營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)探討

黃金平

摘要：立足于當(dāng)前營(yíng)造林工作實(shí)踐，從營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容出發(fā)，總結(jié)了現(xiàn)有營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目資金、基礎(chǔ)建設(shè)等方面存在的問題并剖析原因。在此基礎(chǔ)上，提出了以工程建設(shè)目標(biāo)為績(jī)效管控建設(shè)的目標(biāo)、構(gòu)建覆蓋全過程周期的項(xiàng)目驗(yàn)收與績(jī)效評(píng)價(jià)體系、建立評(píng)價(jià)機(jī)制等完善營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)的建議。

關(guān)鍵詞：造林;工程;績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C文章編號(hào)：1004-3020（2021）06-0086-03

目前，工程造林已成為我國(guó)森林資源培育的主體，營(yíng)造林工程項(xiàng)目越來越多的引入績(jī)效考評(píng)體系，其在林業(yè)工程中的應(yīng)用也在不斷的拓展[1]。績(jī)效考核制度的引入，可以更好地提高資金的使用效率，提升項(xiàng)目建設(shè)的成效。本文從造林生產(chǎn)實(shí)踐出發(fā)，探討影響營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素，并提出建議與對(duì)策。

1營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容

營(yíng)造林工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，對(duì)照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涵蓋營(yíng)造林整個(gè)過程及建設(shè)效果進(jìn)行科學(xué)、公正、客觀的評(píng)價(jià)和綜合評(píng)判。整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)是各方利益進(jìn)行充分平衡的結(jié)果，從本行業(yè)的特點(diǎn)出發(fā)，制定適合項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目效益最大化的有效途徑[2]。在項(xiàng)目建設(shè)的全周期內(nèi)，通過對(duì)營(yíng)造林工程績(jī)效的考核，可以確保業(yè)主獲知工程項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r，滿足業(yè)主檢查工程項(xiàng)目進(jìn)展情況的要求，進(jìn)一步確認(rèn)項(xiàng)目組織對(duì)工程項(xiàng)目承諾的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)不同階段績(jī)效的考評(píng)可以作為預(yù)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)終結(jié)績(jī)效的依據(jù)，有利于盡早發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的問題，以便提前采取措施。

營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)是采用經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益等一系列指標(biāo)對(duì)營(yíng)造林工程的績(jī)效從不同維度進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并給予核查結(jié)果，通過績(jī)效考量來促進(jìn)工程合理健康發(fā)展?？?jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容有資金投入使用情況、資金項(xiàng)目管理情況、資金實(shí)際產(chǎn)出情況、政策實(shí)施效果情況等方面。在當(dāng)前，建立適合營(yíng)造林工程項(xiàng)目需要，能有效防范漏洞，提高資金使用價(jià)值的績(jī)效評(píng)價(jià)制度是一個(gè)不斷探索的方向[3]。

2現(xiàn)有營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問題及分析

2.1主要問題

（1）項(xiàng)目設(shè)計(jì)與項(xiàng)目建設(shè)脫節(jié)。從全過程的營(yíng)造林工程活動(dòng)來看，現(xiàn)行的項(xiàng)目實(shí)施過程基本是項(xiàng)目立項(xiàng)、作業(yè)設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、檢查驗(yàn)收。實(shí)際工作中，項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)是項(xiàng)目建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是項(xiàng)目資金撥付的重要依據(jù)，因此，項(xiàng)目建設(shè)方十分重視作業(yè)設(shè)計(jì)及其評(píng)審。具體造林施工中，要么是社會(huì)造林，政府提供種苗，由各家各戶自行栽植;要么是所謂的工程隊(duì)造林，一個(gè)包工頭帶幾個(gè)林農(nóng)進(jìn)行施工。這幾種施工都不能完全按照作業(yè)設(shè)計(jì)執(zhí)行，好的作業(yè)設(shè)計(jì)落不了地。而營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)，以檢查驗(yàn)收等作為支撐材料，實(shí)地核查只是抽樣。

（2）項(xiàng)目資金投入與績(jī)效目標(biāo)在周期上不協(xié)同。林業(yè)造林工程是一項(xiàng)投入大、周期長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在一直以來的林業(yè)營(yíng)造林工程項(xiàng)目中，無論是PPP模式的營(yíng)造林工程還是完全由社會(huì)資本或個(gè)人投入建設(shè)的項(xiàng)目，其投入嚴(yán)重不足，林業(yè)造林工程基本上都是造林補(bǔ)助項(xiàng)目，沒有按照工程項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的資金投入，其結(jié)果是造林投入少、面積大。由于造林工程的公益性特點(diǎn)，按照投入產(chǎn)出比計(jì)算，造林工程項(xiàng)目在項(xiàng)目期內(nèi)是無法得到投資回報(bào)的，往往是通過林地的預(yù)期收益來平衡，如果后期撫育管護(hù)資金得不到保障，這樣的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)就是虛無的[4]。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約績(jī)效評(píng)價(jià)。營(yíng)造林工程需要適宜栽培樹種的生境條件、具備灌溉排澇能力和可以開展日常各項(xiàng)施工作業(yè)的條件?，F(xiàn)有營(yíng)造林工程中，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上納入地方資金配套，受地方經(jīng)濟(jì)條件影響，有的地方基礎(chǔ)施設(shè)建設(shè)就會(huì)打折扣，最終影響造林工程質(zhì)量。按照常規(guī)的造林工程作業(yè)設(shè)計(jì)，績(jī)效目標(biāo)是在考慮基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上制定的，這樣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況成為績(jī)效評(píng)價(jià)的不確定因素。

2.2營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)存在問題的分析

（1）營(yíng)造林工程的組織保障機(jī)制不健全。參與營(yíng)造林的主體類型多樣，其不同主體在營(yíng)造林活動(dòng)中的目標(biāo)值與期望值都有所不同。以政府發(fā)動(dòng)，村民廣泛參與的營(yíng)造林模式，不同村民對(duì)產(chǎn)業(yè)不同階段的認(rèn)知不同，其參與的有效投入量參差不齊，導(dǎo)致工程建設(shè)存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。以公司、合作社等社會(huì)資本為主體投入建設(shè)的營(yíng)造林工程項(xiàng)目，其受自身資本體量的限制及其他資源配置的局限性，在這項(xiàng)投入大、周期長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)體系中仍存在著不同的程度的組織乏力的情形。以政府引導(dǎo)指導(dǎo)，社會(huì)多種主體共同參與的營(yíng)造林模型，面對(duì)后期重造輕管的情況，政府只能督促，而不能有效干預(yù)。營(yíng)造林工程的目標(biāo)是保證造林成活率與保存率，目的是成林成材，在發(fā)揮生態(tài)效益的同時(shí)收獲經(jīng)濟(jì)效益。與營(yíng)造林工程建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的組織保障機(jī)制需要進(jìn)一步健全。

（2）技術(shù)支撐與管理不到位是影響營(yíng)造林工程建設(shè)質(zhì)量的重要因素。立地選擇、樹種及造林模型選擇、栽植方法、撫育管護(hù)要點(diǎn)等技術(shù)措施是提高造林質(zhì)量的關(guān)鍵因素，造林工程的建設(shè)質(zhì)量直接與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤。同時(shí)，在有充分的技術(shù)保障前提下，項(xiàng)目管理則是造林工程質(zhì)量的另一大影響因素。對(duì)施工組織的管理，對(duì)施工隊(duì)伍和人員的管理，對(duì)材料的管控，對(duì)工程質(zhì)量的管控等等，都會(huì)影響造林工程質(zhì)量，進(jìn)而影響項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

（3）營(yíng)造林工程驗(yàn)收、資金撥付與績(jī)效評(píng)價(jià)的相互影響。一般而言，工程項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)而顯著的績(jī)效，就要把好項(xiàng)目的驗(yàn)收關(guān)。在實(shí)際情況中，很多項(xiàng)目只有項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，而沒有對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中的整個(gè)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收或核查。營(yíng)造林工程具有周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，其工程建設(shè)成效是不斷動(dòng)態(tài)變化的，只有夯實(shí)基礎(chǔ)，著實(shí)核查全過程的工程質(zhì)量，再在此基礎(chǔ)上對(duì)不同階段的項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)才有利于整體績(jī)效的提升。此外，績(jī)效目標(biāo)的整體定位也對(duì)項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效有影響，如造林項(xiàng)目多要求成活率多少或保存率多少，到了工程驗(yàn)收期，項(xiàng)目這兩項(xiàng)指標(biāo)合格就基本會(huì)確認(rèn)工程合格，但實(shí)際營(yíng)造林過程中，很多這樣的造林地經(jīng)過一至兩年就會(huì)逆變?yōu)橐肆值?，需要重造，造成這一狀況的多是項(xiàng)目驗(yàn)收后就輕視了管理，因此，造林績(jī)效指標(biāo)的確定只有與資金的拔付和資金的額度掛起鉤來，才能實(shí)現(xiàn)營(yíng)造林工程績(jī)效思想在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期，建成期、運(yùn)營(yíng)期等階段管理中的應(yīng)用，并發(fā)揮出非常好的成效。

3完善營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

3.1以工程建設(shè)目標(biāo)為績(jī)效管控建設(shè)的目標(biāo)

無論是從國(guó)家的政策層面，還是從地方各級(jí)在項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段的投入來看，每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)都消耗了大量的財(cái)力人力，動(dòng)用了大量的社會(huì)公共資源，因此，建成每個(gè)項(xiàng)目是尤為重要的。在實(shí)際建設(shè)過程中，很多時(shí)候都是走流程式的按工程建設(shè)階段來進(jìn)行，而林業(yè)項(xiàng)目如果在建設(shè)完成后沒有做好相應(yīng)的管理等措施，那么項(xiàng)目很可能會(huì)以失敗告終，建議從項(xiàng)目立項(xiàng)設(shè)計(jì)開始就把項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)在正常情況下采用必要的措施進(jìn)行管理作為項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效目標(biāo)。

3.2構(gòu)建覆蓋全過程周期的項(xiàng)目驗(yàn)收與績(jī)效評(píng)價(jià)體系績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)包含營(yíng)造林工程項(xiàng)目建設(shè)業(yè)績(jī)與效率評(píng)價(jià)兩個(gè)方面，建議項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段的指標(biāo)值及建成以后的效率情況全部進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不是以驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)的效率值作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)情況的最終結(jié)果，避免項(xiàng)目建設(shè)存在的潛在致命風(fēng)險(xiǎn)。

? ? 3.3完善營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法是營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開展的基本保障，但當(dāng)前營(yíng)造林工程相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)體制機(jī)制建設(shè)還不完善，評(píng)價(jià)結(jié)果不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的全部績(jī)效信息。究其原因，營(yíng)造林工程具有時(shí)間長(zhǎng)、跨度大的特點(diǎn)，且某些方面的項(xiàng)目成果難以在短時(shí)間內(nèi)看出來。因此，目前還沒有一套科學(xué)完整且可操作性強(qiáng)的技術(shù)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)依據(jù)，導(dǎo)致此項(xiàng)工作的開展困難重重。

3.4探索涵蓋技術(shù)與績(jī)效等多維度的考核評(píng)價(jià)制度在實(shí)際營(yíng)造林生產(chǎn)過程中，許多項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)表或評(píng)價(jià)項(xiàng)目用一些較寬泛的指標(biāo)遮蓋了項(xiàng)目建設(shè)中存在的隱性問題。在項(xiàng)目的營(yíng)造林績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，特別是一些以績(jī)效評(píng)價(jià)代替驗(yàn)收的情形下，要保留以前營(yíng)造林項(xiàng)目中所摸索出來的一些好的經(jīng)驗(yàn)作法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)過程建設(shè)的結(jié)果及產(chǎn)生的效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)才更有利于項(xiàng)目在全過程建設(shè)周期內(nèi)取得更好的建設(shè)成效[5]。營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織實(shí)施離不開一套科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)管理制度，因此必須盡快建立健全相關(guān)評(píng)價(jià)制度，如《營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》《營(yíng)造林工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用指南》等，從而為結(jié)效評(píng)價(jià)工作的開展提供科學(xué)依據(jù)。在績(jī)效評(píng)價(jià)制度的制定過程中，要充分考慮我們林業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況、國(guó)家政策環(huán)境以及營(yíng)造林工程的自身結(jié)構(gòu)因素，合理確定評(píng)價(jià)的技術(shù)指標(biāo)和方法，確保制度具有較強(qiáng)的可操作性。

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（責(zé)任編輯：唐嵐）