我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策探析

□文/高 雅

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］我國(guó)20世紀(jì)末進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口老齡化一直是政府和學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)民生問題。本文以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為研究重點(diǎn)，立足相關(guān)財(cái)稅政策，通過(guò)政策探析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在財(cái)政投入力度不足、結(jié)構(gòu)不合理、稅收優(yōu)惠政策覆蓋面窄等問題。為此，提出增加財(cái)政補(bǔ)貼、提高稅收優(yōu)惠對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的宏觀覆蓋等具體政策建議，以期為促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供參考。

如何養(yǎng)老是老齡問題的直接體現(xiàn)，不僅是重要民生問題，更是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大課題。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起始于2000年“社會(huì)福利社會(huì)化”的政策背景，2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等十一部委《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，我國(guó)養(yǎng)老政策文件中首次明確福利“社會(huì)化”，標(biāo)志著我國(guó)包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新階段。根據(jù)政策導(dǎo)向和發(fā)展趨勢(shì)可知，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化包含服務(wù)對(duì)象社會(huì)化和供給主體的多元化。養(yǎng)老服務(wù)供給不再局限于政府為“三無(wú)”、“五?！崩先颂峁┑幕旧畋Ｕ?，而是由不同社會(huì)主體共同參與，面向全社會(huì)有養(yǎng)老服務(wù)需求老年人的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得積極的進(jìn)展，但與迅速增加的老年需求相比還很不充分。提高社會(huì)化水平、完善機(jī)構(gòu)管理和評(píng)估體系、推動(dòng)人才培養(yǎng)和創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給模式是建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn)。

一、我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）老齡化社會(huì)大大激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)需求。根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)老齡化程度正在不斷加深。2000～2019年65歲以上老年人口比重從7%上升到12.6%。與人口結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，老年撫養(yǎng)比2000～2019年從9.9%上升到17.8%。從我國(guó)人口出生率變化來(lái)看，2000～2019年出生率從14.03%下降到10.48%。人口自然增長(zhǎng)率2000～2019年從7.58%下降為3.34%。隨著生活水平的提高與醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.83歲，相較于2000年的71.40提升了3.43歲，未來(lái)我國(guó)人口老齡化形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

人口總數(shù)的增長(zhǎng)以及在總?cè)丝谥斜戎氐脑黾?，是人口老齡化的重要表現(xiàn)，但并不是老齡化的全部特點(diǎn)。隨著老齡化程度的加深，我國(guó)人口老齡化越來(lái)越體現(xiàn)出高齡、空巢、病殘化趨勢(shì)。老年人壽命的延長(zhǎng)意味著帶病生存期的延長(zhǎng)，根據(jù)全國(guó)老齡工作委員會(huì)《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》我國(guó)城鄉(xiāng)失能、半失能老年人在老年人口總數(shù)中占比18.3%，總量約為4，063萬(wàn)只。據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國(guó)失能老人總量將由2020年4，375萬(wàn)人迅速增加到2050年的9，140萬(wàn)人。根據(jù)《中國(guó)老年人健康長(zhǎng)壽影響因素跟蹤調(diào)査》《中國(guó)健康與養(yǎng)老跟蹤調(diào)查》和《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查》，中國(guó)城鄉(xiāng)老年人的失能為10.48%～13.31%。人口老齡化程度的深化以及老年人高齡化、病殘化的生理現(xiàn)狀使得專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的需求與日俱增。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給尚不能匹配快速增長(zhǎng)的需求

1、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足，供需尚有較大缺口。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是通過(guò)社會(huì)途徑以社會(huì)制度保證的養(yǎng)老方式。截至2019年底，我國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施共20.4萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位合計(jì)達(dá)到775萬(wàn)張，僅占我國(guó)60歲以上老年人口數(shù)的3%，而發(fā)達(dá)國(guó)家能夠達(dá)到6%～7%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.5張。綜合分析2000～2019年養(yǎng)老床位數(shù)變化情況可知，我國(guó)每千名老年人擁有床位數(shù)不斷提升，自2016年來(lái)以基本保持在30張水平。根據(jù)“每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)量50張”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)仍有較大的提升空間。（圖1）

圖1 2000～2019年養(yǎng)老床位數(shù)變化情況圖

2、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目單一，難以滿足多元化養(yǎng)老需求。從全國(guó)各地開展的養(yǎng)老服務(wù)來(lái)看，雖然承諾的服務(wù)和項(xiàng)目較多，但實(shí)際真正提供給老年人的服務(wù)內(nèi)容比較單一，與老年人的真實(shí)需求尚不能有效地匹配。以北京市為例，有學(xué)者運(yùn)用AHP方法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重綜合評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，結(jié)果表明養(yǎng)老服務(wù)期望值與感知值差距從大到小依次是醫(yī)療護(hù)理服務(wù)維度、精神慰藉服務(wù)維度、助餐服務(wù)維度、保潔服務(wù)維度、助急服務(wù)維度。期望即表示需求，感知即體現(xiàn)供給，期望和感知的差異也說(shuō)明了養(yǎng)老服務(wù)在醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等領(lǐng)域供給和需求的不匹配。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)存在著對(duì)象不準(zhǔn)，“避重就輕”的現(xiàn)象，即更多的接收能夠自理的、健康狀況良好的老年人，而對(duì)失能半失能老年人的入住設(shè)置較多限制。

3、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性失衡、資源利用率低下。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)呈現(xiàn)東南高、西北低的特點(diǎn)。2019年全國(guó)平均每千老年人的養(yǎng)老床位數(shù)為30.5張，浙江、內(nèi)蒙古、江蘇是全國(guó)每千老年人口養(yǎng)老床位數(shù)最多的3個(gè)省份，分別為53.7張、53.2張、40.9張。有15個(gè)省每千老人養(yǎng)老床位數(shù)在20～30張之間，更有3個(gè)省在20張以下。整合全國(guó)養(yǎng)老資源降低區(qū)域間差異，形成養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展合力，是提高資源利用效率促進(jìn)社會(huì)公平的重要舉措，也是建立健全社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的有效手段。

二、當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策存在的問題

（一）財(cái)政政策規(guī)范性不強(qiáng)，執(zhí)行效力有待提高。當(dāng)前有關(guān)促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件多以“意見”為主，立法層次較低，缺乏法律形式的政策支持以及權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性。另外，梳理現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn)，“意見”、“規(guī)劃”內(nèi)容多為鼓勵(lì)和支持發(fā)展的建議，但后續(xù)的具體實(shí)施細(xì)則的制定往往沒有及時(shí)跟進(jìn)。例如，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水、用電等優(yōu)惠政策上，由于政策執(zhí)行單位為自來(lái)水公司和電力公司這些自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，其承擔(dān)了政策優(yōu)惠的成本，而政府并沒有及時(shí)制定相應(yīng)的補(bǔ)貼政策對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，從而增加了政策落實(shí)阻力。

政出多門、效力不等，增加了政策的執(zhí)行難度。政策實(shí)施要求政府各部門進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)配合，要求越高則實(shí)施難度越大。目前，商務(wù)、民政、國(guó)稅、衛(wèi)生、教育和人力資源與社會(huì)保障等部門均有推出支持和鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，財(cái)政支持政策數(shù)量繁多。政出多門并且缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，加之服務(wù)觀念落后、基層政府缺乏相應(yīng)人才，使得財(cái)政支持政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中較難規(guī)范和統(tǒng)一，增加了政策落實(shí)的困難。政策的重疊也造成資源的浪費(fèi)和效率的低下。

（二）稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍不夠廣泛，優(yōu)惠力度仍可提升。相對(duì)物質(zhì)資源匱乏的年代，當(dāng)代老年人更希望享受到專業(yè)化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。目前的稅收優(yōu)惠政策在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的覆蓋范圍并不廣泛，適合老年人的文化娛樂、體育健身、法律援助等并沒有制定實(shí)施針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于老年產(chǎn)品用品市場(chǎng)的開發(fā)，政策引導(dǎo)供應(yīng)商在商場(chǎng)、超市和批發(fā)市場(chǎng)設(shè)立老年用品專區(qū)專柜，但并未明確其可享受的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠。2014年商務(wù)部出臺(tái)的《商務(wù)部關(guān)于推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出：“加快推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與關(guān)聯(lián)行業(yè)的融合，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，鼓勵(lì)住宿、餐飲、居民生活服務(wù)、批發(fā)、零售等行業(yè)針對(duì)老年人的特殊需求，及時(shí)提供有效的服務(wù)”，可見與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展和協(xié)調(diào)進(jìn)步是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要方向，但當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策并未充分考慮產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動(dòng)性，優(yōu)惠政策的覆蓋范圍有待擴(kuò)展。

（三）稅收優(yōu)惠政策稍有滯后，尚未做到與時(shí)俱進(jìn)。目前，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式越來(lái)越不能滿足老年人日益多樣的養(yǎng)老需求。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而建立的智慧健康養(yǎng)老體系，能夠極大地創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的供給，滿足老年人個(gè)性化和多層次的養(yǎng)老需求。十九大報(bào)告中提出“智慧社會(huì)”的新概念，除了說(shuō)明先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)普及運(yùn)用之外，同時(shí)也為智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供契機(jī)。相對(duì)于新型養(yǎng)老模式的創(chuàng)新和發(fā)展，目前的稅收支持政策稍有滯后。例如，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)的虛擬養(yǎng)老院，主要利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)為居家老年人提供助潔、助餐等“點(diǎn)菜式”養(yǎng)老服務(wù)，雖屬于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)但并不需要提供可供老年人居住的場(chǎng)所和相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，極少地占用土地和房屋，對(duì)于這樣的新型養(yǎng)老模式，稅收政策并未及時(shí)更新和改進(jìn)，并未制定出針對(duì)性的優(yōu)惠措施。在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型變革的新時(shí)代，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和質(zhì)量變革時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到“新”與“舊”的區(qū)別，對(duì)于“新”要制定針對(duì)性政策，與時(shí)俱進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

三、促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議

（一）強(qiáng)化政策實(shí)施與監(jiān)管，確?，F(xiàn)有財(cái)稅政策充分落實(shí)。財(cái)稅政策作為重要的宏觀調(diào)控手段，對(duì)解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)存問題，統(tǒng)籌處理供需主體間差異關(guān)系，確?？茖W(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展承擔(dān)著極為關(guān)鍵的責(zé)任。促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的制定和實(shí)施，需中央政府統(tǒng)籌全局，地方政府全面貫徹執(zhí)行，各部門之間協(xié)調(diào)配合，才能更好地發(fā)揮財(cái)稅政策的積極效應(yīng)。首先，提高財(cái)稅政策的立法層級(jí)，強(qiáng)化相關(guān)財(cái)稅政策的法律性和權(quán)威性，為財(cái)稅政策的實(shí)施提供制度基礎(chǔ)和法律保障。其次，明確中央與地方政府對(duì)促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政事權(quán)與支持責(zé)任，使中央和地方政府各行其是、各司其責(zé)。最后，各相關(guān)部門應(yīng)該在中央政府統(tǒng)籌下加強(qiáng)政策制定與執(zhí)行的協(xié)調(diào)配合，明確各部門責(zé)任，避免由于政出多門而引起執(zhí)行效率低下。

（二）實(shí)行多樣化的稅收優(yōu)惠方式，加大優(yōu)惠力度激發(fā)社會(huì)資本活力。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受的投資可分為股權(quán)投資和債券投資。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向股權(quán)投資者分配的股息在分配之前便承擔(dān)了企業(yè)所得稅，因此對(duì)于法人企業(yè)股權(quán)投資者其股息紅利可不再征收企業(yè)所得稅，但對(duì)于個(gè)人股權(quán)投資者，分得的股息仍要繳納個(gè)人所得稅。因此，不妨考慮對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的個(gè)人股權(quán)投資者分得的股息給予一定的個(gè)人所得稅減免，以充分促進(jìn)民間投資者的積極性。對(duì)于債權(quán)投資可考慮，對(duì)提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)低息貸款的機(jī)構(gòu)取得的利息給予一定比例的企業(yè)所得稅減免，既保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展資金充足，又有力地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)活力。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建設(shè)階段購(gòu)買專為老年人提供康復(fù)護(hù)理、輔助醫(yī)療等機(jī)器設(shè)備可以參考內(nèi)資研發(fā)機(jī)構(gòu)和外資研發(fā)中心采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅的政策，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)置專用設(shè)備的投資金額，也可考慮按照一定比例進(jìn)行稅額抵減，以降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成本。在運(yùn)營(yíng)階段，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝產(chǎn)生的研發(fā)費(fèi)用，可按照無(wú)形資產(chǎn)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的方式，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中實(shí)際使用的，為老年人提供特定服務(wù)的機(jī)器設(shè)備可考慮加速折舊。民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)所得稅可參考國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的三免三減半政策。

（三）提升財(cái)稅政策對(duì)新型養(yǎng)老模式的適應(yīng)性與敏感性?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，充分彌補(bǔ)了養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給軟件配置的不足。如今“互聯(lián)網(wǎng)+”的開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式已滲透到各行各業(yè)，全國(guó)上下都在進(jìn)行5G基站、大數(shù)據(jù)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。科技發(fā)展成果與養(yǎng)老探索式的融合，激發(fā)了智慧養(yǎng)老這一新型養(yǎng)老理念的興起。在智慧養(yǎng)老理念下，新型居家養(yǎng)老、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“實(shí)體+虛擬”模式大大緩解我國(guó)實(shí)體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力。為推動(dòng)新時(shí)代養(yǎng)老模式的發(fā)展與創(chuàng)新，相關(guān)部門有必要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和5G技術(shù)應(yīng)用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供一定的財(cái)稅政策支持。例如，對(duì)“實(shí)體+虛擬”的新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需的土地、房屋優(yōu)先供給。提高對(duì)開設(shè)老年人護(hù)理培訓(xùn)或養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)的高校與職業(yè)學(xué)校的財(cái)政補(bǔ)貼。加大財(cái)政資金投入，積極承擔(dān)智慧養(yǎng)老理念的宣傳，鼓勵(lì)更多年輕人投身于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和建設(shè)中去。進(jìn)行養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給的軟件開發(fā)企業(yè)，可比照高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的低稅率給予稅收優(yōu)惠。新型養(yǎng)老模式衍生出新型的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，如為老年人提供上門服務(wù)的生活用品配送人員、老年人健康數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的技術(shù)人員，雖不屬于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員但對(duì)老年人的健康生活提供重要幫助，因此對(duì)智慧養(yǎng)老模式下衍生出的新產(chǎn)業(yè)企業(yè)、新崗位工作人員的收入應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠，以充分體現(xiàn)財(cái)稅政策的與時(shí)俱進(jìn)，緩解人口老齡化壓力，更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求。