鄉(xiāng)村振興專項債券風險識別與防范機制研究

□文/康棋蘋 張 然 車美娜

（南京審計大學金融學院 江蘇·南京）

［提要］近年來，在普惠金融背景下，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步深入，地方專項債券的規(guī)模和領域不斷擴大；與此同時，部分鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行和落實過程中仍舊存在著一些政策壁壘和風險。本文基于鄉(xiāng)村振興債券相關政策背景，從多角度、全方位的審視入手，在建立預警機制，完善監(jiān)督機制，做實問責和績效管理機制等方面，提出風險防范對策，以便更好地防控鄉(xiāng)村振興專項債券相關風險。

地方政府專項債券是為了籌集資金建設某項具體的工程而發(fā)行的債券，往往是有收益的公益性事業(yè)支出，償還以項目建成后的收入作為擔保。自2015年發(fā)行地方政府專項債券以來，專項債券已經(jīng)逐漸成為支持所在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，主要包括土地債、軌道交通債、高速公路債和鄉(xiāng)村振興專項債等種類。中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是關系到國計民生的根本性問題。2017年，十九大報告正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央也發(fā)布有關專項債券相關政策文件，強力推進戰(zhàn)略實施。2018年8月，四川省首次成功試點發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券。此后，山東、安徽、河南等地紛紛以鄉(xiāng)村振興為方向開始嘗試發(fā)行專項債券。

隨著鄉(xiāng)村振興領域的專項債券發(fā)行額不斷增長，有關風險也日益暴露：部分鄉(xiāng)村振興類項目的收益被過分夸大，項目的規(guī)范性缺失，信息披露不夠充分，信用評級制度不夠完善。因此，地方政府在積極發(fā)行債券振興鄉(xiāng)村的同時，也應當在考慮債券風險的前提下設定相應的預警機制，完善專項債券的項目績效評價，提升鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行的市場化水平。

一、鄉(xiāng)村振興專項債券制度變遷及發(fā)行現(xiàn)狀

1994年分稅制改革，分稅制體制基本建立起來，國家原有的收入分配體系被顛覆，地方財政壓力明顯增大，《預算法》提出“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不能通過發(fā)行債券方法進行融資”。1995年《擔保法》也明確“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，因此地方政府只能借助企業(yè)名義，無法以自身合法透明的手段吸引資金。當時，面對地方政府債務這一問題，中央采取了觀望的態(tài)度，因此各地舉債的規(guī)模越來越大。1998年亞洲金融危機后，中國薄弱的經(jīng)濟基礎受到?jīng)_擊，同時也喚醒了監(jiān)管者對地方政府債務引發(fā)經(jīng)濟風險及其危害的監(jiān)管意識。

2011年以來，為了促進地方經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，走出金融危機的陰影，政策方面慢慢放松，中央開始實施穩(wěn)健性財政政策，并出臺相關文件促進地方專項債券的發(fā)展。（表1）

表1 穩(wěn)健性財政政策相關文件一覽表

鄉(xiāng)村振興專項債券的投資領域不斷擴大，從前期的以土地儲備專項債券為主，逐漸轉(zhuǎn)向越來越廣泛的新型再融資領域，注重將科學技術(shù)與環(huán)境保護、因地制宜相結(jié)合，致力于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。（表2）

表2 鄉(xiāng)村振興專項債券情況一覽表（單位：億元）

二、鄉(xiāng)村振興專項債券的風險識別

（一）債券發(fā)行的風險。與一般債券不同，地方政府發(fā)行的專項債券需要項目自身的收益和融資平衡，從目前已發(fā)行的債券情況來看，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村振興項目收益為融資的1.2倍。在鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行前，需要高水平的金融和法律機構(gòu)對方案進行評估和修改。實際上，一些項目實施主體提供給律師事務所的信息并不準確，導致信用評級作用微乎其微。評級機構(gòu)的收入費用來源于政府的支付，信用評級機構(gòu)為了幫助鄉(xiāng)村政府通過信用評級，弄虛作假。盡管各地方政府在發(fā)展、償債、地區(qū)貧富等方面存在差別，發(fā)行的鄉(xiāng)村專項債券得到的都是最高信用級別AAA，可以看出，信用評級機構(gòu)不獨立也不中立。

地方政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興債券時存在的風險部分來源于相關法律法規(guī)的缺失。迄今為止，地方發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券沒有法律依據(jù)，合法性僅能在一些規(guī)范性文件中體現(xiàn)，大部分是發(fā)行的原則性指導意見與通知，沒有國家層面的法律，地方政府在發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券時出現(xiàn)無法可依的情況，法律關系的界定不明確。目前，鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行主體是省級人民政府，專項債券的實際使用和償還主體卻是地方政府，而項目的受托方往往是專項債券項目類型所對應的主管部門，例如鄉(xiāng)村的衛(wèi)生局、林業(yè)局等?？绮块T管理的權(quán)限受貫穿始終的行政管理影響，難以發(fā)揮自身的職責，部分鄉(xiāng)村振興專項債券項目的實施能力有待進一步提升，債券不能及時償還，造成延期違約風險。

（二）項目實施的風險。鄉(xiāng)村振興專項債券投資領域不斷擴大，內(nèi)容種類日益復雜，而項目工程在日常管理中常常因為一些自然因素，遇到不可控的問題，風險隨之上升，但責任體系卻不夠健全。在一些項目建設中，地方政府的借債主體和資金使用主體不一致，導致責任的劃分不明確，資金分配不合理。一些地方僅規(guī)定了官員個人責任，沒有明確鄉(xiāng)村政府的財政責任，無法充分發(fā)揮法律威懾及懲戒功能，可能會誘發(fā)鄉(xiāng)村政府非理性舉債及其他道德風險。

鄉(xiāng)村振興專項債券項目需要相關專業(yè)素養(yǎng)較高、能力較強的人來負責，當前很多工作人員還不具備相應的知識及技能，缺乏經(jīng)驗，在對項目的監(jiān)管過程中，往往滋生了各種問題，某些鄉(xiāng)村項目實施主體也會抱著僥幸的心理鉆空子，給金融資產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。

（三）債券償付的風險。在鄉(xiāng)村振興項目建設完成后，項目的運營管理和后續(xù)的風險容易被忽視。在地方政府收回利益期間，可能要為已建設完成的鄉(xiāng)村公共設施的維護和修理支付大筆費用，這就出現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪晗藓蛡晗薏粔蚱ヅ?，鄉(xiāng)村振興債券回收收益變得異常困難的情況，項目的盈利能力沒有充分發(fā)揮，項目自身的運營收入不夠償還本息，地方政府不能及時依法履行償債責任，只能延長償債期限，單方面改變債權(quán)債務關系，出現(xiàn)償付風險，債權(quán)人遭受損失。

一些地方政府的債務報告不夠及時、透明、完整，在說明預測平衡資金狀況時，只簡單描述財政風險，進行簡單的敏感性分析，官方平臺的信息缺失，對社會監(jiān)督造成了一定困擾，存在隱形債務風險。地方政府在對鄉(xiāng)村振興專項債券的監(jiān)管上以行政監(jiān)管作為主要手段，風險管理方法落后，政府內(nèi)部紀律松弛，一邊大舉借債一邊濫用資金并不少見，加重了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟包袱。

風險貫穿于債券的發(fā)行及償付整個過程，當前的債券發(fā)行體系存在著不容忽視的漏洞，導致債券發(fā)行募集方式與來源金額不規(guī)范，問責制度、實施管理的機構(gòu)職責、監(jiān)管的權(quán)力等都沒有給出明確的規(guī)定。地方政府的償債意識和績效意識都相對薄弱，鄉(xiāng)村振興專項債券如果缺少有效的償還保障機制，容易產(chǎn)生較大的償債風險，反而可能會反向制約當?shù)氐慕?jīng)濟增長。

三、鄉(xiāng)村振興專項債券風險防范機制構(gòu)建

（一）建立風險預警機制。出臺專門針對鄉(xiāng)村振興專項債券的法律法規(guī)非常有必要，便于規(guī)定地方政府債券的監(jiān)管，對發(fā)行的流程做出統(tǒng)一說明，使地方政府專項債的運行有法可依，明確法律適用對象，界定鄉(xiāng)村振興專項債券的適用范圍。規(guī)范農(nóng)村財政風險披露制度，建立防范風險的準備金制度，鄉(xiāng)村振興專項債券應受到嚴格的預算約束。專項債券的發(fā)行通過促進投資的增長，保證地方財政總收入的增長。因此，應加大約束專項債券預算額度的力度。資金使用審批制度要嚴格把關，審查時，要根據(jù)相關法規(guī)，將總額度對應到所屬市、縣、鄉(xiāng)的債券額度，超過規(guī)定的限額就要履行相應的審批程序，防范隨意挪用資金，降低債券違約風險。地方政府要加強自身的辨別和管理能力，鄉(xiāng)村振興專項債券的收益應與融資的規(guī)模相匹配，對收入不高、存在質(zhì)量問題的鄉(xiāng)村振興項目予以剔除，推出經(jīng)濟性和社會性并存的項目，充分保障資金的“借、用、還”。

建立起由上至下層層管理的風險預警機制，將風險意識貫穿到日常工作，滲透到每一個項目參與人員心中，降低外部的風險。強化政府的風險意識，完善政府內(nèi)部工作體系，當下政府應加強有關人才的培養(yǎng)和選拔，結(jié)合管理、審計等方面的專業(yè)人才，夯實鄉(xiāng)村振興專項債券的風險預警基礎。通過內(nèi)部網(wǎng)站、會議等形式告知相關項目的實施，將風險防范與項目實際結(jié)合，通過實際案例抓好宣傳，使政府人員了解風險，進而能夠識別與防范。

（二）健全監(jiān)督機制。僅僅停留在完善相應的風險防范體系還不夠，還要做好相應的公開工作，發(fā)揮網(wǎng)絡媒體、社交平臺等媒介作用，充分展示政府在鄉(xiāng)村振興專項債券方面的風險防控工作，保障公眾對地方政府項目活動的知情權(quán)，取得社會對債券風險防控的理解。除了中央和地方政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，廣大人民群眾的監(jiān)督外，還有必要成立專門的監(jiān)管機構(gòu)來防止風險發(fā)現(xiàn)，設立的監(jiān)督機構(gòu)要獨立于市縣級財政管理機構(gòu)，這樣才能有效監(jiān)督相關部門規(guī)范使用公共資金，保證到期償付。

監(jiān)督機構(gòu)對會計事務所出示的財務評估和評級機構(gòu)出具的信用評級文件應重點審查，首先關注這些機構(gòu)的合法性，以及給出的評估結(jié)果是否符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家政策，確保評估結(jié)果不受到政府的干預和左右。同時，在有關人員嚴格審核鄉(xiāng)村振興相關專項債券的合法性和真實性并通過后，跟進項目，通過官網(wǎng)、走訪、談話等方式確保項目有關債券順利合規(guī)發(fā)行。地方政府應努力保證鄉(xiāng)村振興專項債券項目全程的公開透明，定期披露項目建設進度和資金情況，將責任主體落實到個人，注重預防潛在風險。在無力償還的情況下，不能隱瞞甚至違法欺騙，應該依相關規(guī)定上報，當?shù)卣蜕霞墮C關要啟動相關風險的應急處置，努力化解債務危機，同時追究相關人員的責任。

（三）完善問責和評價機制。不斷充實問責制度的內(nèi)涵，推動責任體制完善，實現(xiàn)地方政府的責任主體和資金使用主體的相統(tǒng)一，明確發(fā)債主體責任，建立對鄉(xiāng)村政府相關部門、有關人員的責任追究制度，區(qū)分項目的風險責任、償還責任以及相關連帶責任。地方政府作為債務主體，承擔相應責任是情理之中，地方政府官員作為實際的決策者，同樣要承擔責任。

在構(gòu)建科學的鄉(xiāng)村振興專項債券項目績效評價指標體系基礎上，建立起規(guī)范的績效激勵措施和實行機制，對資金安排使用合理、項目進展快速的地方政府進行獎勵，對資金安排不合理、項目進展滯后的地方政府約談并予以通報批評。債券進行分類、分級，構(gòu)建有針對性的鄉(xiāng)村振興專項債券績效評價體系，風險的防范也作為參與評判政府活動的績效指標，以此來糾正不良的績效導向，注重經(jīng)濟效益的同時，將社會效益擺在同樣的位置。制定具體的考核細則，對項目實施的各個部門的風險管理績效，做出數(shù)字性的評價工作，后續(xù)的風險管理也由相關的考核單位展開分析與估測，將風險管理的考核與政府鄉(xiāng)村振興專項債券績效考核有機結(jié)合起來，把債券績效評價結(jié)果作為追究責任的手段，敦促地方政府建立有效的鄉(xiāng)村振興專項債券風險體系。

四、結(jié)語

隨著鄉(xiāng)村振興專項債券的深入發(fā)展，有效開展鄉(xiāng)村振興債券風險的研究能夠促使地方經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，在進行實踐探索過程中，要結(jié)合當?shù)匕l(fā)展實際，針對性地建立鄉(xiāng)村振興專項債券方面的更高效的風險識別與防范機制，才能不斷提高鄉(xiāng)村的發(fā)展效率。