中國足協(xié)處罰權(quán)研究

鄧小兵，王阿麗

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730000)

習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容就是在法治的軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體制作為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，其核心就是要改進(jìn)社會治理方式，實(shí)現(xiàn)政府與市場、政府與社會的協(xié)同共治。這一新理念的提出對于我們重新認(rèn)識政府與單項(xiàng)體育協(xié)會在體育治理中的關(guān)系，提升我國體育治理的整體效能具有積極的借鑒意義。中國足協(xié)作為體育改革的“試驗(yàn)田”，作為“管理及普及”足球運(yùn)動的組織，在行政權(quán)力社會化改革中占據(jù)著舉足輕重的地位。本文將通過對中國足協(xié)處罰權(quán)的個案研究，以小見大，揭開單項(xiàng)體育協(xié)會處罰權(quán)的神秘面紗。

1 中國足協(xié)的實(shí)體化改革之路

在我國競技體育舉國體制下，中國足協(xié)與國家體育總局直屬單位足球運(yùn)動管理中心“一套人馬，兩塊牌子”，實(shí)際的管理權(quán)由管理中心以行政命令的方式行使，中國足協(xié)實(shí)際上扮演著“政府之手”的角色，其成立是政府主導(dǎo)的，成立之初就帶有濃厚的行政色彩。

近年來，為了提高競技體育的競爭力、觀賞性，中國足協(xié)的管理體制開始變革。2015年3月16日頒布實(shí)施的《中國足球改革發(fā)展總體方案》，明確了中國足協(xié)實(shí)體化改革的方向，即減少政府機(jī)關(guān)對體育行業(yè)的直接干預(yù)，形成適應(yīng)現(xiàn)代化足球運(yùn)營需要的協(xié)會管理體制[1]。2017年1月，國家體育總局足球運(yùn)動管理中心注銷工作在國家事業(yè)單位管理登記局正式辦結(jié)公布，表明中國足協(xié)的實(shí)體化脫鉤改革工作正式完成[2]。

經(jīng)過實(shí)體化改革，中國足協(xié)正式成為“統(tǒng)一組織、管理和指導(dǎo)全國足球運(yùn)動發(fā)展”的社團(tuán)法人[3]，參與社會治理的能力得到了極大的提升。然而，其處罰權(quán)的行使卻面臨著定位不清、合法性不足等問題。

2 中國足協(xié)的處罰權(quán)

2.1 案例引發(fā)的思考

作為秩序管理的重要手段，單項(xiàng)體育協(xié)會的處罰權(quán)在體育治理實(shí)踐中發(fā)揮著舉足輕重的作用。特別是在競技體育中，為了維護(hù)賽場秩序，提高競技體育的時效性、觀賞性，存在著大量處罰權(quán)行使的實(shí)例。以中國足協(xié)為例，2019年3月31日中國足協(xié)對武漢卓爾職業(yè)足球俱樂部球員拉斐爾·席爾瓦“被判罰犯規(guī)后，故意將球踢向?qū)Ψ降沟剡\(yùn)動員頭部”的行為作出“停賽5場，罰款人民幣5萬元”的處罰決定[4]。2017年中國足協(xié)對中赫國安足球俱樂部“中場休息時未按規(guī)定時間出休息室，延遲下半場開球時間”的違紀(jì)行為作出足紀(jì)字(2017)155號處罰決定書，處罰內(nèi)容包括“通報批評、罰款人民幣2萬元……”[5]

但是，對于中國足協(xié)的處罰決定，相對人無論提起民事訴訟還是行政訴訟，法院均以“不屬于其受案范圍”為由不予受理。中國足協(xié)基于其對足球競賽的管理權(quán)而對俱樂部、會員協(xié)會及其運(yùn)動員作出的處罰決定，包括警告、罰款、取消比賽資格以及停賽、禁賽等十分類似于行政處罰。那么，中國足協(xié)的處罰與行政處罰之間存在著怎樣的法律關(guān)系？它是否屬于不受法院管轄的法外之地？為了找到這些問題的答案，我們首先應(yīng)當(dāng)明確中國足協(xié)處罰權(quán)的性質(zhì)。

2.2 中國足協(xié)的處罰權(quán)

2.2.1 中國足協(xié)處罰權(quán)行使的邊界

體育處罰主要是指享有處罰權(quán)的主體，依據(jù)處罰規(guī)則和程序?qū)ζ鋬?nèi)部人員實(shí)施的懲戒措施，包括對違規(guī)行為的處罰和對違紀(jì)行為的處罰。對違規(guī)行為的處罰主要是指裁判員對于違反體育競賽規(guī)則和裁判規(guī)則的場上行為(主要包括技術(shù)犯規(guī)、作弊、暴力等)，依據(jù)競賽規(guī)則和比賽事實(shí)臨時作出的裁判[6]。這類處罰是由裁判員臨場作出的，屬于“純粹的體育行為”，學(xué)界通常認(rèn)為此類行為不具有可爭議性。但是，如果這些行為嚴(yán)重違反了體育道德，在比賽結(jié)束后，體育協(xié)會對這些行為還要追加紀(jì)律處罰。對違紀(jì)行為的處罰主要是指單項(xiàng)體育協(xié)會對違反《中國足球協(xié)會章程》《中國足球協(xié)會紀(jì)律處罰準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則所列舉的行為實(shí)施的懲戒性措施。

因此，本文認(rèn)為中國足協(xié)的處罰主要是指中國足協(xié)對于俱樂部、會員協(xié)會、運(yùn)動員、裁判員等內(nèi)部成員違反《中國足球協(xié)會章程》《中國足球協(xié)會紀(jì)律處罰準(zhǔn)則及處罰辦法》等紀(jì)律規(guī)則的行為，或者嚴(yán)重違反體育道德的行為，作出的紀(jì)律懲戒措施。

另外，體育社團(tuán)對工作人員和社團(tuán)成員采取不同的管理方式，內(nèi)部紀(jì)律處分是體育社團(tuán)對其工作人員通過民事契約的方式進(jìn)行的管理活動，目的在于貫徹與該工作人員的勞動合意，屬于私法制裁。與之不同的是，中國足協(xié)依據(jù)章程來制裁其成員的權(quán)力得到了法律的明確認(rèn)可，目的在于維護(hù)體育管理秩序，更接近于公法制裁。因此，本文探討的中國足協(xié)對俱樂部、會員協(xié)會以及運(yùn)動員等內(nèi)部成員的處罰不同于其對工作人員的內(nèi)部紀(jì)律處罰。

2.2.2 中國足協(xié)處罰權(quán)與行政處罰權(quán)的區(qū)別

行政行為的界定，應(yīng)當(dāng)以規(guī)定該行為的法律制度為依據(jù)，以各方權(quán)利、義務(wù)為衡量[7]。據(jù)此，行政處罰作為限制或者剝奪公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的懲戒性行政行為，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律規(guī)定為依據(jù)，嚴(yán)格遵循處罰法定原則。

首先，從行政處罰的設(shè)定上來看，其一，處罰種類上，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第9條明確列舉了13種行政處罰的類型。中國足協(xié)依據(jù)其章程以及其他內(nèi)部規(guī)范性文件對其成員違規(guī)、違紀(jì)行為可以作出警告、罰款、取消注冊資格以及停賽、禁賽等處罰決定。但是，這些懲罰措施大多屬于申誡罰，部分屬于財(cái)產(chǎn)罰，不包含限制人身自由的懲罰措施，其處罰種類與《行政處罰法》明文列舉的處罰類型存在著很大的差別。其二，行政處罰種類的設(shè)定權(quán)限上，《行政處罰法》明確排除了法律、法規(guī)、規(guī)章以外的“其他規(guī)范性文件”設(shè)定新的處罰種類的權(quán)限。中國足協(xié)作出處罰決定的主要依據(jù)是《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件，以《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》為例，其規(guī)定的處罰種類包括退回獎項(xiàng)、罰令出場、取消比賽結(jié)果、比分作廢等，與《行政處罰法》列舉的處罰種類存在明顯的區(qū)別，屬于創(chuàng)設(shè)新的處罰種類，而這些內(nèi)部規(guī)范性文件屬于“其他規(guī)范性文件”，無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的處罰種類。

其次，從行政處罰的實(shí)施上來看，《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織在其法定職權(quán)或者授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，中國足協(xié)不屬于行政機(jī)關(guān)，也沒有得到行政機(jī)關(guān)的委托和授權(quán)，那么中國足協(xié)是否屬于“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”？理論和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成共識。我們認(rèn)為，我國《體育法》第31條第3款僅規(guī)定中國足協(xié)具有對足球賽事的管理權(quán)，依照授權(quán)明確性原則，中國足協(xié)要想獲得對俱樂部及其成員的處罰權(quán)，必須獲得法律、法規(guī)的明確授權(quán)。北京市第三中級人民法院在“保定英利易通足球俱樂部有限公司與中國足球協(xié)會糾紛案”中認(rèn)為，“《體育法》第31條第3款規(guī)定內(nèi)容較為宏觀，未能對中國足協(xié)的管理職責(zé)作出進(jìn)一步的規(guī)定，不能僅僅依據(jù)此條法律規(guī)定就認(rèn)定中國足協(xié)對其成員的管理行為屬于法律明確授權(quán)的行政行為……”[8]相反，一些行業(yè)協(xié)會得到了單行法的明確授權(quán)，可以作為法律、法規(guī)授權(quán)組織而具備行政主體資格。例如，律師協(xié)會得到了《律師法》第46條明確授權(quán)可以對律師、律師事務(wù)所實(shí)施懲戒和獎勵。會計(jì)師協(xié)會得到了《注冊會計(jì)師法》第13條的明確授權(quán)，對于注冊會計(jì)師的違規(guī)行為可以注銷其會計(jì)師資格。律師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會作為法律、法規(guī)授權(quán)組織，具備行政主體資格。

綜上，我們認(rèn)為中國足協(xié)的處罰行為是一種與行政處罰完全不同的行業(yè)懲戒措施，中國足協(xié)沒有得到相關(guān)法律的授權(quán)，不能作為行政主體，權(quán)益受到損害的相對人也無法通過行政訴訟的途徑尋求救濟(jì)。

3 行政主體多元化背景下中國足協(xié)行政主體地位的反思與重構(gòu)

3.1 我國傳統(tǒng)行政主體理論的反思

行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織[9]。傳統(tǒng)行政主體理論的提出，突破了早期“行政機(jī)關(guān)”的研究范式，對于確定行政訴訟的被告，厘清行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、不同行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)限，貫徹落實(shí)職權(quán)法定原則具有重要意義[10]。然而，我國傳統(tǒng)行政主體理論無法適應(yīng)現(xiàn)代行政的新變化，也無法對司法實(shí)踐中發(fā)生的各種問題作出合理的解釋。

3.1.1 忽視社會行政發(fā)展的實(shí)踐

20世紀(jì)70年代末開始，隨著世界范圍內(nèi)公共行政改革運(yùn)動的興起，各國開始轉(zhuǎn)變政府職能，政府從一些“不該管、管不好、管不了”的領(lǐng)域退出。第三部門迅速崛起，參與社會治理的整體實(shí)力獲得了極大的提升，承接了某些領(lǐng)域的管理、服務(wù)職能，成為了公共治理領(lǐng)域不可或缺的重要力量。在此背景下，國家行政范圍縮小，逐步還權(quán)于社會，社會行政的范圍隨之拓展，“多元共治”成為了社會治理的新常態(tài)。公共行政作為現(xiàn)代行政法的主要研究對象，其內(nèi)涵和外延的變遷必然會對整個行政法學(xué)的研究產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

在社會行政背景下，行政主體不僅包括國家行政主體，而且包括社會行政主體。西方行政主體制度是行政社會化改革的產(chǎn)物，是行政分權(quán)和自治的法律技術(shù)。而我國，在引進(jìn)行政主體理論之初，就對其進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的改造，并以是否獲得法律授權(quán)作為判斷行政主體資格的要件[11]。在家國同構(gòu)的背景下，傳統(tǒng)的行政主體理論仍然遵循著國家行政的思維模式。行政主體主要是行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)組織作為國家代理行政主體，實(shí)質(zhì)上是為了滿足國家行政權(quán)擴(kuò)張的需要[12]?？傊覈鴤鹘y(tǒng)行政主體理論最大的局限性在于其無法對蓬勃發(fā)展的社會行政作出積極回應(yīng)。

3.1.2 行政訴訟主體理論限制了行政主體理論的解釋域

我國傳統(tǒng)行政主體理論是應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的需要，作為技術(shù)性的概念而提出的。也就是說，傳統(tǒng)行政主體理論僅僅聚焦于該理論的程序性價值，即“只有具備行政主體資格才能成為行政訴訟的被告”。這一理論邏輯將法律、法規(guī)授權(quán)組織之外的社會行政主體行使公權(quán)力的行為完全排除在司法審查之外。即便這些行為嚴(yán)重限制或者剝奪了其成員人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，因?yàn)槠洳痪邆湫姓黧w資格，相對人也無法通過行政訴訟尋求救濟(jì)[12]。例如，中國足協(xié)既不屬于行政機(jī)關(guān)，也沒有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，但可以依據(jù)其章程以及內(nèi)部規(guī)范性文件設(shè)定和行使包括警告、罰款、禁賽等公權(quán)力。由于中國足協(xié)不是民事主體，也不是行政主體，使得相對人在權(quán)益受到損害時無法尋求救濟(jì)。

在現(xiàn)代法治國家，公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到公法原則的約束，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓ǖ年P(guān)懷，而行政訴訟主體理論將社會公權(quán)力排除在司法審查以外，極大地限縮了行政主體理論的解釋域。

綜上，我國公共行政的理論與實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了根本的變革，傳統(tǒng)的行政主體理論無法適應(yīng)現(xiàn)代行政已經(jīng)發(fā)生或者正在發(fā)生的新變化，也無法解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題。因此，我們亟須在社會行政和行政主體多元化的背景下，拓展行政主體理論的邊界，賦予其新的內(nèi)涵。

3.2 行政主體多元化與中國足協(xié)的行政主體地位

3.2.1 公共行政的發(fā)展與行政主體理論的重構(gòu)

黨的十八大以來，社會治理格局發(fā)生了深刻變革，人民對當(dāng)下社會治理的服務(wù)供給和整體效能提出了新的、更高的要求。以政府為代表的國家權(quán)力既無力應(yīng)對日益龐雜的行政事務(wù)，也難以及時、有效、有針對性地回應(yīng)所有社會治理需求，“政府萬能”的理論隨之破滅，政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放勢在必行。

理論要想獲得生命力，就必須適應(yīng)社會發(fā)展，作出更有說服力的解釋[13]。隨著公共行政的發(fā)展，行政權(quán)力開始向社會轉(zhuǎn)移，社會行政主體也由幕后走向了前臺。一些社會行政主體憑借其所具有的專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢，迅速成為某些特殊公共事務(wù)的管理者與執(zhí)行者，在行業(yè)治理中占據(jù)著舉足輕重的位置，例如律師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會等[14]。姜明安教授在其編著的《行政法與行政訴訟法》一書中認(rèn)為，從國家權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的視角來看，有必要賦予其他公權(quán)力組織行政主體資格[15]。

據(jù)此，在社會行政背景下，我們應(yīng)當(dāng)拓寬我國行政主體的邊界，行政主體不僅應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織等國家行政主體，還應(yīng)當(dāng)包括社會行政主體。

3.2.2 中國足協(xié)的行政主體地位

中國足協(xié)處罰權(quán)的行使具有獨(dú)立的價值，能夠解決國家秩序行政不能解決的秩序問題，相較于法定性強(qiáng)、形態(tài)有限的行政處罰，中國足協(xié)的處罰更具有專業(yè)性、針對性，其優(yōu)勢是顯而易見的。

在社會行政持續(xù)發(fā)展和行政主體多元化的背景下，包括中國足協(xié)在內(nèi)的非政府組織的不斷壯大是行政分權(quán)發(fā)展的必然要求，順應(yīng)了合作共治的公共行政發(fā)展趨勢。中國足協(xié)行使著廣泛的社會公權(quán)力，行政主體地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻某姓J(rèn)，在其作出限制或剝奪相對人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的處罰決定時，應(yīng)當(dāng)允許相對人提起行政訴訟。

4 中國足協(xié)處罰權(quán)的司法審查

中國足協(xié)作為社會公共行政主體，其行使的處罰權(quán)屬于社會公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。然而，“法治社會固然必須崇尚法治權(quán)威，但這并不意味著必須由司法壟斷所有的糾紛解決。”[16]因此，在對單項(xiàng)體育協(xié)會的處罰權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制時，應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障體育行業(yè)的自治權(quán)，盡最大可能保障其在自己的領(lǐng)域和權(quán)限內(nèi)實(shí)行自治，這樣才能對體育行業(yè)進(jìn)行有效地規(guī)范和治理。

4.1 司法介入的有限性

4.1.1 仲裁優(yōu)先原則

運(yùn)動員運(yùn)動生命的有限性以及體育競賽的時效性、技術(shù)性以及專業(yè)性等特征，決定了體育仲裁糾紛解決機(jī)制具有無可比擬的優(yōu)越性。國際上，涉及體育糾紛的爭議應(yīng)當(dāng)首先提交獨(dú)立的國際體育仲裁法庭(CAS)裁決。國際足聯(lián)(FIFA)、國際田聯(lián)(IAAF)等，都通過章程約定將涉及的體育爭議提交CAS裁決。CAS作為一個中立的外部裁決機(jī)構(gòu)，裁決體育爭議更符合獨(dú)立仲裁的原則，更容易為各方所接受。

我國《體育法》第33條規(guī)定，“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁……”，大多數(shù)法院援引該條規(guī)定，認(rèn)為在競技體育活動中發(fā)生的糾紛，應(yīng)當(dāng)交由體育仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解、仲裁。事實(shí)上，我國并未建立體育仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁制度，部分單項(xiàng)體育協(xié)會內(nèi)部設(shè)立的仲裁委員會并非《仲裁法》和《體育法》中規(guī)定的體育仲裁機(jī)構(gòu)。以中國足協(xié)為例，中國足協(xié)仲裁委員會是中國足協(xié)依據(jù)《中國足球協(xié)會章程》《中國足球協(xié)會仲裁委員會工作規(guī)則》等內(nèi)部規(guī)范性文件設(shè)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是裁決足協(xié)內(nèi)部糾紛的唯一機(jī)構(gòu)。但是，中國足協(xié)仲裁委員會并不屬于《體育法》規(guī)定的體育仲裁機(jī)構(gòu)，也不具有獨(dú)立性和中立性。這就導(dǎo)致了大量的體育糾紛，如運(yùn)動員轉(zhuǎn)會、薪酬、參賽資格糾紛，特別是涉及中國足協(xié)本身的紀(jì)律處罰糾紛，既無法尋求中立的體育仲裁機(jī)構(gòu)解決，亦無法通過司法途徑解決。

因此，我國亟須在體育部門和協(xié)會之外建立獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)，建立符合國際慣例、國際規(guī)范的具有中國特色的體育仲裁制度，確立仲裁優(yōu)先原則[17]。

4.1.2 窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則

世界各國體育立法起步較晚，數(shù)量較少，總體上以國家政策為指導(dǎo)。為數(shù)眾多的內(nèi)部規(guī)范塑造著體育協(xié)會的內(nèi)部秩序，保障著體育協(xié)會權(quán)力的運(yùn)作和實(shí)施，成為體育行業(yè)治理的重要依據(jù)。在體育爭端的解決方面，以行業(yè)自治規(guī)范為依托，仲裁、調(diào)解、和解等內(nèi)部糾紛解決機(jī)制具有無可比擬的優(yōu)越性，國際社會確立了窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則。據(jù)此，當(dāng)事人對行業(yè)協(xié)會處罰決定不服的，應(yīng)當(dāng)盡可能窮盡體育協(xié)會內(nèi)部的救濟(jì)途徑。以孫楊案為例，2018年9月4日，孫楊在接受賽外興奮劑檢查時由于對檢查人員出示的資質(zhì)證明表示疑問，導(dǎo)致那次檢查最終沒有完成。國際泳聯(lián)(FINA)反興奮劑仲裁庭經(jīng)過專家組聽證之后，對孫楊的拒檢行為作出警告的裁決。該案在經(jīng)CAS裁決后，最終上訴到了瑞士最高法院[18]。

中國足協(xié)仲裁委員是中國足協(xié)內(nèi)設(shè)的、唯一的糾紛解決機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)裁決足協(xié)內(nèi)部的所有糾紛[19]。實(shí)踐中，足協(xié)仲裁委員會糾紛裁決權(quán)力的行使卻面臨著一系列的困境。依照《中國足球協(xié)會章程》《中國足球協(xié)會仲裁委員會工作規(guī)則》等規(guī)定，足協(xié)仲裁委員會做出的裁決為最終裁決，“仲裁委員會實(shí)行一裁終局”。但事實(shí)上，足協(xié)仲裁委員會不屬于法定體育仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁領(lǐng)域的“一裁終局”并不適用于體育行業(yè)協(xié)會內(nèi)部糾紛的解決，上述規(guī)定與訴權(quán)保護(hù)的法律原則相沖突，可能損害當(dāng)事人訴權(quán)[20]，中國足協(xié)“擔(dān)任自己的法官”的中立性、公正性也遭到了質(zhì)疑。同時，足協(xié)仲裁委員會裁決程序不規(guī)范、裁決的執(zhí)行受制于執(zhí)行委員會、并常常受到紀(jì)律委員會的干預(yù)等等，這些都制約了足協(xié)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制功能的有效發(fā)揮[21]。除此之外，調(diào)解、和解等替代性糾紛解決機(jī)制作為體育仲裁重要組成部分，具有效率高、節(jié)約資源等優(yōu)點(diǎn)，能夠從根源上化解矛盾沖突，在足球協(xié)會內(nèi)部糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮獨(dú)特的作用。但是，《中國足球協(xié)會仲裁委員會工作規(guī)則》并沒有進(jìn)一步細(xì)化調(diào)解、和解的實(shí)體和程序規(guī)制，不具有可操作性。

因此，我國在建立體育仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁制度的同時，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位中國足協(xié)仲裁委員會的職權(quán)范圍、完善內(nèi)部仲裁程序，細(xì)化調(diào)解、和解的實(shí)體和程序規(guī)則等，健全內(nèi)部糾紛解決機(jī)制，為體育糾紛領(lǐng)域進(jìn)一步貫徹落實(shí)窮盡內(nèi)部救濟(jì)原則創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

4.1.3 法律審查原則

司法介入體育糾紛的解決已經(jīng)成為必然趨勢，我們接下來需要探討的問題是，為了充分尊重體育行業(yè)的自治，對于中國足協(xié)作出的處罰決定，法院應(yīng)當(dāng)在何種范圍和程度上進(jìn)行審查。

法院對體育糾紛的審查類似于對行政行為的審查，應(yīng)當(dāng)遵循司法審查有限性原則，即法院只解決法律問題，不能解決與法律無關(guān)的問題。涉及中國足協(xié)比賽、賽事的糾紛往往具有技術(shù)性和專業(yè)性，這些專業(yè)性、技術(shù)性的爭議不適合法院判斷，法院有時也無能力作出判斷，應(yīng)當(dāng)將其排除在司法審查的范圍之外。例如在“廣西足球俱樂部有限公司訴廣東宏遠(yuǎn)足球俱樂部消極比賽案”中，廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院二審認(rèn)為，根據(jù)《體育法》第31條、第49條的規(guī)定，“廣東宏遠(yuǎn)足球隊(duì)在比賽中是否存在消極比賽，應(yīng)由中國足協(xié)認(rèn)定、處罰?！盵22]因此，法院主要對中國足協(xié)作出處罰決定的相關(guān)法律問題進(jìn)行審查，審查紀(jì)律委員會是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)，是否與憲法、法律法規(guī)相抵觸，是否違背正當(dāng)程序原則等。

然而，中國足協(xié)是官方色彩濃厚的壟斷組織，其作出開除會籍的處罰決定對會員來說可能意味著短期甚至終生失去了從事足球行業(yè)的權(quán)利。因此，如果中國足協(xié)作出的處罰決定對其成員的基本權(quán)利或重大權(quán)益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。同時，應(yīng)當(dāng)注意的是，體育協(xié)會有時可以對私生活的不當(dāng)行為進(jìn)行處罰，如賭博、酗酒等。這是體育行業(yè)的特殊性決定的，也是體育行業(yè)長期發(fā)展形成的慣例，對于保障體育秩序和持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉ǖ淖鹬亍?/p>

4.2 審查規(guī)則——合法性審查、程序性審查原則

我國行政訴訟法對行政行為的審查堅(jiān)持以合法性審查為原則，體育協(xié)會處罰是一種不同于行政處罰的特殊懲戒措施，考慮到行業(yè)處罰的特殊性，充分尊重行業(yè)協(xié)會自治，我們認(rèn)為法院在司法審查的過程中，應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)則：

4.2.1 中國足協(xié)處罰權(quán)的審查

第一，合法性審查。《中國足球協(xié)會章程》等內(nèi)部規(guī)范性文件根植于體育行業(yè)協(xié)會豐富的體育治理實(shí)踐，并得到了其成員的廣泛支持和認(rèn)同。這些規(guī)范性文件是中國足協(xié)組織和管理足球運(yùn)動的基本規(guī)范，對中國足協(xié)及其內(nèi)部成員具有必然的約束力，是中國足協(xié)處罰權(quán)行使的直接依據(jù)。中國足協(xié)紀(jì)律委員會應(yīng)當(dāng)在這些內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照其規(guī)定的程序、方式行使處罰權(quán)。但是，如果中國足協(xié)紀(jì)律委員會處罰權(quán)的行使涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)等重要權(quán)利的，則不得與憲法、法律、法規(guī)相抵觸。

第二，程序性審查。隨著行政程序法治化的發(fā)展，正當(dāng)程序原則成為規(guī)制公權(quán)力行使的一項(xiàng)重要原則。一方面，中國足協(xié)依據(jù)《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件對其會員協(xié)會、俱樂部及其運(yùn)動員作出禁賽、罰款等處罰決定的行為屬于內(nèi)部管理行為，具有相對封閉性。另一方面，司法審查的有限性決定了法院不可能事無巨細(xì)地審查中國足協(xié)作出處罰決定的每一個環(huán)節(jié)。因此，為維護(hù)其成員的正當(dāng)合法權(quán)益，可以對中國足協(xié)行使處罰權(quán)的程序進(jìn)行規(guī)制，用正當(dāng)程序原則的理念將其處罰權(quán)的行使控制在一定程度的正當(dāng)限度內(nèi)，從而防止其權(quán)力的運(yùn)行偏離法治的軌道。

因此，法院對中國足協(xié)處罰權(quán)的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性審查和程序性審查原則。實(shí)體上，法院應(yīng)當(dāng)審查中國足協(xié)行使處罰權(quán)時是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)，處罰權(quán)的行使是否與法律、法規(guī)相抵觸。程序上，審查是否遵循正當(dāng)程序原則。

4.2.2 《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件的審查

中國足協(xié)行使處罰權(quán)的直接依據(jù)是《中國足球協(xié)會章程》《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件。然而，這些懲戒措施具有一定的侵益性，可能侵犯到俱樂部及其成員不可讓渡的基本權(quán)利或者與憲法和法律、法規(guī)相沖突。有學(xué)者建議《中國足球協(xié)會章程》可以仿效《中華律師協(xié)會章程》第44條規(guī)定“報中華人民共和國司法部備案”。

我們認(rèn)為，加強(qiáng)章程的備案審查固然可以及時糾正章程中違法或者侵害其成員權(quán)益的規(guī)則，但是，中國足協(xié)作出處罰決定所依據(jù)的內(nèi)部規(guī)范性文件數(shù)量眾多，修改頻繁，且具有專業(yè)性和技術(shù)性，全部進(jìn)行備案審查會大大加重備案審查機(jī)關(guān)的審查負(fù)擔(dān)，難以保障審查質(zhì)量。既然賦予了中國足協(xié)行政主體地位，允許俱樂部及其成員對中國足協(xié)作出的處罰決定提起行政訴訟，那么，中國足協(xié)作出紀(jì)律處罰決定所依據(jù)的《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件，應(yīng)作為“其他規(guī)范性文件”一種。依據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第145條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許相對人提起行政訴訟時一并請求法院附帶審查。

法院對《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件的審查要遵循以下原則：

首先，依據(jù)法律優(yōu)先原則，《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件與國家法律發(fā)生沖突的時候，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國家法律，不得違背國家法律的規(guī)定或者與國家法律規(guī)定相抵觸，否則無效。同時，依據(jù)法律保留原則，《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件僅能對處罰種類、處罰權(quán)行使的程序等一般事項(xiàng)作出規(guī)定。如果其規(guī)定的內(nèi)容涉及剝奪運(yùn)動員基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，屬于法律、法規(guī)明確表示保留的范圍，只能由國家通過法律予以規(guī)定，為《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件不可跨越的限度，若不遵守即構(gòu)成越權(quán)無效。例如，中國足協(xié)章程不得規(guī)定限制其成員人身自由的處罰。

其次，程序性審查原則，國家司法機(jī)關(guān)不能過多地介入體育行業(yè)自治領(lǐng)域，但是，對《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件進(jìn)行程序性監(jiān)控還是必要的。這些內(nèi)部規(guī)范性文件作為中國足協(xié)實(shí)施處罰的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)向內(nèi)部成員公布；未經(jīng)公布的，不得作為處罰權(quán)行使的依據(jù)。

因此，法院對《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性審查和程序?qū)彶樵瓌t。實(shí)體上，法院應(yīng)當(dāng)審查中國足協(xié)據(jù)以作出處罰行為的《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》等內(nèi)部規(guī)范性文件是否與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法規(guī)范相抵觸，是否僭越法律、法規(guī)保留的內(nèi)容。程序上，審查其是否履行公布等程序。

4.2.3 法院審查之后的處理

經(jīng)審查，法院認(rèn)為中國足協(xié)紀(jì)律委員會作出的處罰決定不合法或者嚴(yán)重違反正當(dāng)程序原則的，應(yīng)當(dāng)向其提出建議，中國足協(xié)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)做出答復(fù)，并改正違法行為；法院認(rèn)為中國足協(xié)紀(jì)律委員會做出的處罰決定所依據(jù)的處罰規(guī)則不合法的，應(yīng)當(dāng)向規(guī)則的制定機(jī)關(guān)提出建議，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)做出答復(fù)，并改正違法的規(guī)則。中國足協(xié)逾期不予答復(fù)，也拒不改正的，法院應(yīng)當(dāng)及時作出判決，確認(rèn)處罰決定、處罰規(guī)則無效或者撤銷違法的處罰決定、處罰規(guī)則。應(yīng)當(dāng)注意，法院應(yīng)秉持司法謙抑的原則，以撤銷判決為主，不應(yīng)當(dāng)對涉及足協(xié)的內(nèi)部爭議作出實(shí)體性判決。

5 結(jié)論

黨的十八大明確提出新時代我國要打造“共建共治共享的社會治理格局”，核心關(guān)鍵是要提升社會治理的“社會化”水平，實(shí)現(xiàn)政府與社會的協(xié)同共治。為了提升社會治理的社會化水平，實(shí)現(xiàn)國家與社會的良性互動，賦予包括中國足協(xié)在內(nèi)的社會公權(quán)力組織行政主體地位勢在必行。但是，包括《中國足球協(xié)會紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》在內(nèi)的內(nèi)部規(guī)范性文件普遍存在處罰程序過于原則、操作性不強(qiáng)，內(nèi)部救濟(jì)中存在著對申訴權(quán)的不當(dāng)限制、紀(jì)律處罰比例性缺失、缺乏相對人參與等問題，這些都說明了中國足協(xié)內(nèi)部治理能力的欠缺。因此，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國足協(xié)的內(nèi)部治理的法治化改革必須齊頭并進(jìn)。