京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移法律問題研究

王 康 ,于晶晶

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,河北 石家莊 050061;2.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

行政區(qū)域交界處的建設(shè)項目因為地理位置的影響,容易造成跨區(qū)域性的不良環(huán)境影響。針對跨區(qū)域建設(shè)項目的不良環(huán)境影響,行政機關(guān)在跨區(qū)域環(huán)境影響評價時往往會面臨審批權(quán)爭議。京津冀區(qū)域位于燕山山脈與太行山脈的交錯之地,雖在行政規(guī)劃上被分為一省兩市,但其地理聯(lián)系卻十分密切。鑒于京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較高,人口產(chǎn)業(yè)密集,位于城郊地區(qū)、行政區(qū)域交界處的建設(shè)項目不在少數(shù),由此,對此類建設(shè)項目的環(huán)境監(jiān)管不僅能解決跨區(qū)域環(huán)境問題,更能提升跨區(qū)域環(huán)境質(zhì)量水平。我國現(xiàn)有立法雖然明確規(guī)定了跨區(qū)域環(huán)境影響的建設(shè)項目在環(huán)評結(jié)論產(chǎn)生爭議時所適用的環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)定,但并未具體涉及環(huán)境影響評價審批權(quán)在環(huán)評文件編制階段、審批階段和審批后階段的詳細內(nèi)容。而京津冀地區(qū)因為經(jīng)濟、政治地位的特殊性,在跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批權(quán)轉(zhuǎn)移的適用上更應(yīng)該多加考量,以免造成大規(guī)模環(huán)境損害的“公地悲劇”。在此背景下,本研究通過分析現(xiàn)階段京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)評審批的法治實踐,發(fā)掘京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移的必要性與可行性,并通過探究現(xiàn)階段京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實困境和阻礙,在跨區(qū)域環(huán)評審批參與主體、跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移適用條件及跨區(qū)域環(huán)評審批監(jiān)督責(zé)任等方面提出立法建議,以期進一步推進跨區(qū)域環(huán)境影響評價制度的完善,為推進京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供制度支撐。

1 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批之法治實踐

1.1 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批的立法現(xiàn)狀

對于京津冀跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批的規(guī)定,最早可追溯到1989 年實施的《環(huán)境保護法》,雖然并沒有進行詳細的規(guī)定,但其中第十五條提出了由“地方政府解決”和“上級政府協(xié)商解決”的解決方式,在一定程度上為跨區(qū)域環(huán)評審批提供了指導(dǎo)。隨后,2002 年實施的《中華人民共和國水法》也對不同行政區(qū)域之間發(fā)生的水污染糾紛作出更為詳細的規(guī)定。2008 年《水污染防治法》的頒布,更是延續(xù)了《環(huán)境保護法》的立法理念。而后《環(huán)境保護法》的修訂又增加了跨行政重點區(qū)域的糾紛應(yīng)對措施。

通過梳理跨區(qū)域環(huán)評審批立法可以發(fā)現(xiàn),對于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的規(guī)定并不成體系,只是零星散見于各類環(huán)境法律法規(guī)中。[1]具體而言,僅在《環(huán)境保護法》第十五條中進行了一項概括性規(guī)定,其他環(huán)境法律法規(guī)中鮮有涉及。但實踐中,京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)境案件涉及的行為主體、程序內(nèi)容更為復(fù)雜,概括性的規(guī)定難以滿足區(qū)域環(huán)境監(jiān)管需要,因此,亟需出臺一套更為詳盡的、符合京津冀區(qū)域需求的立法規(guī)范,實現(xiàn)跨區(qū)域建設(shè)項目的環(huán)境監(jiān)管要求。

1.2 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移的立法嬗變

為落實《環(huán)境保護法》有關(guān)跨區(qū)域環(huán)境影響評價的規(guī)定,規(guī)范環(huán)評文件審批,在《環(huán)境保護法》基礎(chǔ)上通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《建設(shè)項目環(huán)評的分級審批規(guī)定》 等規(guī)范。[2]2018 年修訂的《環(huán)境影響評價法》第二十三條第三款對跨區(qū)域環(huán)評文件審批權(quán)轉(zhuǎn)移作了更為詳盡的規(guī)定。除此之外,在地方立法中也對跨區(qū)域環(huán)評審批進行了具體闡釋。例如廣東省頒布的《廣東省建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批管理辦法》、青海省于2010 年頒布的《青海省建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》等。在京津冀行政區(qū)域內(nèi),河北省環(huán)保廳也曾于2009 年發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批權(quán)限劃分的通知》,對京津冀地域內(nèi)跨區(qū)域環(huán)評文件審批權(quán)的轉(zhuǎn)移作出了基礎(chǔ)性規(guī)范。綜上,地方性立法對于跨區(qū)域環(huán)境審批權(quán)轉(zhuǎn)移并未作出不同階段的詳盡規(guī)定,作出的僅僅是總括性規(guī)定。

2 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移之必要性與可行性

2.1 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移的必要性

位于行政區(qū)域交界處的建設(shè)項目因其環(huán)境問題影響范圍廣泛,時常會引發(fā)環(huán)境信訪案件。而現(xiàn)有的跨區(qū)域環(huán)境影響評價聯(lián)動機制難以滿足新時期環(huán)境監(jiān)管的需求,亟需對現(xiàn)階段跨區(qū)域環(huán)境影響評價制度進行檢視。[3]

2.1.1 跨區(qū)域環(huán)境問題突出

在京津冀區(qū)域內(nèi)部,許多大規(guī)模的建設(shè)項目出于節(jié)約成本的考慮,會選擇在行政區(qū)域交界處的城郊地區(qū)選址建廠。環(huán)境因素的多類型化和環(huán)境污染的易蔓延性,決定了這一類建設(shè)項目產(chǎn)生的環(huán)境影響極易形成跨區(qū)域的環(huán)境影響。然而我國現(xiàn)階段的環(huán)境治理體系一直遵循著屬地原則,通過行政區(qū)劃對地理區(qū)域進行分割。在這種情況下,我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》和相關(guān)環(huán)境保護單行法均對各地方政府在各自管轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理作出了規(guī)定,但在政府間橫向交流方面的規(guī)定甚少。[4]另外,生態(tài)區(qū)域不同于行政區(qū)域,生態(tài)區(qū)域之間沒有明顯的邊界界線。在沒有明確的地方環(huán)境治理機構(gòu)監(jiān)管時,生態(tài)區(qū)域內(nèi)部的自然資源與生態(tài)資源往往會成為“地方保護主義”的犧牲品。由此,環(huán)境污染問題尤其是跨區(qū)域環(huán)境污染問題,如果不能有效協(xié)調(diào)跨區(qū)域內(nèi)所涉及的各方主體,傳統(tǒng)屬地治理模式的弊端就會暴露出來,嚴重影響京津冀地區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展。

2.1.2 跨區(qū)域信訪糾紛頻發(fā)

跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件造成的預(yù)期風(fēng)險和實然損害容易引發(fā)群體性事件。例如廈門PX 項目事件便是因化工項目產(chǎn)生的環(huán)境污染引發(fā)的群體性上訪事件。[5]京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高,公眾的法治意識較強,所在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境污染問題極易引起公眾的群體呼聲。在京津冀地區(qū)跨區(qū)域環(huán)境糾紛中,經(jīng)濟社會地位的差異往往會導(dǎo)致強勢一方運用政治體制力量謀求自身利益最大化,繼而侵犯跨區(qū)域另一方的生態(tài)環(huán)境利益。為了避免跨區(qū)域環(huán)境案件集體信訪事件的多頻發(fā)生,要求跨區(qū)域建設(shè)項目在編制環(huán)境影響評價報告書時更加全面、準確;要求環(huán)境監(jiān)管機關(guān)在審批建設(shè)項目的環(huán)評報告時注重協(xié)調(diào)各方利益;要求建設(shè)項目環(huán)境影響評價設(shè)施與三同時設(shè)施相協(xié)調(diào),以避免和降低環(huán)境影響。[6]事實上,在京津冀區(qū)域內(nèi)諸多的跨區(qū)域環(huán)境影響事件發(fā)生時,公眾自發(fā)的跨區(qū)域集體信訪事件并不少見,針對這一情況,環(huán)保部門應(yīng)引起重視,謹慎審批環(huán)境影響評價文件,避免留下隱患。

2.1.3 跨區(qū)域環(huán)評聯(lián)動失調(diào)

根據(jù)我國立法規(guī)定,在跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批權(quán)轉(zhuǎn)移時應(yīng)同時滿足兩個條件:(1)建設(shè)項目可能造成跨區(qū)域的不良環(huán)境影響;(2)有關(guān)環(huán)境保護主體對該建設(shè)項目的環(huán)境影響評價結(jié)論有爭議。滿足此兩項條件的環(huán)境影響評價文件應(yīng)由上一級環(huán)境主管部門審批。但這一項概括性規(guī)定的后續(xù)并沒有更加詳盡的規(guī)定,對何種主體以何種方式進行環(huán)境影響評價轉(zhuǎn)移審批、環(huán)境影響評價審批權(quán)轉(zhuǎn)移的實施程序如何,以及環(huán)境影響評價審批權(quán)轉(zhuǎn)移的后續(xù)法律保障如何等,都沒有進行規(guī)定。同時,面對京津冀地區(qū)頻發(fā)的跨區(qū)域環(huán)境影響事件,對于建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的編制階段、審批階段以及審批后建設(shè)階段環(huán)評爭議的處理,在參與主體、審批程序及轉(zhuǎn)移方式和救濟方式上究竟應(yīng)如何操作,尚未有立法進行詳細規(guī)范,亟需學(xué)者進行深入討論。

2.2 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移的可行性

京津冀區(qū)域內(nèi)部協(xié)同發(fā)展理念以及跨區(qū)域信息公開共享機制的建立,為跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ),公眾環(huán)境參與權(quán)利地位的提升也為公眾參與跨區(qū)域環(huán)評審批提供了權(quán)利基礎(chǔ)。

2.2.1 京津冀協(xié)同發(fā)展理念

京津冀協(xié)同發(fā)展強調(diào),京津冀區(qū)域的污染治理合作不僅包括中央與地方政府的合作,還包括三地政府之間的合作。結(jié)合京津冀地區(qū)發(fā)展情況,常紀文[7]認為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同保護更應(yīng)注重發(fā)揮立法作用、創(chuàng)新監(jiān)管體制。事實上,協(xié)同發(fā)展理念來自服務(wù)型政府治理模式發(fā)展的需求,要求在京津冀區(qū)域發(fā)展過程中注重培養(yǎng)和發(fā)展公民社會組織,優(yōu)化社會治理資源,同時注重創(chuàng)新行政管理體制,實現(xiàn)德治與法治的良性互動。環(huán)境影響評價制度作為一項重要的環(huán)境監(jiān)管制度,在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險時呈現(xiàn)出明顯的地域性特征。因此,完善跨區(qū)域環(huán)境影響評價制度對控制污染源轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)京津冀污染防治具有重要的制度作用。

2.2.2 跨區(qū)域信息公開共享

跨區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作是區(qū)域環(huán)境治理主體對環(huán)境信息的生成、公開、獲取乃至運用所進行的建設(shè)性活動,其中跨區(qū)域環(huán)境信息公開共享是跨區(qū)域信息協(xié)作的重要內(nèi)容。[8]京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息公開制度實際上包括信息公開能力建設(shè)制度、政府環(huán)境信息公開制度和企業(yè)環(huán)境信息公開制度三個方面,但針對這三個方面的具體規(guī)范還需要更加詳盡的規(guī)定。隨著傳統(tǒng)社會的信息化、智能化轉(zhuǎn)型,京津冀地區(qū)協(xié)作平臺的建立,為跨區(qū)域信息公開提供了更加便利的條件,這也使得信息的生成和發(fā)布能夠遍布地區(qū)內(nèi)的每個區(qū)域。同時,近年來京津冀三地政府致力于改進區(qū)域內(nèi)部各省市的信息生成方式,為提升環(huán)境信息協(xié)作效率、減少環(huán)境治理溝通成本提供了重要支撐。

2.2.3 公眾知情權(quán)保障落實

與跨區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作機制相對應(yīng)的是公民知情權(quán)的保障。根據(jù)2014 年新修訂的《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定,環(huán)境知情權(quán)是公眾環(huán)境參與權(quán)的重要內(nèi)容。事實上,公眾知情權(quán)的行使意味著行政機關(guān)、社會組織和普通公民共同分享著環(huán)境控制的權(quán)力。在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中注重尊重和信任區(qū)域內(nèi)部各主體的能動性,走“相信群眾、依靠群眾”的民主路線,為公眾知情權(quán)保障提供了良好的政策氛圍。但在實踐中,公眾知情權(quán)往往會被“以行政為中心”的環(huán)境信息公開所影響。

3 京津冀跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移路徑的完善

針對跨區(qū)域環(huán)境影響評價失調(diào)、跨區(qū)域環(huán)境問題突發(fā)及集體信訪事件頻發(fā)等問題,跨區(qū)域環(huán)境影響評價機制的完善應(yīng)從參與主體、程序內(nèi)容及法律責(zé)任等方面入手。

3.1 明確跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批參與主體

在審批跨區(qū)域建設(shè)項目環(huán)評文件時,根據(jù)是否享有環(huán)評審批權(quán)限,可將所涉主體劃分為環(huán)保行政部門與一般可能受到環(huán)境影響的社會公眾。而就跨區(qū)域建設(shè)項目環(huán)評文件審批的主體地位而言,所涉及的環(huán)保行政部門實際上包括了提出建設(shè)項目環(huán)評文件審批異議的主體與接受建設(shè)項目環(huán)評文件審批異議的主體。但由于跨區(qū)域環(huán)境影響評價所涉階段的不同,接受建設(shè)項目環(huán)評審批異議的主體也有所不同:(1)在建設(shè)項目環(huán)評文件編制階段,對跨區(qū)域環(huán)評文件審批產(chǎn)生的異議,可由受影響的社會公眾或者單位向建設(shè)單位或其委托的編制機構(gòu)提出;(2)在建設(shè)項目環(huán)評文件審批階段出現(xiàn)的環(huán)評結(jié)論爭議,接受建設(shè)項目環(huán)評審批爭議的主體可能是正在進行環(huán)評審批的行政主管部門或者所跨區(qū)域共同的上一級行政主管部門;(3)在建設(shè)項目環(huán)評文件審批結(jié)束之后的異議,應(yīng)由受到該建設(shè)項目環(huán)評影響的社會公眾向跨區(qū)域共同的上一級環(huán)境行政主管部門提出,由共同的上一級環(huán)保部門審查決定是否需要更改或撤銷該項環(huán)評文件的行政審批。

對跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批參與主體的關(guān)注,不僅要嚴格劃定跨區(qū)域環(huán)評主體范圍,還應(yīng)保障跨區(qū)域環(huán)評參與主體的權(quán)利。公眾參與是我國環(huán)境保護法的基本原則,也是環(huán)境影響評價制度最重要的組成部分。[9]跨區(qū)域建設(shè)項目環(huán)評審批過程中,需要基于現(xiàn)有環(huán)境條件及建設(shè)項目類型引導(dǎo)相關(guān)利害關(guān)系公眾進行適度參與,才能保障環(huán)評文件審批的科學(xué)合理性。但跨區(qū)域建設(shè)項目的環(huán)評文件審批畢竟與行政區(qū)域內(nèi)部建設(shè)項目環(huán)評文件審批不同,其涉及范圍不應(yīng)局限于審批部門所管轄內(nèi)部可能受到影響的公眾,還應(yīng)結(jié)合氣候變化以及環(huán)境污染的特點,充分考慮可能受到不良影響的其他行政區(qū)劃內(nèi)的公眾意見及利益需求。尤其是對于城郊地區(qū)位于區(qū)域交界線上的建設(shè)項目,更應(yīng)該謹慎開展建設(shè)項目的選址、環(huán)評文件審批等活動,除了在環(huán)境影響評價信息公開與召集公眾聽證時應(yīng)全面考慮公眾意見,在涉及實質(zhì)性環(huán)境權(quán)益保障的建設(shè)項目環(huán)評文件審批時,環(huán)境行政主管部門還應(yīng)謹慎考量。

3.2 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評審批權(quán)轉(zhuǎn)移的適用條件

如上文所述,跨區(qū)域環(huán)評文件審批權(quán)因為階段的不同所涉主體也有所不同,而在正確處理跨區(qū)域環(huán)評文件審批爭議時,應(yīng)注意權(quán)衡各個階段的適用條件,避免因行政決策的“一刀切”而導(dǎo)致環(huán)評文件審批的錯漏。[10]

3.2.1 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評文件編制中環(huán)評審批權(quán)異議的提出條件

根據(jù)有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境影響評價的立法規(guī)范,對可能造成跨區(qū)域不良環(huán)境影響的建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價,其利益相關(guān)主體可就建設(shè)項目行政審批事項提出異議。在規(guī)范其異議提出條件時,其主體范圍不應(yīng)限定于可能受到建設(shè)項目不良影響所在區(qū)域內(nèi)的一般公眾、單位或者環(huán)境主管部門,在考慮“直接利害關(guān)系主體”參與的同時,還應(yīng)考慮對“無直接利害關(guān)系主體”的關(guān)注。另外,對于建設(shè)項目環(huán)評文件的異議提出,應(yīng)采取合理合法的方式,不宜以非法手段來維護自身的合法權(quán)益。

3.2.2 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評文件審批中環(huán)評審批權(quán)異議的提出條件

與環(huán)評文件編制階段提出的審批權(quán)異議適用條件相同,其概括性適用依然包括法律強制規(guī)定的兩個條件。但是在此基礎(chǔ)上,由于環(huán)評文件已經(jīng)進入到審批階段,對環(huán)評結(jié)論的爭議也會擴展到跨區(qū)域的建設(shè)項目、地方政府及環(huán)保部門等多類型主體。在此種背景下,為更有效地解決跨區(qū)域環(huán)評異議帶來的影響,防止群體性信訪事件的擴大化發(fā)展,由環(huán)境主管部門代替其他相關(guān)主體向環(huán)評文件審批部門提出異議,更有利于跨區(qū)域環(huán)評文件審批工作的順利進行,從根本上預(yù)防跨區(qū)域環(huán)境影響的產(chǎn)生。

3.2.3 規(guī)范跨區(qū)域環(huán)評文件審批后環(huán)評審批權(quán)異議的提出條件

在跨區(qū)域環(huán)評文件審批后,建設(shè)項目已經(jīng)進入了建設(shè)或者運行階段,此時環(huán)評文件審批結(jié)果已經(jīng)具備了合法地位。在該階段相關(guān)利害關(guān)系人能否行使環(huán)評審批異議權(quán),該項權(quán)利的內(nèi)容及期限如何等,都值得進一步探討。為了落實跨區(qū)域環(huán)境影響評價的審批結(jié)果,建設(shè)項目的投產(chǎn)運營中更應(yīng)該考量其他相關(guān)主體對環(huán)評文件實施的意見,賦予其對環(huán)評文件審批后事宜的異議權(quán),確保跨區(qū)域環(huán)境影響后評價的順利進行。

3.3 落實跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批監(jiān)督責(zé)任

對于跨區(qū)域環(huán)境影響評價審批權(quán)異議適用條件的規(guī)定,并不能完全解決京津冀地區(qū)跨區(qū)域建設(shè)項目環(huán)評文件審批權(quán)轉(zhuǎn)移的實踐困境,還需要對環(huán)評文件審批的監(jiān)督主體和裁量權(quán)進行合理規(guī)制。在實踐中,跨區(qū)域環(huán)境影響評價的成效,一方面取決于建設(shè)單位、評價機構(gòu)與審批機關(guān)三方的合理配合,另一方面還需要對三方主體進行有效監(jiān)督。在實踐中常常存在三方主體未能認真履行職責(zé),導(dǎo)致建設(shè)項目環(huán)評文件漏批或錯批情況出現(xiàn),最終使得環(huán)境影響評價流于形式,嚴重影響環(huán)境影響評價文件的落實。加之目前我國在跨區(qū)域環(huán)境污染治理方面的強制性法律并不健全,已存在的環(huán)境治理指標之間也出現(xiàn)了標準不一致的情況,對跨區(qū)域環(huán)評文件審批進行強有力的監(jiān)督勢在必行。[11]

對跨區(qū)域環(huán)評文件審批的監(jiān)督,首先應(yīng)考慮對審批機關(guān)自由裁量權(quán)的限制。自由裁量權(quán)在跨區(qū)域建設(shè)項目環(huán)評文件的審批中,主要表現(xiàn)為具有環(huán)評文件審批權(quán)的機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi),依據(jù)相關(guān)行政許可法律規(guī)范對建設(shè)項目單位提交的環(huán)評文件作出是否批準決定的權(quán)力。在地方保護主義和經(jīng)濟動力的趨勢下,往往會出現(xiàn)審批部門自由裁量權(quán)異化的情形,最終造成不可避免的環(huán)境污染事件,也使政府的公信力和權(quán)威形象大打折扣。因此,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套適用于跨區(qū)域環(huán)評文件審批權(quán)轉(zhuǎn)移的監(jiān)督機制,引入檢察機關(guān)、同級政府、上級主管部門及社會公眾等多類型監(jiān)督主體,明確跨區(qū)域環(huán)境影響下建設(shè)項目環(huán)評文件審批適用不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任,以避免惡意規(guī)避環(huán)評審批權(quán)進行建設(shè)項目開發(fā)的違法行為出現(xiàn)。