居民社區(qū)垃圾分類治理困境與創(chuàng)新路徑

□文/張德陽 王澤萍 張慧穎 魏連成

（山東師范大學(xué)地理與環(huán)境學(xué)院山東·濟(jì)南）

［提要］垃圾分類是當(dāng)今城市生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》具有重要意義。通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、深度訪談等方法，分析垃圾分類工作在政策、監(jiān)管、宣傳等方面存在的問題?；诖耍芯刻岢龀吠安⒄?、創(chuàng)新宣傳、社區(qū)融合、志愿存儲、信用積分、監(jiān)管協(xié)會等促進(jìn)居民參與垃圾分類的多主體聯(lián)動治理新路徑，為促進(jìn)山東省垃圾分類可持續(xù)發(fā)展及垃圾分類的全國性推廣提供借鑒。

一、引言

面對人類資源消費(fèi)迅猛增長，中國作為世界資源消耗大國，探尋有效的可持續(xù)發(fā)展路徑是當(dāng)前亟須解決的問題。社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的人們基于共同的生活空間、共享的文化觀念以及社會關(guān)系紐帶所結(jié)合在一起的人類生活共同體。城市社區(qū)居民作為生活垃圾分類的責(zé)任主體，其垃圾分類行為決定了垃圾治理的成敗。

城市生活垃圾分類治理是一項政府推動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民參與、各方協(xié)同推進(jìn)的重要任務(wù)。因此，探究社區(qū)居民參與垃圾分類的治理困境，推動居民垃圾分類行為，構(gòu)建垃圾分類行為長效引導(dǎo)機(jī)制，對于推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)文明治理體系與治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

二、居民社區(qū)垃圾分類研究進(jìn)展

為建設(shè)美麗中國，垃圾分類政策已經(jīng)全面實(shí)施，并在46個試點(diǎn)城市采取了強(qiáng)制措施。但是，垃圾分類的實(shí)施過程中也存在著很多問題。

楊雪鋒等學(xué)者以全國8個試點(diǎn)城市為實(shí)例，提出了垃圾分類制度在實(shí)行過程中的幾個問題，如垃圾分類制度仍然覆蓋面較小，居民參與率低，有效分類率不高；公眾方面存在著“高認(rèn)知、低行動”的矛盾；垃圾分類管理機(jī)制運(yùn)行的過程中，“投、集、運(yùn)、處”彼此脫節(jié)等。孟小燕以廈門市為例，對我國生活垃圾分類工作的主要做法及典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，剖析現(xiàn)階段垃圾分類制度面臨的主要問題，并提出相應(yīng)的對策建議；康玲等對德國PET塑料瓶押金返還制和垃圾雙軌回收系統(tǒng)進(jìn)行研究；呂維霞、杜鵑基于公共管理視角，在回顧日本垃圾分類管理歷史發(fā)展進(jìn)程基礎(chǔ)上，提出了日本的垃圾分類管理機(jī)制是以公民參與為中心、各利益相關(guān)主體有效參與的協(xié)同機(jī)制。

根據(jù)上述研究現(xiàn)狀和發(fā)展動態(tài)，學(xué)者圍繞垃圾分類存在問題和現(xiàn)狀、居民垃圾分類行為和政策等方面展開了較為詳細(xì)的理論與實(shí)證探索，并取得了一系列豐碩成果，但還缺乏創(chuàng)新性的垃圾分類政策制度。從已經(jīng)出臺的地方性法規(guī)來看，存在垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理體系不完善、信用機(jī)制和獎懲制度尚不成熟等問題。研究中大部分是對垃圾分類收集模式方法的研究、健全垃圾分類法律法規(guī)的建議、對垃圾分類回收利用的研究。因此，亟須在目前垃圾分類制度基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合垃圾分類現(xiàn)狀的創(chuàng)新性制度。

三、居民垃圾分類行為治理困境分析

（一）政策落實(shí)不具體。完善的政策體系是城市居民生活垃圾分類的基礎(chǔ)與保障，對促進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)有重要作用。目前，山東省各地垃圾分類相關(guān)政策體系中缺乏配套的組織機(jī)構(gòu)，且尚未建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段和方法也近乎空白。同時，各地根據(jù)實(shí)際情況制定了相應(yīng)分類標(biāo)準(zhǔn)，但各地標(biāo)準(zhǔn)差異較大，隨著垃圾分類工作持續(xù)推進(jìn)，分類標(biāo)準(zhǔn)隨之改變，居民難以了解分類動態(tài)變化情況，進(jìn)一步限制了居民的垃圾分類行為。

（二）公共服務(wù)不到位。政府對于垃圾分類工作所需的基本公共服務(wù)設(shè)施供給缺口嚴(yán)重，從而造成垃圾分類工作成效不顯著，垃圾分類整體進(jìn)展受阻。團(tuán)隊成員實(shí)地走訪，多數(shù)社區(qū)內(nèi)并未配備垃圾分類專用垃圾桶、四分類收集點(diǎn)、生活垃圾分類投放點(diǎn)等垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施。此外，部分老舊小區(qū)垃圾分類回收桶與垃圾分類回收處理機(jī)器設(shè)備等投放量不足、空間布局的不合理等問題導(dǎo)致部分居民垃圾投放距離增加，嚴(yán)重影響了居民垃圾投放的便捷程度，降低了居民垃圾分類積極性，基本公共服務(wù)設(shè)施缺乏、垃圾投放點(diǎn)布局不合理等因素已經(jīng)成為影響居民垃圾分類行為的重要因素之一。

（三）責(zé)任主體不明確。政府作為基層社會治理主要實(shí)施主體，承擔(dān)著供給基本公共服務(wù)的重要職責(zé)，但尚未明確垃圾分類過程中監(jiān)管、運(yùn)輸、宣傳等工作責(zé)任主體，導(dǎo)致垃圾分類活動缺失保障，基本公共服務(wù)供給缺位。主體之間相互推諉，缺乏共同監(jiān)管的合力，無法形成長期有效的良性管理機(jī)制，導(dǎo)致垃圾分類工作難以實(shí)施。一是政府對垃圾分類管理部門沒有建立明確的責(zé)任主體制度。二是在社區(qū)環(huán)節(jié)，居委會與物業(yè)分工不明確，雙方缺乏溝通交流，沒有具體的管理責(zé)任制度。三是社區(qū)居民沒有明確自己的主體責(zé)任，依賴其他群體的主導(dǎo)和監(jiān)督進(jìn)行垃圾分類，導(dǎo)致居民對垃圾分類沒有主體意識。

（四）社區(qū)監(jiān)管不充分。由于多數(shù)社區(qū)缺乏公共治理經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管動力，導(dǎo)致垃圾分類的開展存在監(jiān)督失范、管理松散等問題。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基層環(huán)保人員管理尚有欠缺，難以做到監(jiān)督全覆蓋；許多社區(qū)存在缺失對垃圾分類成效的監(jiān)督制度，依賴于居民的自覺；部分試點(diǎn)小區(qū)實(shí)行垃圾定時投放，但垃圾投放時間不合理，對居民投放垃圾造成影響；監(jiān)管體系尚不健全，監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明確，同樣造成了社區(qū)監(jiān)管困境。

（五）宣傳教育不深入。當(dāng)前對山東省垃圾分類重點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查顯示，政府宣傳教育不到位仍是造成居民實(shí)施垃圾分類困難的原因之一。宣傳短板問題主要突出表現(xiàn)在以下四個方面：一是垃圾分類缺乏持續(xù)深入的宣傳教育機(jī)制；二是宣傳工作側(cè)重于垃圾分類重要性的介紹，缺少現(xiàn)身說法；三是分類宣傳仍處于初級階段，沒有制度機(jī)制保障其發(fā)展，宣傳力度和深度都不夠；四是垃圾分類宣傳教育主體之間未形成有效聯(lián)動，宣傳教育碎片化、單一化嚴(yán)重。

（六）社區(qū)融合待增進(jìn)。社區(qū)作為居民主要的生活空間以及產(chǎn)生家庭垃圾的主要場所，社區(qū)居民的集體行為和自我組織能力成為社區(qū)垃圾分類治理的決定性力量。社區(qū)融合將影響社區(qū)信任，并將直接影響到鄰里關(guān)系，進(jìn)而影響垃圾分類成效。從國內(nèi)垃圾分類經(jīng)驗(yàn)來看，部分居民由于多種原因出現(xiàn)了“為分類而分類”、“假裝在分類”的現(xiàn)象，有悖垃圾分類的初心，使居民社區(qū)信任感降低，社區(qū)融合推進(jìn)緩慢。此外，隨著工業(yè)化和城市化轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深入，居民對社區(qū)與街道參與感降低，最終導(dǎo)致居民垃圾分類“搭便車”現(xiàn)象突顯。

四、山東省垃圾分類多主體聯(lián)動治理路徑

綜合山東省多個地市社區(qū)居民垃圾分類治理困境，研究從社會管理學(xué)角度出發(fā)，創(chuàng)新性地提出了社區(qū)垃圾分類多主體聯(lián)動治理模式。在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，以社區(qū)為陣地，業(yè)委會、居委會以及相關(guān)社會組織在履行特定職能的同時相互協(xié)作，共同構(gòu)建起垃圾分類信息反饋平臺，并最終通過志愿服務(wù)活動對于平臺所反饋的信息進(jìn)行落實(shí)與解決。多主體共同協(xié)作的垃圾分類治理模式能夠最大限度彌補(bǔ)各個環(huán)節(jié)存在的漏洞，進(jìn)一步提高居民參與垃圾分類的行為。

社區(qū)垃圾分類多主體聯(lián)動的治理模式聚焦居民的垃圾分類行為，以社區(qū)為主要陣地展開分類工作，由政府部門、居委會、物業(yè)、志愿管理小組、市場、監(jiān)管協(xié)會六大責(zé)任主體實(shí)行多維聯(lián)動以引導(dǎo)、激勵居民的垃圾分類行為，保證垃圾分類工作的各個環(huán)節(jié)有序開展。

（一）推進(jìn)社區(qū)撤桶并站，引入智能分類設(shè)施。一是合理規(guī)劃投放點(diǎn)數(shù)量、位置及開放時間，社區(qū)根據(jù)小區(qū)空間布局和設(shè)計戶數(shù)及原有垃圾房位置、便于投放、利于收運(yùn)等因素，由街道社區(qū)、管理責(zé)任人和業(yè)主委員會共同商定。二是加強(qiáng)分類指導(dǎo)工作，在投放點(diǎn)開放時間段安排垃圾分類指導(dǎo)員，現(xiàn)場指導(dǎo)居民進(jìn)行分類，對垃圾分類相關(guān)知識進(jìn)行講解，增強(qiáng)居民垃圾分類意識。三是創(chuàng)新智能垃圾分類設(shè)備，基于“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)”，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段開展信息采集、信息處理、數(shù)據(jù)分析、流向監(jiān)測，改進(jìn)傳統(tǒng)垃圾桶。

（二）創(chuàng)新宣傳教育機(jī)制，提高居民行為認(rèn)知。一是遵循因時制宜原則，將垃圾分類的宣傳教育融入到不同學(xué)段的學(xué)習(xí)生活中，針對不同年齡段人群的心理特征選擇不同的宣傳手段，力求提高全民環(huán)境責(zé)任感。二是基于因地制宜原則，將垃圾分類宣傳根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行分類教育，系統(tǒng)性闡釋垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)以及操作流程，形成垃圾分類知識網(wǎng)絡(luò)。三是形成垃圾分類知識網(wǎng)絡(luò)，在短期密集宣傳的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)分類知識宣傳常態(tài)化，環(huán)境保護(hù)教育持久化。

（三）創(chuàng)新志愿存儲模式，開辟循環(huán)參與路徑。一是政府注重黨建引領(lǐng)，將垃圾分類工作與基層社會治理、住宅小區(qū)垃圾治理相結(jié)合，成立黨員志愿者隊伍，形成居委會、物業(yè)、志愿者等“多位一體”宣講模式，提高居民垃圾分類意愿。二是設(shè)立垃圾分類信用積分制度，對居民采用獎懲結(jié)合的方法，規(guī)范居民垃圾分類行為。三是建立垃圾分類志愿服務(wù)時長存儲模式，依據(jù)個人志愿服務(wù)時長存儲相應(yīng)志愿積分，將志愿服務(wù)時長與中小學(xué)課外活動等各類組織活動相聯(lián)系，增強(qiáng)居民參與垃圾分類志愿服務(wù)的積極性。

（四）主導(dǎo)信用積分制度，推行階梯收費(fèi)辦法。一是建立垃圾分類信用聯(lián)動獎懲機(jī)制，以社區(qū)為主體與征信機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，制定山東省垃圾分類家庭信用積分細(xì)則，將居民的垃圾分類信用積分與多個領(lǐng)域相聯(lián)系，營造出良好的社會信用環(huán)境。二是推行階梯收費(fèi)制度。社區(qū)設(shè)立評優(yōu)機(jī)制，對各家庭的垃圾分類情況進(jìn)行評估，并根據(jù)社區(qū)居民垃圾分類信用積分及居民志愿者時長設(shè)置垃圾處理費(fèi)等級。三是完善物業(yè)管理體系，對各個物業(yè)公司的垃圾分類情況進(jìn)行評估，并將考察評估結(jié)果作為物業(yè)公司投標(biāo)的參考依據(jù)，強(qiáng)制各物業(yè)公司嚴(yán)格監(jiān)控垃圾分類情況。

（五）針對社區(qū)屬性特征，分類推行治理措施。由于城市內(nèi)部不同社區(qū)屬性特征各有差異，且居民行為特征不盡相同，對不同特征的社區(qū)實(shí)行個性化治理措施。一是在商品房社區(qū)開展多元化社區(qū)活動，發(fā)揮社區(qū)融合對垃圾分類的導(dǎo)向作用。二是重視老舊社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的配套與完善，政府注重加強(qiáng)對于老舊小區(qū)外在監(jiān)管壓力，引起居委會對于垃圾分類推行的重視，破解老舊社區(qū)“分類難”問題。三是發(fā)揮城中村社區(qū)中房東的管理效能，城中村社區(qū)治理難度大，在分類政策推行過程中，注重發(fā)揮社區(qū)的屬地管理職責(zé)，社區(qū)應(yīng)健全工作機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格員的工作能動性，通過宣傳等手段助力相關(guān)主體責(zé)任意識的提高。四是在產(chǎn)業(yè)型社區(qū)開創(chuàng)社區(qū)-物業(yè)-企業(yè)多維宣傳模式，同時落實(shí)此類社區(qū)中垃圾分類成果紅黑榜公示制度，助推在群體中形成良好的分類積極性。

五、結(jié)語

全球資源危機(jī)的到來，使得如何平衡經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和生態(tài)保護(hù)環(huán)境之間的關(guān)系成為研究熱點(diǎn)，探究社區(qū)居民參與垃圾分類的行為治理困境及對策有助于為可持續(xù)綠色發(fā)展助力。本文通過對垃圾分類治理困境進(jìn)行分析，創(chuàng)新治理路徑，以期為垃圾分類的全國性推廣提供可借鑒的新思路。