我國體育社會組織的發(fā)展歷程及特征

王玉俠，李潤中

（1.南昌航空大學 體育學院，江西 南昌330063；2.海南熱帶海洋學院 體育與健康學院，海南 三亞572022）

社會組織又稱非政府組織，一般特指那些具有一定社會公共屬性、承擔一定社會公共職能、代表一定社會群體共同利益或公共利益的非營利性社會組織［1］。體育社會組織是社會組織的種概念，是人們?yōu)樽非篌w育目的、實現體育公共利益而組成的社會組織。依據1989年我國政府主管部門對于社會組織的分類，可將其劃分為體育社會團體、體育民辦非企業(yè)單位和體育基金會3大類。我國體育社會組織對于滿足人們個性化、多元化、專業(yè)化體育訴求，聯(lián)結各區(qū)域、各階層人們從事體育運動，推動我國體育各業(yè)態(tài)協(xié)調健康發(fā)展，推進體育社會組織治理體系和治理能力現代化，實現社會善治發(fā)揮著重要作用。本研究立足我國政治、經濟和社會發(fā)展的時代背景，對體育社會組織發(fā)展歷程進行劃分，并對各階段社會組織管理體制、存在類型及其成員構成等方面的特征展開分析，厘清其發(fā)展脈絡和規(guī)律，為新時代我國體育社會組織發(fā)展理論及策略提供參考鏡鑒。

1 創(chuàng)建期（1949～1978年）

1.1 發(fā)展歷程

受此期間政治、社會、經濟等波蕩起伏的社會環(huán)境影響，我國體育社會組織經歷了從創(chuàng)立到穩(wěn)步發(fā)展再到停滯不前的歷程。新中國成立后，為發(fā)展人民體育運動，推動和保障體育社會組織健康發(fā)展，1950年政務院頒布《社會團體登記暫行辦法》，次年內務部制定頒發(fā)《社會團體登記暫行辦法施行細則》。依據此辦法及實施細則，建國前留存的很多體育社會組織或被取締，或被改造成為新中國政府體育職能部門。同時，我國又相繼創(chuàng)立一批新的全國性體育組織（如中華全國體育總會）和體育協(xié)會（如火車頭體協(xié)），此后我國體育社會組織增勢平穩(wěn)發(fā)展。如1964年，我國就成立8個全國性體育社會組織［2］?！拔幕蟾锩逼陂g，由于各行各業(yè)發(fā)展陷于低谷，各類體育社團活動基本停滯。至1978年止，全國各級社團數量相較而言未增反降。

1.2 特征解析

1.2.1 高度依附性行政管理體制

計劃經濟時期政府的全能性和威權性屬性，決定著其對各級各類社會組織的人事安排、財政撥款、日常管理、組織活動等幾乎所有資源的全面掌控，而民間力量則基本被排除于組織邊界之外。這種體制內生的特質決定了此期間體育組織機體只承繼著政府的單一基因，其性質和結構表現為典型的“政社同質同構”［3］的官方行政性特征。此時的體育組織實質上只是一種體育“政府”組織，而非體育“社會”組織。此期間體育組織作為政府的“單向”（自上而下）、“單性”（無社會參與）“獨生子”（類型單一），處于政府機構的傘狀同構羽翼之下，基本不具有獨立秉性，猶如一個依賴性極強的“巨嬰”，基本上是依附于政府生存和成長。

1.2.2 主要以協(xié)會形式存在的一元性類型

此期間體育社會組織主要是各級體育協(xié)會，類型單一，其功能的發(fā)揮是政府政治、社會、文化等各項職能在體育領域的自然延伸，缺失實質意義上的以民間群眾為主體構成的自愿性、自治性秉性。

1.2.3 以政治精英為主體的組織成員構成

此階段的體育社會組織參與人群主要由政府成員即政治精英所構成。如前所述，彼時的體育社會組織為各級具有官方性質的體育協(xié)會，其成員主要是各級行政（政府）人員即政治精英，由其帶領運動員參與各級各類競技體育比賽，亦由其發(fā)動廣大人民參與群眾體育活動。

戴洪磊把此期間體育社會組織的特點概括為組織管理的行政化、組織活動的政府性、組織類型的單一化、組織規(guī)范程度低等幾個方面［4］。以歷史的觀點來看，在當時較為復雜的政治生態(tài)和社會環(huán)境下，這種由國家統(tǒng)攬的總體性社會結構具有無可替代的體制合理性和優(yōu)越性，各級體育社會組織（主要是體協(xié)）“既抓提高，又抓普及”，即既肩負著競技體育事業(yè)發(fā)展的重擔，又承載著群眾體育事業(yè)普及的責任。此階段30年期間，我國競技體育頗有建樹，從國內全運會開始，克服重重阻礙，一步步艱難走向了國際舞臺。群眾體育方面的職工體育、農村體育也曾掀起幾次高潮。體育社會組織為改革開放前我國“舉國體制下”競技體育的飛躍和群眾體育普及做出了無愧于那個時代的卓著貢獻。

2 速增期（1979～1989年）

2.1 發(fā)展歷程

1978年12月召開的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的偉大歷史征程，人們思想空前活躍。經濟發(fā)展和社會開放的活躍局面點燃了人們投身社會建設的熱情，由此掀起了一波自上而下由體制力量推動的全社會結社高潮，各類由官方內生性社會組織如雨后春筍般紛紛創(chuàng)立。借乘加入奧運會之風，1979年我國新成立全國性社會組織60個，其中體育社團數量達14個，為建國以來我國體育社團數量成立較多的一年［5］。1982年通過的《中華人民共和國憲法》第35條規(guī)定了公民結社自由的權利，為人們結社活動以及社會組織的發(fā)展提供了憲法保障。此后我國社會組織基本在無障礙的自由環(huán)境中加速生長，數量一路攀升，截至1989年，我國全國性社團增至1 600多個，地方性社團增至20余萬個（包括30多家全國性基金會、180多家地方性基金會及170多家全國性行業(yè)協(xié)會），分別達到改革開放之初的16倍和40倍［6］。

2.2 特征解析

2.2.1 雙向互動的寬松管理機制

此期間社會組織仍然是以自上而下的體制推動建設為主，依然帶有明顯的“行政化”和“官僚化”色彩。同時，自下而上的由知識階層發(fā)起的社會組織也獲得一定程度的發(fā)展。此期間我國尚沒有建立專門的社會組織登記和管理部門，原則上采用行業(yè)歸口的多部門管理，但由于相應的制度約束缺失，實際上淪為無頭管理。此期間社會組織在政府引領、知識分子積極參與下數量激增，所涉領域覆蓋了教育、社會、文化、科技、衛(wèi)生和體育等各領域，它們既具有自由生長的勃勃生氣，又帶有無序生長的野性，呈現一種“野蠻”速增的相對自由生長態(tài)勢。

2.2.2 體育協(xié)會與體育社團共存的類型特征

此階段受我國重返奧運大家庭、備戰(zhàn)和參加奧運會、女排從1981年至1986年5次蟬聯(lián)世界杯和奧運會冠軍（又稱“五連冠”）的影響和激勵，國家體委和各級體協(xié)把工作重點投向了競技體育領域，群眾體育工作則主要由民間成立的體育社會組織承擔。因此，此階段呈現出明顯的二元性特征，即官方性各級體育協(xié)會和民間性體育社會組織并立共存。

2.2.3 以政治精英和知識精英為主體的組織人員構成

此期間體育組織的人員結構主要以政治精英和知識精英群體為主體構成。一方面，此期間存在著數量眾多的由體制推動成立的官方性質的各類各級體育協(xié)會，其人員構成主要來自于政府部門的政治精英。另一方面，許多具有強烈社會責任感和參與積極性的知識分子和專家學者也踴躍發(fā)起成立各類各級體育社會組織，其中尤以學術性社會團體為多。這些知識精英們有著較為深厚的專業(yè)素養(yǎng)和社會影響力，具備獲取體制內官方支持從而獲得組織合法性保障的能力。在他們的助力下，我國民間體育社會組織和群眾體育都得到了快速發(fā)展。

3 規(guī)制期（1990～2002年）

3.1 發(fā)展歷程

進入20世紀90年代，我國改革開放向縱深推進。在體育領域，我國先后制定并實施了奧運爭光戰(zhàn)略（90年代初）、體育社會化戰(zhàn)略（90年代中后期）和競技體育市場化戰(zhàn)略（90年代），推動了我國競技體育和社會體育的迅速發(fā)展，體育社會組織由此呈現出社會化、市場化的態(tài)勢。但受當時特殊政治情勢的影響，我國在90年代初期和后期分別對體育社會組織進行了兩次清理整頓，致使其發(fā)展兩次跌入低谷。

因應1989年“六四”事件尤其是國外NGO的負面影響，我國于1990年6月對社會組織進行了第一次清理整頓，其標志為《民政部關于清理整頓社會團體請示的通知》的下發(fā)。此次清理整頓，意圖改變我國以往“多頭審批、多頭管理”，實則“亂審批、無管理”的社團治理格局，以行政手段限制、清理、關閉一些不利于時代發(fā)展環(huán)境或不符合相關政策法規(guī)的社會組織。受其影響，我國體育社會團體數量其后出現較大幅度的減少。

1996年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》頒布，《通知》要求按照“雙重負責、從嚴、統(tǒng)一歸口登記”的原則“分期分批對所有社會團體普遍進行一次檢查、清理、整頓”。尤其是1998年10月，為應對和肅清“法輪功”事件帶來的不良影響，國務院頒布《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，進一步強化了社會組織的雙重管理體制。此次清理整頓造成我國社會團體數量又一次大幅下降。與1996年18.5萬家的峰值相比，2001年僅剩12.9萬，減少了將近6萬家［6］。

兩次清理整頓及相關政策法規(guī)的頒布實施，限制了體育社會組織的自由發(fā)展，但對于我國體育社會組織走上制度化和規(guī)范化建設軌道起到了重要的保障作用。

3.2 特征解析

3.2.1 強化制度規(guī)制，開啟市場化導向

主要表現在3個方面：其一，強化行政限制。社會組織的發(fā)展能夠充分發(fā)揮人們參與社會建設熱情，但其野蠻無序生長有時會不可避免地觸碰到體制所能容忍的底線。因此，強化政府行政限制是當時因應形勢的必然選擇。其二，完善制度建設。為改變社會組織無序速增、多頭管理（實際是無頭管理）的混亂局面，1988年民政部設立管理司專司社會團體和基金會登記管理事務，國務院又先后頒布了《基金會管理辦法》（1988年）、《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989年6月）、《社會團體登記管理條例》（1989年10月）。初步確立了我國社會團體“歸口登記、雙重負責、分級管理”的登記和管理體制。為配合第二次清理整頓，使體育社會組織管理更加制度化和規(guī)范化，2000年我國又相繼發(fā)布了《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》和《全國性體育社會團體管理暫行辦法》，使國家滲入和管控體育社會組織的行政權力得以進一步強化，從而更加固化了我國社會組織雙重監(jiān)管的體制機制。其三，啟動市場化導向。體育社會組織的市場化源于體育項目的實體化。早在80年代中期，原國家體委提出體育要進行“社會化和科學化”的改革思路，并確定了體育項目協(xié)會“實體化”的改革目標，只是當時社會環(huán)境下的轉化時機不夠成熟而未曾實施。90年代中后期，社會主義市場經濟的深度發(fā)展為改革提供了動力，由國家體育總局主導的全國性體育協(xié)會開啟了真正的實體化轉型探索。當時主要針對不同項目特點及其市場化程度采用“分類監(jiān)管”和“（運動）協(xié)會+（管理）中心”的管理模式，初步確定對足球、網球、武術等項目協(xié)會進行實體化改革，利用市場化機制嘗試解決社會組織發(fā)展道路上遇到的矛盾和去行政化問題。

3.2.2 多元并存的類型結構

此期間我國體育社會組織呈現明顯的“多元共生，多型并存”特征。與我國社會團體兩次陷于低谷不同的是，在我國社會主義市場經濟的發(fā)展動力助推下，具有市場化實體性質的民辦非企業(yè)組織增長迅速。據民政部統(tǒng)計數據，1999年我國各類民辦非企業(yè)單位已經有6 000家，2000年上升到2.3萬家，2001年時超過8萬家［7］，誕生于民間的未予法律承認的草根體育社會組織更是難計其數，它們對于組織和發(fā)展群眾參與體育活動，擴大體育人口規(guī)模，傳承和創(chuàng)新體育文化發(fā)揮了巨大作用。此外，始于80年代的各級基金會此期間也得到了一定程度的發(fā)展，如北京圍棋基金會（1992年）、中華全國體育基金會（1994年）、杭州市陳伯滔體育發(fā)展基金會（1995年）等體育類基金會相繼成立，1986年至2000年共成立體育基金會15家［8］。它們通過聚集社會各方資金，為解決我國競技體育和社會體育發(fā)展資金不足的瓶頸問題發(fā)揮了自己獨特的作用。

這些體育社會組織的誕生和成長打破了我國體育組織一元獨存的單型結構狀態(tài)，呈現出體育協(xié)會、體育社團與體育民辦非企業(yè)單位、體育基金會、民間草根體育社會組織多型并存、多元共生的局面，優(yōu)化了我國體育社會組織結構。同時，我國體育社會組織也不再僅僅是政府的“依附性巨嬰”，許多真正來源于社會、生活于民間、成長于市場的體育社會組織已成長為獨立的市場主體，表現出一定的“獨立性”和“自治性”特征。

3.2.3 多元精英為主體的成員組織構成

此期間體育社會組織參與人群進一步多元化。除行政體制內政治精英、事業(yè)體制內知識精英外，體制外社會精英尤其是企業(yè)精英紛紛參與其中。如由企業(yè)領袖或社會成功人士發(fā)起成立的體育民辦非企業(yè)組織（體育俱樂部、體育培訓學校等）紛紛創(chuàng)立，它們因應群眾體育需求，更加貼近民眾，能夠為社會體育參與者提高更加層次化、個性化、專業(yè)化、精準化的體育服務。

4 穩(wěn)增期（2003年至今）

4.1 發(fā)展歷程

進入新世紀，新一屆中央政府提出建設服務型政府的施政方略。建設服務型政府，離不開社會組織的廣泛參與。此階段政府對于社會組織的態(tài)度由原來限制、管制開始轉向積極引導、鼓勵發(fā)展，甚至成立專門的社會組織孵化機構幫助創(chuàng)生社會組織。由此，各級各類社會組織迎來百花齊放佳期，數量開始穩(wěn)步回升。此期間新增社會組織數量基本以每年30%的增長率遞增［2］。截至2016年，全國共有體育社會組織47 280個，其中體育社會團體35 876個、體育基金會335個、體育民辦非企業(yè)單位11 069個，類型結構趨于完善；從層級分布看，國家級96個、省級2 394個、地市級14 875個、縣區(qū)級29 915個［9］。草根體育社會組織數量超過百萬［10］，截止2017年底，全國全民健身站點已達到每萬人3個，體育社會組織在全國正式登記的數量增幅達10.86%，各類級別的體育協(xié)會數量也在大幅度增加，全國全民健身站點已達到每萬人3個［11］。研究表明［12］，2017年以來，我國體育社會組織從高速增長階段逐漸邁入高質量發(fā)展階段，表現為增速放緩，但其規(guī)范性、活躍度以及功能發(fā)揮等均得到“質”的提升。

4.2 特征解析

4.2.1鼓勵創(chuàng)新、分類施治的管理機制

社會組織立足基層，群眾基礎深厚，且往往與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，是溝通政府與群眾關系的理想橋梁。由其介入因政府退出而形成的社會真空地帶，對于反映社情民意、協(xié)調社會關系、降低社會風險、促進社會進步具有無可替代的積極作用。此期間我國對于體育社會組織的管理逐漸走向開放，在完善相關制度、有序規(guī)制的基礎上，積極引導和促進體育社會組織的發(fā)展。

其一，降低注冊門檻，創(chuàng)新孵化路徑。誕生于計劃經濟條件下的“雙重管理”體制日漸成為新時代社會組織發(fā)展和管理的制度障礙。為降低或消除這種體制門檻，各地在實踐探索基礎上陸續(xù)出臺一系列法規(guī)文件，采用直接登記、備案登記等分類管理策略簡化登記手續(xù)，對未被合法化的社會組織予以承認，使之納入社會管理范疇。資料顯示，2013年我國共發(fā)布有關社會組織管理制度改革文件90份，其中登記管理類25份，購買服務類21份，綜合改革類15份［4］。

其二，分類管理，綜合施治。針對不同類型、不同性質的體育社會組織，我國采用了“合法化、市場化、實體化”的分類管理策略。對于廣泛存在的不合法的體育社團和草根體育社會組織，通過降低門檻進行合法化身份確認；對體育社會組織生成，政府通過建立體育社會組織孵化機構采用直接或間接手段創(chuàng)設，或鼓勵企業(yè)、個人等社會力量自組自立；在社會組織成長方面，加大人力、物力和財力支持力度，利用市場化機制，通過補貼、減稅、購買服務等形式進行資助和扶持。

4.2.2 多型并存、社會組織為主的類型結構

此期間體育社會組織類型更趨多元化、社會化和市場化。1）多元化，即指體育社會組織類型更加多樣，職業(yè)體育組織（體制內、體制外）、營利性體育社會組織、非營利性體育社會組織、體育基金會、草根體育社團等類型競相涌現。2）社會化，意為體育社會組織組織更多地由社會參與創(chuàng)立、建設和發(fā)展，即秉持“自愿、自立、自治”的原則。體制內體育組織不再對其過多干預，守住其權利邊界，更多地履行監(jiān)督而非管理職責。3）市場化，即社會體育組織的治理和運行規(guī)則逐漸摒棄體制內行政性“人治型”管理機制，取而代之的是引入市場規(guī)則和法治機制，使組織行為更具規(guī)范性、透明性和可預測性。

4.2.3 精英主導與大眾主體的成員組織構成

此期間的體育社會組織參與人群更趨多元。不僅有在政府領域推動體育改革和發(fā)展的政治精英，在學術團體、各類媒體為體育改革和發(fā)展建言獻策、表達意見的知識精英，活躍于市場領域、引領體育產業(yè)發(fā)展壯大的經濟精英，還有許多有著強烈社會責任感、使命感和公益精神，指導和引領城鄉(xiāng)社區(qū)基層群眾體育組織投身于各種貼近人民生活的社會精英，更有積極參與、志愿服務、身體力行的廣大普通民眾。他們植根于社會，生活于民間，能夠深刻理解并積極反映群眾體育訴求，為我國社會體育組織的公益實踐、良性發(fā)展和社會治理發(fā)揮著越來越重要的引領作用。

5 結語

梳理我國體育社會組織發(fā)展歷程，一個很明顯的特點就是我國體育社會組織是在我國政府的行政力量推動下發(fā)展起來的。政府推動體育社會組織發(fā)展的根本動力源于我國改革開放帶來的一系列政治、經濟、社會的深刻變革。政府對于體育社會組織的管理，表現為或主動積極作為以促進其發(fā)展，或消極被動應對以放任其生長，或采取行政化手段加以規(guī)制管控，或出臺政策法規(guī)以推進制度和法治建設。政府的全能角色和權力運行使體育社會組織難以獲得獨立的成長空間。隨著我國社會治理體系和治理能力現代化的深度推進，基于“強政府”基礎之上的“強社會”必將形成，一個真正基于公民社會、法治國家的集自立、自治、多元、全員秉性于一體的體育社會組織將應運而生，健康成長，并進而在未來的體育生活、社會治理和國家建設中發(fā)揮重要作用。