鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益保護制度探析

□文/竇一博

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院北京）

［提要］不同于高度成熟的旅游景區(qū)，鄉(xiāng)村基礎設施較落后、違法經(jīng)營亂象、政府監(jiān)管力度不足，導致鄉(xiāng)村旅游市場更加復雜。而我國尚未健全針對鄉(xiāng)村旅游市場的法律規(guī)范，消費者權(quán)益屢受侵害。應當健全鄉(xiāng)村旅游市場相關(guān)制度、加強旅游巡回法庭建設、創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協(xié)會投訴途徑，以保障消費者權(quán)益。

目前，我國鄉(xiāng)村旅游大多為家庭式經(jīng)營，依靠畜牧、種植、漁業(yè)等特色農(nóng)業(yè)來發(fā)展農(nóng)家樂、漁家樂等，缺少提供規(guī)范、統(tǒng)一服務標準的鄉(xiāng)村旅游合作社。而農(nóng)家樂基礎設施不健全、存在安全隱患，從業(yè)人員未經(jīng)過系統(tǒng)的上崗培訓、經(jīng)營不規(guī)范、相關(guān)部門對鄉(xiāng)村旅游市場的監(jiān)管還不到位等問題，不能滿足消費者的合理期待，表現(xiàn)為供給不足。因此，鄉(xiāng)村旅游市場供需關(guān)系不平衡，市場需求量大，而供給不足，消費者合法權(quán)益受損嚴重。

一、鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益受侵害現(xiàn)狀

消費者與經(jīng)營者之間普遍存在利益沖突，且因雙方信息不對稱，消費者通常處于弱勢地位。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者作為與鄉(xiāng)村旅游消費者相對的物質(zhì)利益實體，為追求利益最大化，不吝侵害消費者的權(quán)益。

首先，安全保障權(quán)易受到侵害。鄉(xiāng)村旅游消費者的安全保障權(quán)包括人身安全與財產(chǎn)安全，該權(quán)利在《旅游法》與《消費者權(quán)益保護法》中均有規(guī)定。但因農(nóng)村基礎設施、人居環(huán)境還較為落后，在交通、住宿、餐飲等消費者基本需求上還存在安全隱患，致使消費者健康權(quán)、身體權(quán)、甚至生命權(quán)受損。雖然消費者可依據(jù)相關(guān)侵權(quán)責任法律制度做事后救濟，但缺乏針對鄉(xiāng)村旅游民宿或農(nóng)家樂資質(zhì)、管理上的立法，導致對鄉(xiāng)村民宿或農(nóng)家樂監(jiān)管不足、經(jīng)營不規(guī)范，大多都未配備基礎消防設施、未設置消防通道，無法滿足事前預防。另外，在一些特色農(nóng)場有騎馬、滑道等危險體驗項目，若鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者采取的安全措施不到位，消費者的人身安全容易受損。

其次，知悉真情權(quán)易受到侵害。知悉真情權(quán)的“情”是產(chǎn)品或服務的真實情況，是消費者與經(jīng)營者進行交易時的首要權(quán)利，規(guī)定于《消費者權(quán)益保護法》的第8條，以及《旅游法》的第9條第2款。消費者通常將品嘗綠色有機食物作為鄉(xiāng)村旅游主要體驗項目，但部分經(jīng)營者為牟取暴利，以次充好，用冒充綠色有機的食品高價出售給消費者。市場監(jiān)管部門對鄉(xiāng)村旅游餐飲的監(jiān)管遠不及市區(qū)內(nèi)，甚至出現(xiàn)監(jiān)管的真空狀態(tài)，部分經(jīng)營者通過假冒知名餐飲公司注冊商標的手段誤導、欺詐消費者，既侵害了其他公司的商標權(quán)，也侵害了消費者的知情權(quán)。

再次，公平交易權(quán)易受到侵害。市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求是公平交易，公平交易權(quán)旨在保護消費者獲得產(chǎn)品或服務的質(zhì)量保障、價格公允、計量正確的公平交易條件，且有權(quán)拒絕強制交易。雖然該項權(quán)利明確規(guī)定于《消費者權(quán)益保護法》的第10條，但是鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者“宰客”的行為屢禁不止，極大地損害了鄉(xiāng)村旅游消費者的合理期望，嚴重影響了鄉(xiāng)村旅游市場健康、可持續(xù)地發(fā)展。在鄉(xiāng)村旅游過程中，時常出現(xiàn)經(jīng)營者提供不能保障消費者安全的民宿；為牟取暴利對旅游體驗項目不合理地加價；使用不符標準的計量工具而缺斤少兩；設定最低消費額來強制消費，加重消費者責任。這些違法經(jīng)營行為均侵害了鄉(xiāng)村旅游消費者的公平交易權(quán)。

最后，自主選擇權(quán)易受到侵害。依據(jù)《旅游法》，旅游者有自主選擇旅游產(chǎn)品和服務、拒絕強制交易行為的權(quán)利。然而，設置最低消費、綁定消費、搭售在鄉(xiāng)村旅游市場中屢見不鮮。農(nóng)家樂內(nèi)張貼“謝絕自帶酒水”的告示，在實質(zhì)上含有“若需飲品，須在本店購買”之意。該非法經(jīng)營行為屬于《消費者權(quán)益保護法》禁止的，用店堂告示限制、排除消費者權(quán)利，侵犯了消費者的自主選擇經(jīng)營者的權(quán)利。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者向消費者推薦特色體驗項目無可厚非，但搭售或綁定消費卻損害了消費者自愿購買商品或接受服務的權(quán)利。

二、鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益受侵害的原因

（一）實體法立法不健全。目前，我國無規(guī)范性法律文件來直接調(diào)整鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者與鄉(xiāng)村旅游消費者之間的法律關(guān)系。立法缺失是導致鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益易受損的重要原因，若達不到有法可依，就更談不上執(zhí)法監(jiān)管是否嚴格，救濟時是否有實體法可適用的問題。

1、法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章。雖在《旅游法》中設有旅游者專章，在《消費者權(quán)益保護法》中設有消費者權(quán)利專章，但無專門保護鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章，也未設專章規(guī)定。所以，對鄉(xiāng)村旅游消費者合法權(quán)益的保護還應適用相關(guān)消費者權(quán)益保護以及旅游者保護的法律制度。雖然整合現(xiàn)行有效的相關(guān)消費者權(quán)益保護、旅游者權(quán)益保護的法律制度，使零散的涉及保護鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益的規(guī)定系統(tǒng)化，在一定程度上也能有效保障其合法權(quán)益。但是，鄉(xiāng)村旅游消費者既不同于一般消費者，也不同于普通旅游者，與成熟的旅游景區(qū)相比，鄉(xiāng)村基礎設施較落后，從業(yè)人員缺少上崗前的培訓，政府監(jiān)管力度不足、違法經(jīng)營行為缺乏規(guī)制，導致鄉(xiāng)村旅游市場更加復雜。因此，鄉(xiāng)村旅游市場對法律規(guī)范的可操作性要求更高。

當然，考慮到立法的成本、法律的穩(wěn)定性以及避免法律規(guī)范之間的沖突，編撰專門的法典還不實際可行，在現(xiàn)階段也沒有必要。但是相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章過于分散，無疑成為規(guī)制經(jīng)營者違法經(jīng)營行為以及消費者維權(quán)的阻礙。且涉及鄉(xiāng)村旅游消費者保護的相關(guān)法律制度本來也不健全，在《消費者權(quán)益保護法》與《旅游法》中雖均設有專章規(guī)定了消費者或旅游者權(quán)利，但很多規(guī)定傾向原則化，確少規(guī)則化的條款，法律制度的可操作性不強，導致政府監(jiān)管不力甚至真空，還不能與發(fā)展迅速的鄉(xiāng)村旅游市場相匹配，不能全面、有效地規(guī)制違法經(jīng)營活動。

2、地方人大法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件。地方人大法規(guī)中，《湖州市鄉(xiāng)村旅游促進條例》不同于主體之一為消費者或旅游者的消費者權(quán)益保護制度、旅游法律制度，該條例使用了“鄉(xiāng)村旅游者”。雖然在首條明確了保障鄉(xiāng)村旅游消費者合法權(quán)益，但是保障效果不盡如人意。首先，在適用范圍上，該條例性質(zhì)為地方人大法規(guī)，所以在適用地域范圍上僅限于湖州市行政區(qū)域。其次，在內(nèi)容上，該條例總共僅33條，并且為“促進法”，內(nèi)容主要涉及鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)督管理、宣傳推廣、行業(yè)培訓、產(chǎn)業(yè)拓展等方面，對鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益保護無實質(zhì)規(guī)定，僅在第一條做了綱領性點綴。

地方政府規(guī)章中，新疆出臺的地方政府規(guī)章《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村旅游促進辦法》，其調(diào)整的對象相似于湖州的鄉(xiāng)村旅游促進條例，即為產(chǎn)業(yè)促進法而非對消費者的保護法。

地方規(guī)范性文件中，雖不見對鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益保護的專門規(guī)定，但存在直接規(guī)范鄉(xiāng)村旅游民宿或農(nóng)家樂資質(zhì)與經(jīng)營活動，而間接保障了鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益的規(guī)定。蘇州市政府發(fā)布的《關(guān)于促進蘇州市鄉(xiāng)村旅游民宿規(guī)范發(fā)展的指導意見》規(guī)定了鄉(xiāng)村旅游民宿的衛(wèi)生條件、消防安全設施、從業(yè)人員的上崗培訓等，升級傳統(tǒng)型農(nóng)家樂為鄉(xiāng)村旅游民宿，維護了鄉(xiāng)村旅游消費者的安全保障權(quán)。

（二）救濟程序制度不完善。鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益受侵害后，由于資金、時間、精力上維權(quán)救濟的成本較高而往往選擇放棄救濟，從而滋生了鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者的侵權(quán)行為。目前，解決鄉(xiāng)村旅游中的糾紛有民事訴訟、投訴、和解等方式，可分為司法解救制度與非司法救濟制度。

1、司法救濟制度。訴訟是鄉(xiāng)村旅游中產(chǎn)生民事糾紛的司法解決方式。消費者不愿使用司法救濟手段的原因往往不是訴訟費用高，而是訴訟期間太長、精力投入太多，且由鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)生糾紛的訴訟標的額本身就不大。綜合考慮訴訟效益后，鄉(xiāng)村旅游消費者通常都選擇放棄司法救濟途徑。

雖然絕大多數(shù)因鄉(xiāng)村旅游引發(fā)的經(jīng)濟糾紛都可適用小額訴訟程序一審終審，但是依據(jù)《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定，即使適用小額訴訟程序，也有舉證期限不超過七日、書面答辯期間不超國15日等期間的規(guī)定。若履行義務的一方不配合執(zhí)行，再加上執(zhí)行程序的時間，因此對于消費者來說時間與精力上的成本太高。并且依據(jù)最高人民法院司法解釋中關(guān)于小額訴訟適用除外制度的規(guī)定：首先，涉外民事糾紛不能適用小額訴訟程序。因此，外籍游客的權(quán)利不能得到及時保障。其次，需要評估、鑒定或者在訴前對評估、鑒定結(jié)果有異議的適用除外規(guī)定。因此，若需要對在鄉(xiāng)村旅游過程中財物損害的價值進行評估的，也不能適用小額訴訟程序。再次，小額訴訟程序需雙方高度配合，否則很容易被破壞。一方當事人變更訴訟請求、提出反訴等就很可能改為適用普通程序或非小額訴訟簡易程序。

2、非司法救濟制度。相比于司法救濟，非司法救濟程序更加普遍適用。最常用的就是投訴，包括向當?shù)匦姓O(jiān)管部門投訴、向當?shù)叵M者協(xié)會投訴。按照消費者協(xié)會的工作程序，在消費者投訴后7個工作日內(nèi)決定是否受理，受理后15個工作日內(nèi)才進行調(diào)解。因此，消費者協(xié)會不是對所有投訴都受理，并且在等待22個工作日后又會使消費者不愿意投入時間、精力再參與爭議標的不大糾紛。所以，對很多鄉(xiāng)村旅游消費者來說，投訴的意義就等同于“告狀”。同時，對于和解與在非法院主持下的調(diào)解來說，其缺點就是無法律強制執(zhí)行力。若鄉(xiāng)村旅游消費者與經(jīng)營者之間達成的和解、調(diào)解協(xié)議得不到履行，還得通過司法途徑來實現(xiàn)權(quán)益救濟。

三、鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益保護制度的完善

（一）健全鄉(xiāng)村旅游市場相關(guān)制度。目前，應整合現(xiàn)行有效的相關(guān)消費者權(quán)益保護、旅游者權(quán)益保護制度，使零散的涉及保護鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益規(guī)定系統(tǒng)化。長遠來看，應通過立法手段健全鄉(xiāng)村旅游相關(guān)制度，保障鄉(xiāng)村旅游消費者合法權(quán)益。

1、健全鄉(xiāng)村旅游民宿管理制度。鄉(xiāng)村旅游的核心是農(nóng)家樂，而鄉(xiāng)村旅游民宿是運用法律手段對傳統(tǒng)型農(nóng)家樂的規(guī)范改良。目前，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好的地區(qū)已有較為完善的管理制度，在我國臺灣現(xiàn)行的《民宿管理辦法》中，詳盡規(guī)定了經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營變更制度、住宿登記制度、資格審查等，讓當?shù)剜l(xiāng)村民宿行業(yè)有章可循，有利于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。雖然直接規(guī)范的是鄉(xiāng)村民宿，但是同時也間接保障了鄉(xiāng)村旅游消費者的合法權(quán)益。

2、健全鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓制度。加強對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者的培訓，提高服務理念與水平，預防違法經(jīng)營，也有利于對鄉(xiāng)村旅游消費者合法權(quán)益的保護。例如，甘肅省編制了《農(nóng)家樂案例與實務》等教材資料，并且開辦了如《鄉(xiāng)村旅游服務禮儀》《農(nóng)家樂發(fā)展案例》等實訓課程。該制度應當積極推廣，值得全國各地參考學習，因地制宜地開展對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的培訓。

3、健全對鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)管制度。一方面監(jiān)管不到位是由于立法缺失以及法律的滯后性導致；另一方面在有法可依的領域，監(jiān)管不嚴是由各監(jiān)管部門之間權(quán)利分配、協(xié)調(diào)配合機制不合理，以及部分監(jiān)管人員的懶政行為所致。應當明確、細化監(jiān)管職責，各部門之間加強協(xié)調(diào)配合，防止職權(quán)部門之間互相推脫，并且還應當完善對監(jiān)管人員的工作考核制度，實現(xiàn)“責權(quán)利效相統(tǒng)一”。

（二）改良救濟程序，保障鄉(xiāng)村旅游消費者權(quán)益。救濟制度是對鄉(xiāng)村旅游消費者獲得賠償權(quán)的保障，是保護其權(quán)益的最后一道防線。良好的救濟制度能提高消費者維權(quán)的積極性，同時也能間接抑制經(jīng)營者違法經(jīng)營行為。

1、加強旅游巡回法庭的建設。相比于普通民事訴訟程序，旅游法庭具有便捷性、高效性。相比其他非司法救濟途徑，旅游巡回法庭具有司法權(quán)威性。在熱門的鄉(xiāng)村旅游地區(qū)設立旅游巡回法庭，或?qū)⑧l(xiāng)村旅游糾紛案件納入該區(qū)域現(xiàn)有旅游景區(qū)巡回法庭中，將方便即時取證與訴訟，節(jié)約訴訟時間成本。

旅游巡回法庭就地化解旅游糾紛，使得司法審判更加快捷，既能在司法程序上保障鄉(xiāng)村旅游消費者的合法權(quán)益，同時也能指導當?shù)厝嗣裾{(diào)解工作。目前，海南、廣西、陜西等地法院均設有旅游法庭，全國其他各地也可視當?shù)芈糜伟l(fā)展情況決定是否加強旅游巡回法庭的建設。

2、創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協(xié)會投訴途徑。隨著越來越多的省、市、縣民政部門批準登記了鄉(xiāng)村旅游協(xié)會，鄉(xiāng)村旅游消費者也將多一條除消費者協(xié)會外的投訴新途徑。

鄉(xiāng)村旅游協(xié)會作為行業(yè)自律、監(jiān)督的社會團體，其屬于非營利性法人，應當承擔該行業(yè)社會責任。各地鄉(xiāng)村旅游協(xié)會可建立消費者信息溝通平臺、社會公眾對自律失范的舉報機制。為提高爭議解決效率，各地鄉(xiāng)村旅游協(xié)會應當規(guī)定必要回應情形。對于違反法律、行業(yè)協(xié)會規(guī)定的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者，行業(yè)協(xié)會可作出說服教育，發(fā)送整改通知書，行業(yè)內(nèi)部公示、社會公示，開除會籍等懲戒措施。鄉(xiāng)村旅游協(xié)會應當配合監(jiān)管部門調(diào)查違法經(jīng)營行為。