīng)當(dāng)至少提供50%的配套資金。在我國(guó)大運(yùn)河文化帶建設(shè)中，中央財(cái)政當(dāng)然會(huì)給予一定的資金支持，但大運(yùn)河沿線各省、市、縣(區(qū))人民政府也應(yīng)編列大運(yùn)河文化帶建設(shè)專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫⒔邮軐徲?jì)部門的監(jiān)督。

在大運(yùn)河文化帶建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)探索建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)、企業(yè)為運(yùn)作主體、政府支持、社會(huì)推動(dòng)的聯(lián)合機(jī)制，多方面籌措建設(shè)資金。大運(yùn)河兩岸土地的出讓資金、土地整理返還的資金以及公有優(yōu)秀歷史建筑轉(zhuǎn)讓、出租的收益等，均可用于大運(yùn)河文化帶建設(shè)。還可以通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)投資，以投資促進(jìn)發(fā)展，以發(fā)展惠及民生?？梢詫⒂?xiàng)目與公益項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)開發(fā)，前者可以帶動(dòng)后者的實(shí)施，從而在一定程度上解決大運(yùn)河文化帶建設(shè)的資金問(wèn)題。

(六)調(diào)動(dòng)民眾參與立法的積極性

大運(yùn)河文化資源是公共文化資源，大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用是社會(huì)公共治理不可或缺的組成部分。大運(yùn)河文化帶建設(shè)不能僅僅依賴政府，民眾也要廣泛參與。一是要給民眾提供參與的途徑?？梢岳酶骷?jí)運(yùn)河管理機(jī)構(gòu)傳遞大運(yùn)河文化帶建設(shè)的信息。也可以建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的大運(yùn)河網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)布大運(yùn)河文化帶建設(shè)規(guī)劃和法律法規(guī)，廣泛征求民眾意見(jiàn)，鼓勵(lì)民眾建言獻(xiàn)策。二是主管部門應(yīng)當(dāng)建立課題立項(xiàng)、招標(biāo)或委托制度，構(gòu)建科研成果評(píng)價(jià)機(jī)制，開展成果評(píng)估、優(yōu)秀項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等活動(dòng)，吸引社科類社團(tuán)從事大運(yùn)河文化帶立法基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究。三是在大運(yùn)河文化帶建設(shè)中，充分吸納當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c，讓他們有事可干，并能增加收入。

結(jié)語(yǔ)

目前，大運(yùn)河文化帶建設(shè)已經(jīng)納入國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略。開展大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法，既是依法治國(guó)戰(zhàn)略的要求，也是文化自覺(jué)、自信、自強(qiáng)的基本保障。建議從立法體系、保護(hù)區(qū)域、環(huán)境立法、管理機(jī)構(gòu)、資金保障、民眾參與等方面深入推進(jìn)大運(yùn)河文化帶立法，尊重大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)律，針對(duì)不同地區(qū)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的實(shí)際，實(shí)施精細(xì)立法，彰顯地方特色，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。