未成年人專門教育的制度困境與出路

黎禹琿

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

一、未成年人專門教育的緣起與發(fā)展

我國專門教育制度發(fā)展歷程經(jīng)歷了從“工讀”到“專門”的蛻變，可以劃分為四個(gè)階段：創(chuàng)辦時(shí)期（1955-1966）、復(fù)辦時(shí)期（1978-1987）、轉(zhuǎn)型時(shí)期（1987-1995）和改革發(fā)展時(shí)期（1995-至今）[1]。雖然時(shí)代不同，但保護(hù)和教育未成年人的理念卻是相通的。新中國成立以來，專門教育從興起走向衰落，甚至一度停止辦學(xué)，再到復(fù)興轉(zhuǎn)型，進(jìn)入新時(shí)代后得到改革發(fā)展。面對(duì)不同時(shí)代的挑戰(zhàn)，專門教育制度及時(shí)調(diào)整姿態(tài)以面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（一）專門教育制度的歷史沿革

專門教育制度脫胎于工讀教育制度，工讀學(xué)校的辦學(xué)離不開當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景。新中國建立后，北京市青少年案犯占比逐年上升，于1954 年達(dá)到解放后的最高峰。時(shí)任北京市第一書記兼市長的彭真同志，會(huì)同公安部部長羅瑞卿同志和北京市公安局局長馮基平同志，三位領(lǐng)導(dǎo)一致認(rèn)為，除了司法干預(yù)之外，應(yīng)當(dāng)積極探索犯罪預(yù)防對(duì)策。即通過建立特殊的學(xué)校，對(duì)那些犯罪較輕、年齡偏低的青少年進(jìn)行教育[2]。1955 年，北京溫泉工讀學(xué)校正式成立辦學(xué)，成為中國專門教育事業(yè)之濫觴?！肮ぷx學(xué)?！泵Q的由來受到“高爾基工學(xué)團(tuán)”之啟發(fā)，經(jīng)當(dāng)時(shí)吳晗副市長和北京市教育局薛成業(yè)、蘇國良兩位局長研究，考慮到該學(xué)校半工半讀的特殊性質(zhì)，所以取名為“工讀學(xué)?！盵3]。這一時(shí)期的工讀學(xué)校由公安系統(tǒng)負(fù)責(zé)招生，教育局、民政局負(fù)責(zé)學(xué)校日常教學(xué)活動(dòng)和管理經(jīng)營，公安并不參與領(lǐng)導(dǎo)管理工作，也不派警察駐校。在教育內(nèi)容方面，經(jīng)歷了早先短暫的以懲罰教育為主的模式后，工讀學(xué)校逐漸摸索出一套特殊的教育方式，主要以思想品德教育、紀(jì)律教育、勞動(dòng)教育和集體教育為主，突出了在教育中的正面性。此外，在就業(yè)方面，由于當(dāng)時(shí)處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，工讀學(xué)校的學(xué)生畢業(yè)后由國家分配工作，解決了工讀生的后顧之憂。

1966 年，文化大革命爆發(fā)，工讀學(xué)校被當(dāng)作“修正主義的產(chǎn)物”遭到了沖擊，1967 年至1969 年全國的工讀學(xué)校，除重慶沙坪區(qū)工讀學(xué)校外，均被迫停辦，中國工讀教育制度名存實(shí)亡，直至1976年文化大革命結(jié)束。此時(shí)中國教育事業(yè)百廢待興，工讀教育作為國民教育的重要組成部分，其復(fù)辦的問題也被提上了議程。同時(shí)，1977 年的青少年違法犯罪率達(dá)到了我國解放以來的最高峰，工讀學(xué)校也面臨著如何預(yù)防和控制青少年犯罪現(xiàn)象的問題。

1978 年，黨中央在中央58 號(hào)文件中批準(zhǔn)了北京市公安局重建工讀學(xué)校的建議，成為工讀學(xué)校復(fù)辦時(shí)期的標(biāo)志，此后兩年間，全國25 個(gè)省、直轄市先后建立了超100 余所工讀學(xué)校。在1979 年間黨中央重申“工讀學(xué)校是挽救青少年的好形式”，并且要全國各大中城市置辦工讀學(xué)校。1981 年4月，國務(wù)院出臺(tái)文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、公安部、共青團(tuán)中央關(guān)于辦好工讀學(xué)校的試行方案的通知》，規(guī)定了工讀學(xué)校的性質(zhì)、任務(wù)和辦學(xué)指導(dǎo)思想、教育工作、領(lǐng)導(dǎo)管理等方面的內(nèi)容，自此工讀學(xué)校的辦學(xué)實(shí)現(xiàn)“有法可依、有章可循”。這一時(shí)期，學(xué)校招生開始由公安部門招生轉(zhuǎn)向公安、教育部門雙渠道招生，同時(shí)公安部門派駐警察協(xié)助工讀學(xué)校管理和教學(xué)等工作；由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的推行，國家不再為畢業(yè)生安排工作。1982 年4月胡喬木同志視察北京朝陽區(qū)工讀學(xué)校后指出，工讀學(xué)校要“救人須救徹”，不僅要讓學(xué)生轉(zhuǎn)變思想，還要讓他們有一技之長能夠立足于社會(huì)[4]。

隨著改革開放的不斷推進(jìn)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，思想得到極大解放，社會(huì)上各種思潮的變遷也給中國工讀教育發(fā)展帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著立法工作的不斷深入，工讀教育相關(guān)的政策法規(guī)相繼涌現(xiàn)：1987 年6 月，國家教委、公安部和共青團(tuán)中央聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦好工讀學(xué)校的幾點(diǎn)意見》，標(biāo)志著“工讀學(xué)?！边M(jìn)入了轉(zhuǎn)型時(shí)期；1991 年9 月，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》頒布，其中規(guī)定“工讀學(xué)?！睘閷?duì)未成年人的“學(xué)校保護(hù)”方式；1992 年4 月，《中華人民共和國義務(wù)教育實(shí)施細(xì)則》明確了工讀學(xué)校為承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的學(xué)校。除了加強(qiáng)文化課教學(xué)改革和職業(yè)教育改革之外，為了讓學(xué)生今后能夠更好融入社會(huì)，專門教育朝著淡化工讀痕跡、去污名化的方向努力，例如以普通學(xué)校的名稱命名工讀學(xué)校，或在原校保留學(xué)籍的基礎(chǔ)上到工讀學(xué)校接受教育。同時(shí)，為了盡早將犯罪行為扼殺在搖籃，對(duì)有輕微違法犯罪的學(xué)生進(jìn)行早期干預(yù)，防止或減少進(jìn)入工讀學(xué)校的可能性，“工讀預(yù)備生”的改革實(shí)踐取得了良好的成績[5]。該項(xiàng)改革實(shí)踐旨在盡早對(duì)學(xué)生不良行為進(jìn)行預(yù)防和矯治，將工讀教育向前延伸與普通中小學(xué)相配合，體現(xiàn)了矯治教育與普通教育的有機(jī)銜接。

1999 年，我國頒布《預(yù)防未成年人犯罪法》，其中第三十五條規(guī)定，具有“嚴(yán)重不良行為”的未成年人，可以送工讀學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育；第三十六條強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)工讀學(xué)校的法制教育的內(nèi)容。為了進(jìn)一步淡化工讀色彩，2006 年修訂的《未成年人保護(hù)法》將“工讀學(xué)校”的表述改為“專門學(xué)?！?，雖與《預(yù)防未成年人犯罪法》的表述有所不同，但實(shí)質(zhì)相同。招生對(duì)象與過去的“有違法或輕微犯罪行為的學(xué)生”相區(qū)別，《預(yù)防未成年人犯罪法》明確規(guī)定了工讀學(xué)校的招生對(duì)象為“具有嚴(yán)重不良行為的學(xué)生”。不僅強(qiáng)調(diào)學(xué)校對(duì)學(xué)生的教育，也強(qiáng)調(diào)父母對(duì)其子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任。直至2020 年《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改才將“工讀學(xué)?！苯y(tǒng)一為“專門學(xué)校”，此次修法是對(duì)于2016 年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》和2019 年《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》的深化貫徹與法制確認(rèn)，新修訂的法律強(qiáng)調(diào)了矯治教育對(duì)嚴(yán)重不良行為未成年人和觸法未成年人的重要性，對(duì)于專門教育制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，專門教育制度迎來嶄新的改革發(fā)展機(jī)遇。

（二）從“工讀”到“專門”的蛻變

從工讀學(xué)校到專門學(xué)校的轉(zhuǎn)變，主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：首先，工讀色彩淡化，逐漸重視法治教育、文化教育和職業(yè)教育等專門教育；其次，犯罪預(yù)防理念貫穿專門教育的全過程，并且有向前延伸的趨勢(shì)；最后，專門教育的參與方逐漸多元化，集結(jié)了公檢法、政府和社會(huì)各界的力量。總的來說，新時(shí)期的工讀教育朝著科學(xué)化、專門化的方向發(fā)展。同時(shí)，學(xué)校名稱從“工讀”到“專門”并非就能輕易實(shí)現(xiàn)“去工讀化”，向?qū)ｉT學(xué)校的過渡且充分體現(xiàn)其預(yù)防少年犯罪的作用，需要體現(xiàn)出“五個(gè)專門”[6]。第一，專門的立法。立法工作應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，根據(jù)專門學(xué)校的運(yùn)行實(shí)際情況分階段立法，實(shí)現(xiàn)專門學(xué)校運(yùn)營管理有法可依、有章可循；第二，專門的程序。所謂專門的程序，主要是指專門學(xué)校招收學(xué)生的程序，致力于解決專門學(xué)校生源少、招生難的問題；第三，專門的師資。師資隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)覆蓋多學(xué)科、多領(lǐng)域，除了文化課教師傳授文化課知識(shí)以保障學(xué)生順利畢業(yè)升學(xué)之外，還應(yīng)當(dāng)配備心理學(xué)、法學(xué)等其他領(lǐng)域的老師，貫徹專門學(xué)?！耙虿氖┙獭?、“救人救徹”的教育理念；第四，專門的生源。應(yīng)當(dāng)充分尊重未成年人的“自愈”規(guī)律，盡早糾正青少年的不良行為。專門學(xué)校并非“問題少年”的收容所，專門學(xué)校的生源應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)化，將真正需要專門教育的學(xué)生納入學(xué)校進(jìn)行教育；第五，專門的教育。專門的教育意味著除了開展必要的文化課程或職業(yè)教育之外，應(yīng)當(dāng)針對(duì)青少年出現(xiàn)的嚴(yán)重不良行為采取矯治教育，突出心理教育、法治教育和德育教育等方面的專門教育?？傮w而言，專門學(xué)校凝聚了新時(shí)代的厚望，以更為專業(yè)的方式矯正未成年人的罪錯(cuò)行為，為迷途的失足青少年指引人生前行的方向。

二、未成年人專門教育的制度困境

2020 年12 月26 日，《預(yù)防未成年人犯罪法》已由全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議修訂通過，并將于2021 年6 月1 日起實(shí)施。新修訂的法律強(qiáng)調(diào)了矯治教育對(duì)預(yù)防未成年人犯罪行為的重要性，同時(shí)也明確堅(jiān)持對(duì)不滿刑事責(zé)任年齡不負(fù)刑事責(zé)任的觸法未成年人不能“一放了之”的態(tài)度。雖然新修訂的法律對(duì)專門教育制度有較為詳實(shí)的規(guī)定，然而依舊無可否認(rèn)地存在一些問題和不足，亟需在今后的立法過程中予以完善。

（一）教育與司法的分流

專門教育制度是一種特殊的教育制度，而其特殊性體現(xiàn)在具有司法的屬性。作為專門學(xué)校前身的工讀學(xué)校是具有中國特色的少年保護(hù)處分性質(zhì)的矯治機(jī)構(gòu)。在1987 年出臺(tái)的《關(guān)于辦好工讀學(xué)校的幾點(diǎn)意見》中，工讀學(xué)校是對(duì)有違法和輕微犯罪行為的中學(xué)生進(jìn)行特殊教育的半工半讀學(xué)校，是普通教育中的一種特殊形式。其中，公安機(jī)關(guān)的參與體現(xiàn)了工讀學(xué)校的與眾不同之處：首先，公安機(jī)關(guān)參與學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理，并且選派一定數(shù)量的駐校警察參與協(xié)助工作或開展法制教育活動(dòng)，同時(shí)公安機(jī)關(guān)還是工讀學(xué)校管理委員會(huì)的重要組成部分；其次，公安機(jī)關(guān)具有工讀學(xué)校入學(xué)審批權(quán)，工讀學(xué)生入學(xué)須經(jīng)縣教育局和公安局的共同審批；最后，公安機(jī)關(guān)具有一定的強(qiáng)制入學(xué)權(quán)，經(jīng)過審批應(yīng)當(dāng)入學(xué)而拒不報(bào)到或者中途擅自逃離的，公安部門要積極幫助學(xué)校使學(xué)生入學(xué)。同時(shí)，在最新修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》中，專門學(xué)校延續(xù)了關(guān)于工讀學(xué)校性質(zhì)的描述并進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。第一，專門學(xué)校是對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行教育和矯治的重要保護(hù)措施。公安機(jī)關(guān)、司法行政部門負(fù)責(zé)未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔(dān)未成年人的教育工作；第二，在具有“嚴(yán)重不良行為”的加重情形下，教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)可以決定做出入學(xué)審批，公安仍具有一定的審批權(quán)；第三，公安、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門皆為專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的成員。

從專門教育制度的發(fā)展歷程來看，“去工讀化”成為了一種趨勢(shì)。雖然“去工讀化”可以說是專門化的前提，但是在一定程度上“去工讀化”就意味著“去司法化”。1994 年5 月，原國家教委決定工讀學(xué)校可以掛兩塊牌子，對(duì)內(nèi)是工讀學(xué)校，對(duì)外為普通學(xué)校。1999 年《預(yù)防未成年人犯罪法》的頒布推動(dòng)工讀學(xué)?！叭ニ痉ɑ边M(jìn)程，表現(xiàn)為強(qiáng)制入學(xué)的廢除、公安機(jī)關(guān)的淡出以及招生對(duì)象的改變。招生方式由原來的“強(qiáng)制性入學(xué)”變?yōu)榱恕叭栽冈瓌t”，強(qiáng)調(diào)工讀學(xué)校義務(wù)教育性質(zhì)，但其司法標(biāo)簽明顯淡化。結(jié)果導(dǎo)致專門教育的教育性質(zhì)與司法性質(zhì)漸行漸遠(yuǎn)，教育與司法的分流導(dǎo)致專門教育制度走向了兩個(gè)截然不同的方向。第一，強(qiáng)調(diào)專門學(xué)校的教育屬性，成為義務(wù)教育之補(bǔ)充。有兩種較為典型的模式：一是呈現(xiàn)為普通學(xué)?；瑢⒃静痪哂小皣?yán)重不良行為”的學(xué)生列為招生對(duì)象，而僅僅因?yàn)閷W(xué)習(xí)成績較差，或者違反學(xué)校紀(jì)律，即因?yàn)閷W(xué)生行為習(xí)慣的問題，由工讀學(xué)校進(jìn)行“托管”教育[7]；二是職業(yè)技?；M(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)教育是工讀學(xué)校的一大特色，旨在解決學(xué)生畢業(yè)后步入社會(huì)謀生手段問題，從而減少違法犯罪活動(dòng)[8]。然而，工讀學(xué)校的首要任務(wù)在于對(duì)具有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行矯治和教育，過分強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育未免本末倒置。因此，真正的意義上的工讀生只占少數(shù)，而將工讀學(xué)校視為完成義務(wù)教育任務(wù)的差生學(xué)校，則無法真正發(fā)揮工讀學(xué)校所應(yīng)有的作用。第二，強(qiáng)調(diào)專門學(xué)校的司法屬性，成為一種另類的少年管教所[9]。強(qiáng)制招生是指公安機(jī)關(guān)以“社會(huì)青年”身份來控制、約束，將符合入學(xué)條件的人送入工讀學(xué)校的招生方式，集中出現(xiàn)于1955-1984 年間，當(dāng)時(shí)全國范圍的工讀學(xué)校皆采用該種方式進(jìn)行招生。然而，自2004 年之后強(qiáng)制招生制度在地方悄然恢復(fù)，并且得到了相關(guān)立法部門的認(rèn)可[10]。以貴州省貴陽市為例，在《貴陽市工讀教育管理辦法》中，第十六條規(guī)定了自愿和強(qiáng)制入學(xué)的兩種方式，第十七條參照《關(guān)于辦好工讀學(xué)校的幾點(diǎn)意見》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過確定應(yīng)當(dāng)進(jìn)入工讀學(xué)校學(xué)習(xí)而拒不報(bào)到的，或報(bào)到后中途擅自逃離的，公安部門應(yīng)當(dāng)積極幫助學(xué)校查找其下落并敦促其入學(xué)。還有一種更為特殊的新型“工讀學(xué)?！保缰饕暂p微犯罪的流浪兒童為招生對(duì)象的上海市新春學(xué)校、新疆工讀學(xué)校，由海口市司法局主管的未成年人法制教育中心，司法介入色彩十分明顯[11]。專門教育制度的發(fā)展可能會(huì)走向兩個(gè)極端：可能成為普通教育的附庸或者成為司法懲戒的補(bǔ)充。

（二）專門學(xué)校的管理范圍混亂

1.“嚴(yán)重不良行為”所指不明

關(guān)于“嚴(yán)重不良行為”的界限和定義看似十分清晰，其實(shí)存在三個(gè)方面的問題：第一，“嚴(yán)重不良行為”與刑法部分條款相重疊。例如故意傷害、向他人提供毒品的行為已經(jīng)超越“嚴(yán)重危害社會(huì)行為”的界限，刑法中相對(duì)負(fù)刑事責(zé)任年齡為已滿十四周歲不滿十六周歲，故意傷害致人重傷或死亡、販賣毒品的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，同時(shí)刑法修正案（十一）將最低刑事責(zé)任年齡下調(diào)至已滿十二周歲不滿十四周歲，故意傷害致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴(yán)重殘疾，情節(jié)惡劣，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴的，也應(yīng)當(dāng)要負(fù)刑事責(zé)任；第二，“嚴(yán)重不良行為”的判定存在偏差。雖然對(duì)于嚴(yán)重不良行為的羅列十分詳細(xì)，但是由于判斷是否符合嚴(yán)重不良行為的主體往往不是司法機(jī)關(guān)，通常是由學(xué)校進(jìn)行先行判斷。按照學(xué)校的規(guī)章制度還是刑法的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“嚴(yán)重不良行為”進(jìn)行判定，容易造成對(duì)于相關(guān)行為概念理解的分歧[12]。第三，“嚴(yán)重不良行為”在級(jí)別劃分上存在科學(xué)性硬傷。不良行為的嚴(yán)重程度各有不同，而且社會(huì)危害性也存在差異。根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》“推動(dòng)專門教育與治安管理處罰、收容教養(yǎng)、刑事處罰等配套銜接，建立科學(xué)的未成年人罪錯(cuò)行為預(yù)防矯治體系”的要求，有學(xué)者建議采用“罪錯(cuò)行為”的統(tǒng)稱概念，逐級(jí)分為不良行為、嚴(yán)重不良行為、觸法行為和犯罪行為[13]。

2.專門學(xué)校的管理范圍不明確

專門學(xué)校的招生對(duì)象為具有嚴(yán)重不良行為的未成年人，以及觸犯刑法但因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的未成年人，但兩者之間存在巨大差異，不能因?yàn)槠孀非髮?duì)于無法規(guī)制的觸法未成年人進(jìn)行矯治，而忽略或輕視對(duì)具有嚴(yán)重不良行為未成年人的保護(hù)。統(tǒng)一管理雖然效率高，但是在相對(duì)封閉的專門學(xué)校內(nèi)更容易導(dǎo)致交叉感染，且教育無針對(duì)性，導(dǎo)致未成年人矯治效果難以體現(xiàn)。根據(jù)中國青少年研究中心“新時(shí)期專門學(xué)校發(fā)展研究（2007-2017）”課題組2017 年的調(diào)查顯示，對(duì)于就讀專門學(xué)校的原因，“在原校學(xué)習(xí)成績差”占66.7%、“在原校和老師關(guān)系不好”占61.9%、“在原校和同學(xué)關(guān)系不好”占47.6%、“在原校打架罵人”占76.2%、“家長管不了”占90.5%、“有嚴(yán)重不良行為”占76.2%、“有犯罪行為”占42.8%[14]。由此可見，仍有23.8% 的學(xué)生不具有嚴(yán)重不良行為，而僅僅是因?yàn)槠渌虮凰腿雽ｉT學(xué)校，這也是由于專門教育定位不清所導(dǎo)致的后果，將無需接受矯治教育的“問題學(xué)生”也納入專門學(xué)校的管理范圍，不僅不利于其行為改正，而且更容易導(dǎo)致行為惡化的結(jié)果。

（三）專門教育督導(dǎo)制度缺失

教育督導(dǎo)是對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級(jí)各類教育實(shí)施教育督導(dǎo)，負(fù)有“督政”“督學(xué)”兩方面的工作任務(wù)[15]。一方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)人民政府及其職能部門的教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)，內(nèi)容包括教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針政策等的落實(shí)情況；另一方面，地方政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量、教學(xué)工作等方面進(jìn)行的監(jiān)督和指導(dǎo)工作。

專門學(xué)校是特殊的學(xué)校，兼具教學(xué)教育和矯治教育的兩種功能。從現(xiàn)有的教育督導(dǎo)制度來看，對(duì)于專門學(xué)校的教育督導(dǎo)存在缺陷。首先，教育督導(dǎo)的內(nèi)容主要面向教學(xué)教育，而關(guān)于矯治教育方面的監(jiān)督和指導(dǎo)存在空白和缺失。現(xiàn)有的教育督導(dǎo)制度是對(duì)學(xué)校的教育水平與教學(xué)管理、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校硬件設(shè)施和義務(wù)教育普及水平和均衡發(fā)展等等情況實(shí)施教育督導(dǎo)。但是，作為教育的特殊形式，專門教育除了重視課程教學(xué)之外，還致力于通過專門矯治的方式對(duì)具有嚴(yán)重不良行為或觸法行為的未成年人進(jìn)行教育，使其改正不良習(xí)性和行為。專門教育具有更為嚴(yán)厲的教育懲戒色彩，根據(jù)《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》第三條規(guī)定，教育行政部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督學(xué)校及其教師依法依規(guī)行使教育懲戒措施。因此，在一定的范圍和限制之內(nèi)采取何種必要的形式進(jìn)行行為矯治教育應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，避免成為變相監(jiān)禁甚至更為嚴(yán)重的懲罰措施；其次，作為常設(shè)人員的督學(xué)主要為從事教育工作的老師，可能并不具備矯治教育工作所需掌握的專門知識(shí)。為了方便教育督導(dǎo)工作的開展，保障教育督導(dǎo)的專業(yè)性，根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》，國家實(shí)施督學(xué)制度。督學(xué)是指縣級(jí)以上人民政府根據(jù)教育督導(dǎo)工作需要，為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)配備的專職或兼職的教育監(jiān)督人員。督學(xué)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的教育教學(xué)管理或研究工作經(jīng)歷，并對(duì)法律法規(guī)等規(guī)范性文件、教育政策熟悉。但是，矯治教育工作與普通的教學(xué)教育工作不同，除了教育教學(xué)質(zhì)量水平之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人的罪錯(cuò)心理、罪錯(cuò)行為的誘因以及矯正措施予以重視。因此，專門學(xué)校督學(xué)還應(yīng)當(dāng)具備一定的刑事法治觀念、熟悉了解青少年罪錯(cuò)行為心理和犯罪預(yù)防等相關(guān)方面的法學(xué)專業(yè)知識(shí)；最后，整個(gè)教育督導(dǎo)的過程主要以教育行政部門牽頭，其他相關(guān)專門機(jī)構(gòu)難以參與其中。專門教育具有一定的司法屬性，其教育督導(dǎo)也應(yīng)保證以公安機(jī)關(guān)為首的專門機(jī)構(gòu)參與介入，與教育行政部門配合協(xié)作共同履行專門教育督導(dǎo)的職責(zé)。

三、未成年人專門教育的制度完善

（一）確立教育與矯治的分工協(xié)作制度

專門教育制度的教育屬性無需贅述，更值得注意的是專門教育制度的司法屬性。專門教育制度有犯罪預(yù)防與改造的功能，公安機(jī)關(guān)參與行為矯治的教育方式具有較為強(qiáng)烈的少年司法性質(zhì)。有學(xué)者指出，目前的專門教育仍主要出于教育行政部門的主管之下，并未對(duì)未成年人矯治教育的特殊性進(jìn)行全局考量，從而束縛和鉗制專門教育的延續(xù)和發(fā)展[16]。但是，過度強(qiáng)調(diào)專門教育的司法屬性未免本末倒置，專門教育仍然是一種特殊的教育形式。根據(jù)2020 年修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》第四十五條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門負(fù)責(zé)矯治工作，教育行政部門負(fù)責(zé)教育工作。矯治與教育本為一體，但公安機(jī)關(guān)、司法行政部門與教育行政部門等多個(gè)機(jī)關(guān)的參與介入存在權(quán)責(zé)重合且容易造成沖突，不利于專門矯治教育的有效開展[17]。從本質(zhì)上來看，造成這一現(xiàn)象的原因是“教育與司法矯治如何配合”的問題。

厘清教育與矯治的合作邊界是解決矛盾的基礎(chǔ)和前提。首先，應(yīng)當(dāng)明確合作的內(nèi)涵要義?！蛾P(guān)于辦好工讀學(xué)校的幾點(diǎn)意見》指出，學(xué)校中的每個(gè)教職工都負(fù)有教育學(xué)生的責(zé)任。無論是采用教育的方式，還是矯治的手段，其根本目的在于糾正未成年人的罪錯(cuò)行為；其次，應(yīng)當(dāng)明確教育與矯治的職責(zé)范圍。雖然教育與矯治存在重合部分，但分管不同職責(zé)的部門應(yīng)各司其職。為了體現(xiàn)專門教育制度的專業(yè)性，應(yīng)明確專門學(xué)校中的角色定位，教師是教書育人的主體，對(duì)于青少年教育方式有較為熟悉的掌握，公安、司法機(jī)關(guān)熟悉犯罪行為和犯罪心理特征，對(duì)于預(yù)防和打擊犯罪有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；最后，應(yīng)當(dāng)明確合作的主要方式。專門學(xué)校根據(jù)未成年人罪錯(cuò)行為的惡意程度實(shí)施因材施教，決定是以教育為主還是矯治為主。負(fù)責(zé)教育的教育行政部門應(yīng)當(dāng)了解行為矯治的相關(guān)知識(shí)，負(fù)責(zé)矯治的公安、司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)熟知教學(xué)教育的方式方法。同時(shí)，采取例會(huì)制度、溝通交流制度定期通告各自工作開展的情況，相互支持、配合對(duì)方的工作。

（二）構(gòu)建分級(jí)分類管理制度

1.明確專門學(xué)校的招生對(duì)象

根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，專門學(xué)校的招生對(duì)象為具有“嚴(yán)重不良行為”的未成年人，以及實(shí)施犯罪行為但因未到刑事責(zé)任年齡不負(fù)刑事責(zé)任的未成年人。因此，專門學(xué)校的招生范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限縮，將不具備“嚴(yán)重不良行為”的一般問題學(xué)生排除在招生范圍之外，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制具有犯罪行為的未成年人。專門學(xué)校既非問題學(xué)生的改造所，也并非犯罪少年的避風(fēng)港。另一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定“嚴(yán)重不良行為”的范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)。首先，將“嚴(yán)重不良行為”中與刑法相重合的部分進(jìn)行調(diào)整修改，使之與現(xiàn)有的刑法形成有機(jī)的銜接，避免適用法律時(shí)的混亂與選擇性適用法律的情形。其次，是否具備“嚴(yán)重不良行為”應(yīng)交由專門負(fù)責(zé)矯治教育的專門人士進(jìn)行判斷，統(tǒng)歸于專門教育指導(dǎo)委員會(huì)行使權(quán)力。同時(shí)，國務(wù)院教育行政部門可以根據(jù)專門教育的實(shí)際開展情況，制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)地方專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估工作。對(duì)于已經(jīng)實(shí)施違法犯罪行為但不負(fù)刑事責(zé)任未成年人的處置，如果滿足專門學(xué)校的入學(xué)相應(yīng)條件，應(yīng)積極安排入學(xué)接受矯治教育，不能“一放了之”[18]。從現(xiàn)有的制度來看，經(jīng)過專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估，教育行政部門可以會(huì)同公安部門將觸法未成年人送入專門學(xué)校。專門教育指導(dǎo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)做好與少年司法的銜接，例如對(duì)于檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的、法院判處未滿刑事責(zé)任年齡不負(fù)刑事責(zé)任的觸法未成年人，可以同時(shí)做出令其接受專門矯治教育的建議，并通報(bào)當(dāng)?shù)氐膶ｉT教育指導(dǎo)委員會(huì)、教育行政部門和公安部門。

2.構(gòu)建專門學(xué)校分級(jí)分類矯治教育制度

首先，針對(duì)具有不同行為的罪錯(cuò)未成年人，應(yīng)當(dāng)采取不同的教育矯治措施[19]。已知專門學(xué)校的招生對(duì)象為具有嚴(yán)重不良行為或觸法行為的未成年人，教育矯治措施的分級(jí)對(duì)應(yīng)可分為兩種模式：一是以教育為主的模式，適用于具有嚴(yán)重不良行為的未成年人，主要通過教育的形式樹立法治意識(shí)以達(dá)到預(yù)防犯罪；二是以矯治為主的模式，適用于具有觸法行為的未成年人，主要通過矯治的形式進(jìn)行教育和改造。此外，對(duì)實(shí)施一般不良行為的未成年人可采取社會(huì)化保護(hù)處分措施，通過構(gòu)建專門學(xué)校預(yù)備生等形式進(jìn)行預(yù)防性的矯治教育，將專門教育制度向前適當(dāng)延伸[20]；其次，同一學(xué)校的不同類別學(xué)生應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類管理。經(jīng)過專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估后，通過分班或者分校區(qū)的形式將具有不同輕重程度的罪錯(cuò)行為的學(xué)生進(jìn)行分級(jí)。為避免交叉感染，可將具有觸法行為的未成年人單獨(dú)設(shè)立校區(qū)進(jìn)行管理，將具有嚴(yán)重不良行為的學(xué)生按照其行為的危害程度進(jìn)行分班管理；最后，專門學(xué)校在地域設(shè)置上應(yīng)當(dāng)構(gòu)建分級(jí)分類管理?？h級(jí)人民政府是設(shè)立專門學(xué)校的基層單位，縣級(jí)專門學(xué)校是專門教育體系中的主力軍，接收大多數(shù)的實(shí)施較輕的嚴(yán)重不良行為未成年人。在教育和管理上，只需適當(dāng)增加法治教育內(nèi)容和采取較低程度的行為限制措施即可，主要以教育為主、以預(yù)防犯罪為目的；市級(jí)專門學(xué)校負(fù)責(zé)接收具有惡意程度較大的嚴(yán)重不良行為未成年人和觸法行為未成年人。在矯治教育上采取更有針對(duì)性的措施，采取一定程度的約束性措施限制學(xué)生的行為。同時(shí)，市級(jí)專門學(xué)校在縣級(jí)和省級(jí)專門學(xué)校之間發(fā)揮上下承接的作用，實(shí)現(xiàn)三級(jí)專門學(xué)校的有機(jī)互動(dòng)；省級(jí)專門學(xué)校則是接收教育難度大、惡性程度嚴(yán)重的未成年人。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》，每個(gè)省級(jí)單位至少設(shè)立一間專門學(xué)校。一般而言，由于市縣兩級(jí)專門學(xué)校承擔(dān)了專門矯治教育的主要工作，需接受省級(jí)專門矯治教育的未成年人數(shù)量極少，而省級(jí)單位具有更豐富的教育資源，因此省級(jí)專門學(xué)校具有精簡但針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)。

（三）完善專門教育監(jiān)督制度

1.健全專門教育督導(dǎo)制度，提升專門教育督學(xué)的專業(yè)性

專門教育是一種特殊形式的，教育督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出專門性，構(gòu)建一支結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的教育督學(xué)隊(duì)伍是保障專門教育順利開展的必然要求。首先，專門教育督導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以專門規(guī)定。并不是說要制定出臺(tái)《專門教育督導(dǎo)條例》或?qū)ΜF(xiàn)有《教育督導(dǎo)條例》進(jìn)行修訂，而是國務(wù)院在制定《專門學(xué)校管理?xiàng)l例》時(shí)，參照現(xiàn)有的《教育督導(dǎo)條例》對(duì)專門教育督導(dǎo)進(jìn)行專門規(guī)定，使之成為教育督導(dǎo)制度中的特別規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)處理好專門教育督導(dǎo)與專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的關(guān)系，通過立法的形式解決兩者的銜接問題；其次，通過立法保障專門教育督導(dǎo)的獨(dú)立性。教育督導(dǎo)部門往往與教育行政部門之間存在隸屬關(guān)系，教育督導(dǎo)工作開展受到相關(guān)部門的牽制。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》，明確指出應(yīng)當(dāng)保障教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)理順管理體制，賦予教育督導(dǎo)部門更多的行政權(quán)力和保障獨(dú)立地位，才能更好的發(fā)揮專門教育督導(dǎo)制度的功能；最后，專門教育的責(zé)任督學(xué)應(yīng)當(dāng)“去行政化”，邀請(qǐng)具有行為矯治經(jīng)驗(yàn)、熟悉青少年心理的專家加入專門教育督學(xué)隊(duì)伍。我國的督學(xué)制度大多仍是按照行政機(jī)關(guān)人事管理，并且攜帶行政級(jí)別。教育督學(xué)主要從在職或退休的校長、教師、教研人員和政府行政人員中產(chǎn)生，由于肩負(fù)“督政”和“督學(xué)”的任務(wù)，具有行政身份的責(zé)任督學(xué)容易與教育行政部門站在同一戰(zhàn)線，不利于專門教育督導(dǎo)的開展。與此同時(shí)，專門學(xué)校作為罪錯(cuò)未成年人接受矯治教育的場所，更容易發(fā)生權(quán)力越軌行為，引入第三方人士有利于對(duì)權(quán)力的行使構(gòu)成有效監(jiān)督。因此，專門教育督學(xué)應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)廣納賢才，可以采取合同聘任制的形式邀請(qǐng)專業(yè)人士參與專門教育督導(dǎo)。

2.增加專門教育的辦學(xué)透明度，接受來自學(xué)生、家長和社會(huì)的監(jiān)督

第一，專門學(xué)校雖然是管理和教育具有嚴(yán)重不良行為或觸法行為的未成年人，但這并不意味著學(xué)生的權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到剝奪，作為專門學(xué)校的學(xué)生有權(quán)對(duì)學(xué)校的運(yùn)營和管理進(jìn)行監(jiān)督；第二，專門學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)向家長反映學(xué)生情況，并且應(yīng)當(dāng)為學(xué)生和家長聯(lián)系和會(huì)見提供方便。由于專門學(xué)校的未成年學(xué)生的學(xué)籍保留在原學(xué)校，并且滿足畢業(yè)條件也是由原學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書。因此，原學(xué)校對(duì)于專門學(xué)校的原本校生需要負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)定期了解原本校生的接受矯治教育的情況，在學(xué)生遇到困難時(shí)提供適當(dāng)?shù)膸椭坏谌?，專門教育的開展應(yīng)當(dāng)受到廣泛社會(huì)監(jiān)督。通過定期開展“校園開放日”活動(dòng)，讓公眾進(jìn)?！岸綄W(xué)”，也有助于專門學(xué)校的“去標(biāo)簽化”。同時(shí)，共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)等社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)工作者可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)于專門學(xué)校的特定領(lǐng)域?qū)嵤ｉT監(jiān)督。矯治教育只有在陽光下運(yùn)行，才能避免出現(xiàn)類似“豫章書院”的慘案，才能發(fā)揮挽救罪錯(cuò)少年的最大功效。

結(jié)論

本文梳理了我國專門教育制度的發(fā)展歷程，肯定了專門教育制度對(duì)于挽救罪錯(cuò)未成年人的巨大作用，同時(shí)也指出了現(xiàn)有專門教育制度存在的問題。貝卡里亞指出，預(yù)防犯罪的最可靠但也是最艱難的措施是完善教育[21]。從現(xiàn)有的制度來看，完善專門教育應(yīng)針對(duì)定位不清、管理混亂以及監(jiān)督缺失的三個(gè)方面對(duì)癥下藥。第一，厘清教育行政部門與公安機(jī)關(guān)、司法行政部門的權(quán)責(zé)邊界，確立司法與教育的分工協(xié)調(diào)制度。第二，將專門學(xué)校的招生范圍進(jìn)一步限縮，針對(duì)具有不同類型行為的未成年人應(yīng)采取分級(jí)分類管理的手段。對(duì)于具有嚴(yán)重不良行為的未成年人應(yīng)當(dāng)以教育為主，而對(duì)觸法行為未成年人應(yīng)當(dāng)以行為矯治為主。適當(dāng)將專門教育向前延伸，對(duì)于具有不良行為的未成年人可以進(jìn)行事前的預(yù)防。第三，健全具有專門性質(zhì)的專門教育督導(dǎo)制度，同時(shí)也應(yīng)受到來自學(xué)生、家長、社會(huì)等多方面的監(jiān)督，以保證專門矯治教育過程公開透明?？偠灾瑢ｉT教育發(fā)展應(yīng)當(dāng)貫徹“立足教育，挽救孩子，科學(xué)育人，造就人才”的理念，將未成年人利益最大化作為基本原則，最大限度地挽救迷途的罪錯(cuò)未成年人。