集體土地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)下私權(quán)表達(dá)與權(quán)能釋放

□文/ 陶德超

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東·泰安）

［提要］ 當(dāng)前社會制度下，非農(nóng)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，兼職農(nóng)戶的數(shù)量逐漸增加，農(nóng)民逐漸由身份轉(zhuǎn)換為職業(yè)，土地承包經(jīng)營權(quán)的公平、保障效能逐漸失去，反而影響土地的高效流轉(zhuǎn)，因此土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在流轉(zhuǎn)中由“ 兩權(quán)分離”變?yōu)椤?三權(quán)分置”?！?兩權(quán)分離”中，集體土地所有權(quán)權(quán)能被弱化，呈現(xiàn)出虛化的情形。而在“ 三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)框架下，過分虛化的集體土地所有權(quán)導(dǎo)致承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的過度膨脹，土地流轉(zhuǎn)過分依賴自由主義，破壞農(nóng)地經(jīng)營的穩(wěn)定性。因此，在“ 三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)下，集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作為所有權(quán)對物的支配作用，同時(shí)釋放其權(quán)能結(jié)合承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)形成完整的土地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)。

一、集體土地所有權(quán)在當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)框架下存在的問題

自2014 年“三權(quán)分置”的概念首次在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出以來，學(xué)界對于“三權(quán)分置”這一政策的解讀一直存在爭議。許多學(xué)者將研究的重心放到了承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之上，對于所有權(quán)的研究則有所忽略。近年來，《物權(quán)法》、國務(wù)院法規(guī)、部分地方性法規(guī)對于集體土地所有權(quán)在立法表達(dá)上的差異導(dǎo)致集體土地所有權(quán)出現(xiàn)了權(quán)利虛化的問題，對于“三權(quán)分置”的權(quán)利規(guī)制與構(gòu)成產(chǎn)生了較大阻力與爭議。

在傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”的結(jié)構(gòu)下，土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)能上與集體土地所有權(quán)相差無異，因此也有學(xué)者稱土地承包經(jīng)營權(quán)為“準(zhǔn)所有權(quán)”，此時(shí)的集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)出雙軌制的模式，集體所有權(quán)僅被賦予其政治任務(wù)與社會任務(wù)，成為區(qū)分社會生產(chǎn)資料所有制的標(biāo)準(zhǔn)，在私法方面的利用職能被土地承包經(jīng)營權(quán)所取代，其整體效能被削弱?！皟蓹?quán)分離”實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)區(qū)分與利用的分離，并通過對集體所有權(quán)權(quán)能的限制而實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)。換句話講，在“兩權(quán)分離”的情形下，集體所有權(quán)保留了其政治效力，而喪失了其民法效力，所有權(quán)本身權(quán)能也出現(xiàn)虛化。

對于“所有權(quán)虛化”這一問題，在政策層面上存在其合理性。但在私法角度來看，土地權(quán)利的調(diào)整是一種對于政策的妥協(xié)與讓步。2018 年修改的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》中并未明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的定義與權(quán)力構(gòu)成，而是著重表達(dá)了“三權(quán)分置”的其他兩權(quán)，卻將所有權(quán)排除在外。因此，有學(xué)者認(rèn)為：集體所有權(quán)在趨勢上需要進(jìn)一步虛化，為農(nóng)地權(quán)能架構(gòu)中的其他權(quán)利保留更多空間。本文認(rèn)為，集體土地所有權(quán)的權(quán)能虛化貼合政策目標(biāo)，在邏輯上也說得過去；但集體所有權(quán)的虛化并不貼合“三權(quán)分置”架構(gòu)所需要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)?！叭龣?quán)分置”所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)與“兩權(quán)分離”不同，“兩權(quán)分離”的目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地對農(nóng)民的保障；而“三權(quán)分置”的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性作用，體現(xiàn)“以利用為中心”的物權(quán)原則。如果說“兩權(quán)分置”下的土地所有權(quán)虛化是保證土地政策政治任務(wù)實(shí)現(xiàn)的前提下完成對土地的私權(quán)使用，那“三權(quán)分置”下的土地所有權(quán)則承擔(dān)著在土地流轉(zhuǎn)中對物的監(jiān)督、控制職能。新《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定“兩權(quán)分離”作為“三權(quán)分置”的前置，而當(dāng)“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”之時(shí)，此時(shí)其政策目標(biāo)已由“保障”轉(zhuǎn)為“流轉(zhuǎn)”，相應(yīng)的權(quán)利構(gòu)造也應(yīng)該做出相應(yīng)改變。若按照“兩權(quán)分置”之中的集體土地所有權(quán)配置照搬入“三權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)中，會導(dǎo)致所有權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中的虛化，從而使得整個(gè)“三權(quán)分置”架構(gòu)下，土地流轉(zhuǎn)過分依賴自由主義，缺乏有效控制與監(jiān)督。

二、集體土地所有權(quán)在“ 三權(quán)分置”中的私權(quán)表達(dá)

王利明教授認(rèn)為，集體所有制的物權(quán)表達(dá)只是為了將公有制這一經(jīng)濟(jì)形式物權(quán)化，因?yàn)檫@些財(cái)產(chǎn)客觀存在，不是為了使其獲得特殊的保護(hù)?？梢钥闯觯诩w所有制的經(jīng)濟(jì)模式下，集體所有權(quán)與個(gè)人所有權(quán)不存在私法上的位階差距，在私法層面存在對集體所有權(quán)的表達(dá)與規(guī)定。

結(jié)合集體土地所有權(quán)的語境含義，眾多學(xué)者在其私權(quán)表達(dá)上存在理解上的偏差。目前，在學(xué)界上主要存在幾種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為集體土地所有權(quán)屬于私權(quán)，由私法調(diào)整；另一種認(rèn)為集體土地所有權(quán)類似于股權(quán)，屬于“相對所有權(quán)”，農(nóng)民作為集體成員可行使權(quán)力防止集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地所有權(quán)的濫用；還有一種認(rèn)為集體土地所有權(quán)并不是一項(xiàng)傳統(tǒng)私法上的所有權(quán)，它既是一項(xiàng)公有權(quán)，又是一項(xiàng)脫胎于公有權(quán)的私權(quán)，在集體土地所有權(quán)中存在公權(quán)性質(zhì)的保留。綜合以上三種觀點(diǎn)可以看出，眾學(xué)者對于集體土地所有權(quán)的理解，均是建立在特定的土地產(chǎn)權(quán)框架之下，因此在不同的制度框架下，對于集體土地所有權(quán)的理解，取決于框架下對各個(gè)權(quán)利的設(shè)置與規(guī)定。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)常采用“權(quán)能分離論”來解釋土地產(chǎn)權(quán)制度，其認(rèn)為整個(gè)土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成一個(gè)“產(chǎn)權(quán)束”，土地架構(gòu)下各個(gè)權(quán)利俱來自于“產(chǎn)權(quán)束”的分離?！皟蓹?quán)分離”被眾學(xué)者視作所有權(quán)在歸屬與支配上的分離，土地制度上從“所有”轉(zhuǎn)向“使用”，“三權(quán)分置”為實(shí)現(xiàn)土地制度從“使用”轉(zhuǎn)向“利用”，從而設(shè)計(jì)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三方結(jié)構(gòu)?！皟蓹?quán)分離”下的土地承包經(jīng)營權(quán)被視作所有權(quán)歸屬與支配權(quán)能的分離，中央文件中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)又被視作土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，因此從邏輯上來看，這種觀點(diǎn)認(rèn)為“三權(quán)分置”是所有權(quán)權(quán)能的分離。

“三權(quán)分置”的創(chuàng)設(shè)目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與利用，可以說承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的設(shè)置暫時(shí)解決了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，在此架構(gòu)下，承包權(quán)解決農(nóng)地取得的資格性問題，經(jīng)營權(quán)解決農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營問題，所有權(quán)在其中充當(dāng)著對農(nóng)地的監(jiān)管、支配作用。從權(quán)能分離的角度解釋“三權(quán)分置”顯然破壞了集體所有權(quán)的完整性，當(dāng)其權(quán)能被部分分離之后，所有權(quán)虛化是一種必然情形。所有權(quán)不是簡單的“占有、使用、收益、處分”的權(quán)能集合，而是一種物上支配的狀態(tài)，貫穿于整個(gè)“三權(quán)分置”的架構(gòu)之中。筆者認(rèn)為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對于集體所有權(quán)來講是一種土地使用權(quán)權(quán)利的分置，而權(quán)利來源于農(nóng)民作為集體成員這一身份下個(gè)人利益與集體利益的統(tǒng)一。在一定層面上，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利，但在其個(gè)人權(quán)利行使的過程中仍然需要在物權(quán)框架內(nèi)進(jìn)行，集體所有權(quán)在私法上的表達(dá)為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)提供了一個(gè)土地流轉(zhuǎn)的物權(quán)底線，過分虛化集體土地所有權(quán)在一定程度上弱化了所有權(quán)的限制作用。因此，一方面完整的集體所有權(quán)對于承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間存在相應(yīng)的權(quán)能釋放；另一方面在集體所有權(quán)在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的釋放決定了集體所有權(quán)的虛化程度。雖然集體所有權(quán)虛化是不能避免的，但是“三權(quán)分置”架構(gòu)之下的集體所有權(quán)通過在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)上的職能釋放來承擔(dān)物權(quán)上的支配地位，避免了因過分的自由主義而造成的流轉(zhuǎn)混亂。

三、“ 三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)下集體土地所有權(quán)的權(quán)能釋放

（一）集體土地所有權(quán)在承包權(quán)下的權(quán)能釋放。“三權(quán)分置”架構(gòu)下，承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地利益從集體到個(gè)人的過渡，但目前對于承包權(quán)的定義、權(quán)能尚未明確。有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”的框架下，承包權(quán)被視為集體成員獲得利益的基礎(chǔ)以及取得經(jīng)營權(quán)的前提性過渡，并且其存在著與所有權(quán)的部分重合。在國務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中，承包權(quán)權(quán)能被規(guī)定為“占有、使用、收益”?？梢钥闯?，此處所表達(dá)的承包權(quán)已經(jīng)囊括了所有權(quán)四項(xiàng)基本權(quán)能中的三項(xiàng)，存在與所有權(quán)權(quán)能的重復(fù)，那么承包權(quán)的存在，還是否存在其必要性？筆者認(rèn)為，承包權(quán)是基于“兩權(quán)分離”下所有權(quán)虛化的產(chǎn)物，當(dāng)集體所有權(quán)實(shí)際效力減弱時(shí)，農(nóng)民需要依靠承包權(quán)來確保自己得到收益的權(quán)利，此時(shí)的承包權(quán)相當(dāng)于一種身份的保障，代表農(nóng)民與土地之前的聯(lián)系。但當(dāng)集體所有權(quán)充分發(fā)揮其對集體成員的保障作用時(shí)，承包權(quán)可以解釋為成員權(quán)。

新《承包法》將三權(quán)分置解釋為“所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離；當(dāng)存在土地經(jīng)營權(quán)的情形時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)被分離為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)?！庇杏^點(diǎn)認(rèn)為，土地承包權(quán)是在剝離了土地經(jīng)營權(quán)之后剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)。筆者對于這種觀點(diǎn)持否定態(tài)度，首先將土地承包經(jīng)營權(quán)劃分為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)存在明顯的權(quán)利束痕跡，侵害了物權(quán)的完整性。若按照權(quán)能分離說，將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離，那承包經(jīng)營權(quán)的剩余部分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利恐怕僅剩作為集體成員個(gè)人獲得利益的權(quán)利，其與所有權(quán)的收益權(quán)能相重疊。在全面落實(shí)集體土地所有權(quán)的情形下，承包權(quán)在“三權(quán)分置”的框架下地位稍顯尷尬，撇開與經(jīng)營權(quán)職能相重疊的部分，此時(shí)的承包權(quán)內(nèi)涵解釋為成員權(quán)是完全合理的，關(guān)于土地承包合同可以依照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，不需要承包權(quán)再次規(guī)定；成員權(quán)的取得以及成員的定義、劃分的問題，在此不多贅述。因此，在“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)下，集體承包權(quán)的物權(quán)性被削弱，再被視作為一種用益物權(quán)是不合理的。對承包權(quán)的重新界定可以看作是土地流轉(zhuǎn)過程中所有權(quán)支配、收益狀態(tài)的回歸。在“三權(quán)分置”架構(gòu)中重新體現(xiàn)了所有權(quán)的完整性、單一性。

（二）集體土地所有權(quán)在土地經(jīng)營權(quán)下的權(quán)能釋放。新《承包法》中對于經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)規(guī)定并不明確，第四十一條規(guī)定了關(guān)于經(jīng)營權(quán)登記效力的問題，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限五年以上的需要進(jìn)行登記，并可以對抗善意第三人。事實(shí)證明，立法者尋求一種穩(wěn)定的土地經(jīng)營關(guān)系，在保護(hù)土地耕種能力的同時(shí)防止集體成員直接“出售”經(jīng)營權(quán)，造成承包權(quán)的虛化。雖然公示要件不能完全證明其物權(quán)性質(zhì)，但是可以看出立法者意圖將穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)規(guī)制為一種具有對抗性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)一直是學(xué)界討論的重點(diǎn)，有債權(quán)說、用益物權(quán)說、動態(tài)權(quán)利說。有學(xué)者指出，土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中會產(chǎn)生多層次的用益物權(quán)，使得在經(jīng)營權(quán)之上建立的多層次物權(quán)體系更為混亂。筆者認(rèn)為，在土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)過程之中，難免會產(chǎn)生多層次的用益物權(quán)，但不能因此就將土地經(jīng)營權(quán)定義為債權(quán)。不可否認(rèn)的是，將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)可以很好地實(shí)現(xiàn)土地流通的立法目的，但是債權(quán)所奉行的意思主義與非要式使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難以控制，會削弱農(nóng)民與土地的聯(lián)系。若定義為物權(quán)，通過“物權(quán)法定”原則限定經(jīng)營權(quán)的設(shè)置與處分，使經(jīng)營權(quán)在物權(quán)框架的控制之下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。將土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化避免了因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的混亂，與集體所有權(quán)之間形成“所有權(quán)-用益物權(quán)”架構(gòu)。

土地經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)下是一個(gè)獨(dú)立的、完整的權(quán)利，不是集體所有權(quán)權(quán)能的分離，因此在土地經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)之間存在一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)作為一種自物權(quán)時(shí)，在一定程度上體現(xiàn)對集體所有權(quán)的對抗效力，也就意味著集體經(jīng)濟(jì)組織在代為行使集體土地所有權(quán)時(shí)，不能妨礙土地經(jīng)營權(quán)的行使，也不能強(qiáng)制規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。集體土地所有權(quán)對于其多層次的經(jīng)營權(quán)存在一種物權(quán)上的管控力，即當(dāng)集體土地受到侵害時(shí)，可以通過所有權(quán)對物的支配力來防止土地在流轉(zhuǎn)過程中受到損害。若將經(jīng)營權(quán)定義為債權(quán)，“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出一種權(quán)利相對分離的狀態(tài)，在此體系下各權(quán)利相互獨(dú)立，但卻缺少彼此之間的聯(lián)系與制衡，所有權(quán)虛位的情形會更加嚴(yán)重。因此，一方面集體所有權(quán)為土地經(jīng)營權(quán)提供了物權(quán)基礎(chǔ)；另一方面土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化同時(shí)解決了集體所有權(quán)的虛化問題?！八袡?quán)-用益物權(quán)”的模式在“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)上更符合邏輯，呈現(xiàn)出完整的權(quán)利回路。

四、結(jié)語

自古至今，產(chǎn)權(quán)問題都是國家土地治理的重點(diǎn)。當(dāng)前所有權(quán)的發(fā)展逐漸向“以利用為中心”的形態(tài)轉(zhuǎn)化，自羅馬法中對“物上權(quán)”、“永佃權(quán)”的規(guī)定，無一不在實(shí)現(xiàn)所有權(quán)身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的分離。在我國“兩權(quán)分離”的法律表達(dá)之下，土地承包經(jīng)營權(quán)承擔(dān)了集體土地所有權(quán)的大部分職能，以至于所有權(quán)從主體到內(nèi)容均出現(xiàn)“虛化”的問題。而“三權(quán)分置”之下，土地的流轉(zhuǎn)成為了目前的首要任務(wù)，需要此時(shí)的所有權(quán)則通過其整體性與單一性體現(xiàn)一種對經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的制衡，此時(shí)的集體所有權(quán)在農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中充當(dāng)著物權(quán)底線的作用。

為此，如何在“三權(quán)分置”框架下進(jìn)行權(quán)利的調(diào)整，成為落實(shí)集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵，新《承包法》對于該類問題的規(guī)定略顯保守，仍然有部分表達(dá)存在欠缺，存在爭議。但不可否認(rèn)的是，“三權(quán)分置”這一立法技術(shù)仍然是一次對產(chǎn)權(quán)制度的偉大改革與嘗試，對我國未來農(nóng)村土地改革產(chǎn)生了深厚影響。