XX 省省級科研事業(yè)單位經(jīng)費配置現(xiàn)狀及對策建議

◆喻曉燕 黃秋楓 陶瑾珩 馬飛雪

科研事業(yè)單位作為科技創(chuàng)新體系的主體之一，承擔(dān)著重要的科研任務(wù)，與科技創(chuàng)新和重點發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)。為使科研事業(yè)單位謀創(chuàng)新、謀發(fā)展，穩(wěn)定的財政經(jīng)費保障是基礎(chǔ)。但是，隨著國民經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，人員工資、單位日常公用經(jīng)費等不斷增長導(dǎo)致科研事業(yè)單位負(fù)擔(dān)日益加重，自有資金缺口逐年增大。

湯林閩在研究如何完善事業(yè)單位預(yù)算保障制度提到目前事業(yè)單位改革的某些方面有停滯，人員經(jīng)費保障是比較突出的一個方面。丁毅分析公益事業(yè)單位服務(wù)保障能力降低的原因是，在“收支兩條線”的管理模式下，事業(yè)單位經(jīng)費來源渠道變窄，單位不得不搞創(chuàng)收，工作重心偏移[2]。張曉泉等人在研究中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入總量和結(jié)構(gòu)、基本支出和項目支出的投入等情況得出結(jié)論，中央級農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)財政投入結(jié)構(gòu)失衡，人員經(jīng)費缺口巨大[3]。

綜上所述，為摸清省級科研事業(yè)單位經(jīng)費配置現(xiàn)狀，特別是基本支出的保障水平，為相關(guān)部門提供更加合理的經(jīng)費配置建議，激發(fā)省級科研事業(yè)單位的創(chuàng)新活力，具有重要意義和現(xiàn)實需求。

一、調(diào)研單位基本情況

此次分析研究采用問卷調(diào)研方式，共調(diào)研了40 余家XX 省省級科研事業(yè)單位的基本信息、人員情況、2016 年至2019 年的收支數(shù)據(jù)，涉及自然科學(xué)、社會人文科學(xué)、科技信息文獻多個領(lǐng)域，涵蓋公益一類、公益二類以及未進行分類改革的全額撥款、差額撥款科研事業(yè)單位。

調(diào)研單位2016～2019 年人員情況：在編人員占單位總?cè)藬?shù)的50%左右，離退休人員30%，外聘人員20%；35 歲以下人員占在編人員總數(shù)25%，45 歲以上人員占在編人員總數(shù)50%；單位科技人員中，在編人員占比75%，外聘人員占比25%。

二、省級科研事業(yè)單位經(jīng)費配置現(xiàn)狀及主要問題

（一）財政經(jīng)費投入占比不高，經(jīng)費管理模式無明顯變化，創(chuàng)新驅(qū)動動力不足

2016～2019 年，調(diào)研單位財政撥款投入占總收入的60%，非財政撥款投入占比40%（見表1）。目前財政部門對科研事業(yè)單位普遍采用“競爭性經(jīng)費+穩(wěn)定支持經(jīng)費”的撥款模式[4]。單位收入相當(dāng)大部分還是來源于非財政渠道，財政經(jīng)費投入總占比不高。

習(xí)近平總書記指出，“科研事業(yè)單位和研究型大學(xué)是我國科技發(fā)展的主要基礎(chǔ)所在，也是科技創(chuàng)新人才的搖籃?！痹趧?chuàng)新驅(qū)動背景下，加大科研院所財政經(jīng)費投入，積極探索推進科研事業(yè)單位不同于其他事業(yè)單位的管理模式，讓科研創(chuàng)新的主要力量科研事業(yè)單位無后顧之憂，全心全意投入科技創(chuàng)新。

（二）單位整體支出中，項目支出無較大增長，省級科研事業(yè)單位在獲得科研項目投入方面并不占優(yōu)

調(diào)研單位2016～2019 年基本支出占單位總支出的40%左右，單位的大部分支出還在解決單位人力成本和管理性支出，負(fù)擔(dān)重。項目支出雖然呈現(xiàn)逐年上升趨勢，但增幅不明顯，科研事業(yè)單位項目支出中80%以上為科研項目支出，省級科研事業(yè)單位在國家大力加大R&D 投入的趨勢下，沒有明顯優(yōu)勢。（見表2）

表1 2016 年～2019 年收入結(jié)構(gòu)分析

表2 2016 年～2019 年支出結(jié)構(gòu)分析

（三）基本支出長年缺口大，公益性職能偏移

近年來，國家加大對科研的投入，2018 年全國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費19 677.9 億元，比上年增長11.8%；2019 年全國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費22143.6 億元，比上年增長12.5%。相對R&D 投入的增長幅度，調(diào)研單位2016～2019 年的基本支出財政保障度徘徊在64.94%～67.33%區(qū)間，缺口長年保持在35%左右（見表3）。為彌補基本支出的巨大缺口，科研事業(yè)單位人員分散精力搞創(chuàng)收，影響了科研事業(yè)單位工作人員對基礎(chǔ)科研工作的研究深度和提供公益性公共產(chǎn)品的力度。本次調(diào)研，科研事業(yè)單位按科技計劃項目專項資金管理辦法，在科研項目間接費中開支的，為科研項目提供的儀器設(shè)備、水電氣等相關(guān)管理費用支出，未并入基本支出數(shù)據(jù)進行分析，故實際基本支出缺口比調(diào)研數(shù)據(jù)缺口更大。

表3 2016 年～2019 年基本支出分析

（四）人均工資性支出低于同行業(yè)社會平均工資，不利于激發(fā)科技人員創(chuàng)新性活力

2016～2019 年調(diào)研單位人員人均工資性支出平均值8.16 萬元，低于同行業(yè)社會同期平均工資水平。財政撥款人均平均值6.18 萬元，工資性支出財政保障存在缺口。（見表4、表5）

科研事業(yè)單位是以科學(xué)研究為主要職能，單位工作人員主要為高知群體，人均工資低于同行業(yè)社平工資，與科技人員預(yù)期回報值形成落差，無法調(diào)動廣大科研人員的積極性。財政保障存在缺口，工資性收入得不到有完全保障，還要找橫向項目來解決生存問題，壓力大。青年科研人員進不來、現(xiàn)有科研人員留不住的狀況，不利于建立可持續(xù)的科研團隊，限制科研創(chuàng)新發(fā)展。

表4 2016 年～2019 年人均工資性支出分析單位:萬元

表5 2016 年～2019 年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資 單位:萬元

（五）相對于人員支出保障力度，人均日常公用支出保障力度更低，嚴(yán)重影響單位日常運轉(zhuǎn)

調(diào)研單位 2016～2019 年度，日常公用人均支出人均1.80 萬元，財政保障度占比30%左右（見表6）。據(jù)了解，省級科研事業(yè)單位部門預(yù)算編制時，一般先盡量保障人員支出，再考慮日常公用支出。因基本支出的財政保障本身就不高，支付人員工資后，日常公用支出缺口就相當(dāng)大了。

科研事業(yè)單位的日常公用支出是與人員情況掛鉤的支出，屬于單位基本運轉(zhuǎn)性支出，一定規(guī)模和質(zhì)量的日常公用經(jīng)費支出直接影響各類支出績效獲取的完整性。日常公用支出與人員支出一樣屬于優(yōu)先保障類支出[5]，只有加強公用支出保障力度，才能保證省級科研事業(yè)單位更好地履行其公益職能和自身的良性發(fā)展。

表6 2016 年～2019 年日常公用支出人均分析 單位:萬元

三、省級科研院所經(jīng)費配置的建議

（一）進一步完善科研事業(yè)單位改革，提高公益類科研事業(yè)單位基本支出保障水平

本次調(diào)研中，部分科研院所尚未完成事業(yè)單位改革，建議進一步完善科研事業(yè)單位改革，推進政事分開、管辦分開。一是從2016 年～2019 年省級科研事業(yè)單位的調(diào)研情況來看，基本支出缺口較大，建議提高公益類省級科研事業(yè)單位基本支出整體保障水平，改變保了人員經(jīng)費就無錢保公用經(jīng)費的狀況。二是對以前未明確該誰保障的事項，如退休人員一次性喪葬撫恤金等是否由社?；鸾y(tǒng)一解決，或是直接由財政保障，作出明確的規(guī)定。三是推進政府購買服務(wù)改革，作為公益類省級科研事業(yè)單位財政保障的補充，調(diào)動省級科研事業(yè)單位作為創(chuàng)新主體的動力。

（二）因科研事業(yè)單位的特殊性，應(yīng)與其他事業(yè)單位經(jīng)費管理有所區(qū)別，加大公益類科研事業(yè)財政保障度，建立動態(tài)的經(jīng)費管理模式

科研事業(yè)單位特殊性主要體現(xiàn)在科研活動的創(chuàng)造性、探索性、長期性和結(jié)果不可預(yù)測性，科研人員具有較強的自主意識、獨立的價值觀和較強的流動性[6]。一是在部門預(yù)算編制時，根據(jù)科研單位公益性職能職責(zé)、編制人數(shù)，結(jié)合單位以前年度水平，測算單位部門預(yù)算財政總體控制數(shù)。二是為了保障科研事業(yè)單位的高質(zhì)量科研活動，在人員支出方面，建議全額保障科研人員人頭費，使科研人員全身心投入科研活動。三是日常公用支出方面，建立動態(tài)經(jīng)費管理機制。在厘清公用支出與項目支出科目的基礎(chǔ)上，分析單位歷年日常公用支出保障水平、人員變動（含聘用人員）等，合理測算可供參考的日常公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。在定員定額的標(biāo)準(zhǔn)下，結(jié)合社會發(fā)展水平和技術(shù)水平的變化，按季度或者年度比較定額標(biāo)準(zhǔn)與單位實際支出情況的差異，差異達到預(yù)警值頻率過高時，即對其按一定的公式進行調(diào)整定額標(biāo)準(zhǔn)。

（三）結(jié)合社會發(fā)展水平與物價上漲因素，出臺科研事業(yè)單位績效工資動態(tài)化調(diào)整辦法

近年來，雖然國家出臺了一系列擴大事業(yè)單位薪酬分配自主權(quán)、橫向項目經(jīng)費使用自主權(quán)的利好政策，但在績效工資總量的管理方式下，這些利好政策只是屬于在不斷地打補丁，科研事業(yè)單位仍面臨招人難、留人難的問題。科研人員就是科研事業(yè)單位的主體，主體不穩(wěn)，單位科研發(fā)展驅(qū)動不足，重心不穩(wěn)。若能對績效工資進行動態(tài)化管理，激發(fā)科研人員的積極性，必將恢復(fù)整個科研院所的創(chuàng)新活力。建議出臺科研事業(yè)單位績效工資動態(tài)化調(diào)整辦法，考慮物價水平、市場同行業(yè)工資水平變動、以及單位收支等情況，結(jié)合單位科研人員水平的情況，以及單位承擔(dān)的公益性科研屬性職責(zé)，定期調(diào)整績效工資總量，避免出現(xiàn)優(yōu)秀人才流失、無法吸引優(yōu)秀青年科研人才，創(chuàng)新積極性受挫、隊伍不穩(wěn)定等問題。

（四）設(shè)立省級科研事業(yè)單位基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新能力建設(shè)專項經(jīng)費，長期穩(wěn)定資助科研事業(yè)單位開展基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新能力建設(shè)工作

建議加強對省級科研事業(yè)單位政策支持，設(shè)立省級科研事業(yè)單位基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新能力專項經(jīng)費，獲取的穩(wěn)定科研經(jīng)費投入。加強對35 歲以下青年科研人員的培養(yǎng)，建立穩(wěn)定的可持續(xù)科研團隊，增強科研事業(yè)單位基礎(chǔ)研究力、創(chuàng)新能力，更好地實施科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。