新《森林法》轉(zhuǎn)變和觀望

□文/陳玉新 任雪君

（河北省天然林保護(hù)中心 河北·石家莊）

［提要］《中華人民共和國(guó)森林法》是保護(hù)發(fā)展森林資源，維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定的主要法律依據(jù)。該法2019年進(jìn)行了第三次修訂，并于2020年7月1日起實(shí)施。本文剖析新《森林法》修訂的背景，梳理它在發(fā)展理念原則、經(jīng)營(yíng)管理模式、制度保障設(shè)計(jì)方面發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變，指出它未能以“綠色發(fā)展”原則取代“可持續(xù)發(fā)展”原則，未能有力彰顯和有效救濟(jì)部分權(quán)利，未能充分明晰和細(xì)化某些職責(zé)等改進(jìn)空間。

一、新《森林法》修訂背景

森林，從面積、結(jié)構(gòu)、生物量和初級(jí)生產(chǎn)力等各個(gè)維度來(lái)看，無(wú)不是最具規(guī)模的陸地生態(tài)系統(tǒng)，為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提供了無(wú)法估量的支持和保障。習(xí)近平同志曾指出，森林是國(guó)家、民族最大的生存資本，關(guān)系生存安全、淡水安全、國(guó)土安全、物種安全、氣候安全和國(guó)家外交戰(zhàn)略大局。原《森林法》1984年經(jīng)六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議批準(zhǔn)，并于1998年和2009年進(jìn)行了修訂。30余年的實(shí)施，其在保護(hù)和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。

黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，為推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了根本方向。法與時(shí)轉(zhuǎn)，治與世宜。新時(shí)期，我國(guó)林業(yè)建設(shè)面臨的形勢(shì)、任務(wù)和功能定位，較過(guò)去已有明顯變化，迫切需要《森林法》與之呼應(yīng)，并施以指引和保障。2019年12月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《森林法》（2020年7月1日起實(shí)施）。新修訂的《森林法》在立法理念和制度設(shè)計(jì)上的轉(zhuǎn)變令人欣喜，在某些原則和制度上的觀望同樣也值得深思。

二、新《森林法》的轉(zhuǎn)變

（一）響應(yīng)時(shí)代呼喚，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念原則。中國(guó)林業(yè)從以木材生產(chǎn)為主到以生態(tài)建設(shè)為主，從集體林權(quán)制度和國(guó)有林場(chǎng)等林業(yè)改革的全面深化到林農(nóng)權(quán)益保護(hù)觀念的不斷強(qiáng)化，從資源合理利用論到可持續(xù)發(fā)展觀再到生態(tài)文明觀，堪稱(chēng)產(chǎn)生了天翻地覆的轉(zhuǎn)變，取得了歷史性的飛躍。體現(xiàn)在《森林法》修訂的指導(dǎo)思想上，便是始終貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，為生態(tài)文明建設(shè)給予法治保障，讓林業(yè)建設(shè)發(fā)展更好地服務(wù)于人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面美好生活的需求。為此，新修訂的《森林法》在總則中規(guī)定“踐行綠水青山就是金山銀山理念”，將“保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展”明確為基本原則。

這些理念和原則的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在了分則中，不僅增設(shè)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)森林防火、林業(yè)有害生物防治、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)造林綠化并豐富公民參與造林綠化的方式，重視科學(xué)保護(hù)修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)，還強(qiáng)化森林權(quán)屬保護(hù)，實(shí)行森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理制度，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，將“綠水青山”和“金山銀山”的辯證統(tǒng)一關(guān)系落實(shí)到具體的法律保障上，在推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)治理體系，促進(jìn)林業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，加快國(guó)土綠化和提高森林質(zhì)量的征程中邁出了至關(guān)重要的一步。

（二）兼顧多重效益，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)管理模式。新修訂的《森林法》將以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的，生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱的林地和林地上的森林劃定為公益林，并明確八類(lèi)區(qū)域的林地和林地上的森林應(yīng)當(dāng)劃定為公益林，而未明確為公益林的林地和林地上的森林則是商品林的范疇。國(guó)家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，商品林則是林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的“責(zé)任田”，由其依法自主經(jīng)營(yíng)。對(duì)公益林和商品林采取不同的經(jīng)營(yíng)管理政策，讓森林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)了“兩全其美”。

針對(duì)公益林，新修訂的《森林法》還規(guī)定：“在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學(xué)論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開(kāi)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等?！边@意味著在尊重自然、順應(yīng)自然的前提下，適度經(jīng)營(yíng)公益林同樣兼顧了更好地發(fā)揮生態(tài)保護(hù)效益、發(fā)揮一定的經(jīng)濟(jì)效益和滿(mǎn)足人民群眾親近自然、陶冶身心的社會(huì)效益等多重效益。

針對(duì)商品林，新修訂的《森林法》既授予經(jīng)營(yíng)者在不破壞生態(tài)的前提下，依法享有的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許他們采取集約化的經(jīng)營(yíng)措施，提高經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也要求兼顧生態(tài)效益，雖然可以采取包括皆伐在內(nèi)的采伐方式，但被要求嚴(yán)格控制皆伐方式，且須按規(guī)定完成更新造林。

而堅(jiān)持現(xiàn)行的森林采伐限額和采伐許可證模式，同時(shí)根據(jù)“放管服”改革的要求下放采伐限額審批權(quán)，縮小采伐許可證的核發(fā)范圍，突出森林經(jīng)營(yíng)方案的重要性，取消木材經(jīng)營(yíng)管理中關(guān)于生產(chǎn)計(jì)劃、運(yùn)輸許可證等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)意味較重的內(nèi)容，則是合理把握“放”與“抓”的分寸，讓政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)產(chǎn)生“1+1＞2”的效益。

（三）重視主體利益，轉(zhuǎn)變制度保障設(shè)計(jì)。如果無(wú)法激發(fā)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，特別是眾多林農(nóng)家庭和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的積極性，各項(xiàng)措施也終究是無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，《森林法》此次修訂在充分重視森林生態(tài)效益的同時(shí)，還高度重視森林權(quán)利人（地區(qū)）的利益。

新修訂的《森林法》專(zhuān)門(mén)增加一章，以明晰“森林權(quán)屬”，并明確表示國(guó)有森林的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院行使，國(guó)務(wù)院可以授權(quán)有關(guān)部門(mén)行使所有者職責(zé)；對(duì)破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，可分級(jí)由有關(guān)部門(mén)依法提起公益訴訟；對(duì)森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)予以登記保護(hù)；多種所有制的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以依法取得國(guó)有森林、林木和林地的使用權(quán)，且該使用權(quán)經(jīng)過(guò)法定程式批準(zhǔn)后，可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等；征收、征用林地、林木應(yīng)基于公共利益需要，如生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，且必須依法取得有關(guān)批準(zhǔn)，支付公平、合理的補(bǔ)償；對(duì)公益林劃定涉及非國(guó)有林林地的，應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書(shū)面協(xié)議，并給予合理補(bǔ)償；由國(guó)家作為主體建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策進(jìn)行完善，指示引導(dǎo)受益區(qū)域和森林生態(tài)保護(hù)區(qū)域人民政府采取協(xié)商等方法開(kāi)展生態(tài)效益補(bǔ)償。

在保障林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的處置權(quán)方面，特別是在林木采伐管理方面，新修訂的《森林法》不僅取消了木材運(yùn)輸許可制度，還調(diào)整了采伐許可證核發(fā)范圍，規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)以外的竹林不再需要申請(qǐng)采伐許可證；完善了采伐許可證審批程式，刪除了采伐目的、林況等采伐申請(qǐng)材料要求，不再“一刀切”地要求申請(qǐng)人必須提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)材料，并規(guī)定符合林木采伐技術(shù)規(guī)程的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)核發(fā)采伐許可證。

三、新《森林法》的觀望

法律永遠(yuǎn)都有其滯后性，從其制定的那刻起，就已經(jīng)與這個(gè)世界因變化產(chǎn)生的適用差異越來(lái)越大。新修訂的《森林法》也不例外，個(gè)別有待明確的原則，部分需要調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，未能在此次修訂中“開(kāi)花結(jié)果”。

（一）“綠色發(fā)展”原則未能取代“可持續(xù)發(fā)展”原則，實(shí)屬遺憾。自1987年《我們共同的未來(lái)》提出“可持續(xù)發(fā)展”后，這種發(fā)展模式一度為世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型注入強(qiáng)勁生機(jī)，但它依然是根植于“人類(lèi)中心主義”世界觀土壤的工業(yè)文明發(fā)展觀。世界資源量上限與國(guó)家趕超戰(zhàn)略的沖突，落后國(guó)家“可持續(xù)生存”與世界范圍“可持續(xù)發(fā)展”的沖突，國(guó)家意志與國(guó)際普遍意志的沖突，人類(lèi)生存與種族生存、國(guó)家生存的沖突，終極人類(lèi)文明與階段性人類(lèi)發(fā)展局限的沖突等等，讓“可持續(xù)發(fā)展”模式在新時(shí)代亟須完成自我革命，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。而在汲取中國(guó)傳統(tǒng)文化和世界優(yōu)秀文化的基礎(chǔ)上，以生態(tài)文明理念為理論基礎(chǔ)的“綠色發(fā)展”模式，幫助中國(guó)在進(jìn)入21世紀(jì)后不僅避免了生態(tài)赤字危機(jī)，正在全面開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)還引領(lǐng)了世界生態(tài)文明時(shí)代。因此，“綠色發(fā)展”是人類(lèi)發(fā)展的必然選擇，與已往的粗放發(fā)展存在根本上的差異。前者是“前人栽樹(shù)，后人乘涼”，后兩者一個(gè)是“吃祖宗飯，造子孫孽”，一個(gè)是“吃祖宗飯，可是不造子孫孽”，顯然與人類(lèi)命運(yùn)共同體理念無(wú)法契合。

（二）部分權(quán)利未能得到有力彰顯和有效救濟(jì)。新修訂的《森林法》理應(yīng)支持森林環(huán)境權(quán)、森林保護(hù)知情權(quán)、森林保護(hù)參與權(quán)、森林保護(hù)救濟(jì)權(quán)等，賦予大眾有進(jìn)入森林游憩、觀賞的權(quán)利，有從當(dāng)局獲得森林保護(hù)信息的權(quán)利，社會(huì)組織、林農(nóng)等大眾有參加當(dāng)局森林保護(hù)決策的權(quán)利，林農(nóng)當(dāng)合法權(quán)利受損時(shí)有訴諸于法律救濟(jì)的權(quán)利。而第六十八條針對(duì)破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損壞的行政行為和民事行為，應(yīng)允許有關(guān)機(jī)關(guān)和組織均可依法向人民法院提起訴訟。如斯，國(guó)有和集體所有森林生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救或能得到兩相結(jié)合的妥善處理。

（三）某些職責(zé)的設(shè)置有待進(jìn)一步明晰和細(xì)化。針對(duì)破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，可依法提起訴訟的有關(guān)部門(mén)應(yīng)確定優(yōu)先級(jí)或指明由誰(shuí)牽頭，作為共同原告，以避免相互推諉扯皮，影響森林資源的保護(hù)修復(fù)。國(guó)有森林、林地、林木，應(yīng)著重明確可依據(jù)“有償使用”原則，由多種所有制形式的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依法使用，以避免權(quán)力濫用和國(guó)有資產(chǎn)流失。也應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程式，明確規(guī)定：國(guó)家應(yīng)采用抵押擔(dān)保等方式，防范化解林權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步具化生態(tài)補(bǔ)償條目，對(duì)適用租賃、贖買(mǎi)、置換的前提和順序做出原則性規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。另外，執(zhí)法查處的順利開(kāi)展，必須依托執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置或執(zhí)法機(jī)構(gòu)被賦予明確的權(quán)力，應(yīng)在第六十六條增添“設(shè)立林業(yè)執(zhí)法綜合機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍”條目。如斯，林業(yè)主管部門(mén)便可依法建立林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，履行監(jiān)督檢查森林資源保護(hù)、修復(fù)、利用、更新等職能。而在廢止木材運(yùn)輸證后，為提高林木采伐監(jiān)督檢查的效能，也應(yīng)明確“采伐林木來(lái)源標(biāo)識(shí)制度”，不然將會(huì)使監(jiān)督檢查“無(wú)手可抓”。第七十六條，盜伐、濫伐的林木或所得收益該如何處置？罰款是在沒(méi)收變賣(mài)盜伐、濫伐林木所得收益的基礎(chǔ)上還是如何？都應(yīng)予以明確。