教育公平視域下政府對民辦義務(wù)教育的管理研究

林展鵬 王相午

摘要：公平性作為義務(wù)教育的核心，一直備受社會(huì)各界的重視。在教育資源分配相對不均的背景下，義務(wù)教育階段市場機(jī)制的引入，使擇校愈演愈烈乃至亂象頻發(fā)，引發(fā)了政府對于民辦義務(wù)教育的干預(yù)?，F(xiàn)階段，在市場廣泛影響教育的宏觀背景下，教育公平與民辦義務(wù)教育發(fā)展之間產(chǎn)生了一定的矛盾。對此，政府在思想認(rèn)識(shí)與實(shí)踐行動(dòng)上應(yīng)秉持公平原則進(jìn)行差異化管理與服務(wù)，通過適度尊重民辦義務(wù)教育自主性、完善法律法規(guī)、引導(dǎo)扶持學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展等舉措，助力民辦義務(wù)教育良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：教育公平;民辦義務(wù)教育;政府干預(yù)

中圖分類號(hào)：G520文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）23-0104-03

近年來，由于義務(wù)教育資源分配不均衡疊加市場機(jī)制引入，擇校熱愈演愈烈。擇校誠然在某種程度上滿足了社會(huì)對于高質(zhì)量教育資源的需求，但也動(dòng)搖了教育公平的根基。對此，各地政府通過實(shí)施“公民同招”（公辦學(xué)校和民辦學(xué)校同時(shí)招生）政策，選擇收緊民辦初中的招生自主權(quán)，使其與公辦初中同步招生?！肮裢小北疽馐菫榱舜龠M(jìn)義務(wù)教育公平，但卻飽受爭議。因此，如何在確保教育公平的前提下，把握好教育公平與市場參與間的平衡，便成為社會(huì)各界所要思考、解決的問題。本文以2020年小升初階段“公民同招”政策為案例，以教育公平為邏輯起點(diǎn)，在教育與市場廣泛交織影響的圖景下，分析現(xiàn)階段教育公平與民辦義務(wù)教育發(fā)展的復(fù)雜關(guān)系，以期探索一條符合教育公平原則的民辦義務(wù)教育治理之路，供職能部門參考。

一、教育過程不公與市場機(jī)制的介入：擇校熱的緣由

（一）教育公平的當(dāng)代內(nèi)涵——貫徹差異原則下的過程公平

教育公平就本質(zhì)而言，包含平等與合理性兩重屬性，其觀念基礎(chǔ)是平等[1]。即教育公平可分為平等和合理兩個(gè)層次，其作為平等基礎(chǔ)上的合理而存在。平等即為一種資源分配等同的狀態(tài)，而教育公平中的合理性即為資源的分配有利于個(gè)體、社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。由于教育公平作為一個(gè)擁有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的價(jià)值體系，學(xué)界對于其內(nèi)涵、原則也是觀點(diǎn)不一。就其內(nèi)涵而言，人們一般把教育平等分為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平三個(gè)層次，三者在受教育機(jī)會(huì)、享受的教育資源、教育發(fā)展結(jié)果等三個(gè)層次上逐步遞進(jìn)。當(dāng)前，在各級黨委政府、學(xué)校等的持續(xù)努力下，起點(diǎn)公平已然基本實(shí)現(xiàn)。結(jié)果公平作為教育公平的最終目標(biāo)與理想，受到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等諸多因素的影響，在現(xiàn)階段尚未完全實(shí)現(xiàn)，故過程公平應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)階段教育公平可行切實(shí)的目標(biāo)。

從原則范疇上看，教育公平應(yīng)堅(jiān)持平等、補(bǔ)償、差異等三個(gè)原則[2]。平等原則即在資源分配上保證個(gè)體獲取同等的權(quán)利，是教育公平的基礎(chǔ);差異原則是指根據(jù)受教育者的需求有針對性地分配資源;補(bǔ)償原則主要對社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位處于不利的受教育者在資源配置上予以補(bǔ)償。平等是基礎(chǔ)，而補(bǔ)償、差異原則是對應(yīng)平等之上的合理層面，三者構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，指引著教育公平的實(shí)現(xiàn)。在義務(wù)教育實(shí)踐中，平等、補(bǔ)償原則得到較好的貫徹，而差異原則尚未得到應(yīng)有的重視。從具體政策來看，不難發(fā)現(xiàn)諸多體現(xiàn)出平等性與補(bǔ)償性的教育政策，如“搖號(hào)入學(xué)”“兩免一補(bǔ)”（即國家向農(nóng)村義務(wù)教育階段的貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書、免除雜費(fèi)，并給寄宿生補(bǔ)助一定生活費(fèi)）等相關(guān)政策，而體現(xiàn)差異性原則的政策則較少。事實(shí)上，由于一定時(shí)空內(nèi)教育投入相對有限性等原因，政府在義務(wù)教育中貫徹差異性原則的意愿與能力尚需提高。

綜合來看，在當(dāng)今教育宏觀現(xiàn)實(shí)下，差異原則下的過程公平應(yīng)該是政府與社會(huì)各界所要努力的方向，但審視當(dāng)前義務(wù)教育現(xiàn)狀，便不難發(fā)現(xiàn)其實(shí)現(xiàn)還任重道遠(yuǎn)。

（二）資源分配不均疊加“就近入學(xué)”政策加劇過程不公

目前，公辦學(xué)校小學(xué)升初中所普遍實(shí)行的是“就近入學(xué)”政策，它將戶籍與學(xué)生的入學(xué)資格加以綁定，學(xué)區(qū)影響著學(xué)生所享受教育資源，而不同學(xué)區(qū)間的教育資源往往參差不齊，過程公平水平有待提高。以教育公平內(nèi)涵角度審視，“就近入學(xué)”政策以學(xué)區(qū)制為核心，看似杜絕了以錢選校、以權(quán)選校等造成的不公，但從實(shí)質(zhì)公平的視角來看，現(xiàn)階段就近入學(xué)政策尚缺乏充足的優(yōu)質(zhì)教育資源做支撐，導(dǎo)致其更多實(shí)現(xiàn)的是形式上的平等，而非實(shí)質(zhì)上的公平。從教育公平的原則而言，“就近入學(xué)”政策固然通過對擇校行為的嚴(yán)格管控以保障平等的受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但也從另一個(gè)側(cè)面限制了公民的教育選擇權(quán)[3]。公辦學(xué)校在施行“就近入學(xué)”政策的基礎(chǔ)上，往往提供的是統(tǒng)一化而非個(gè)性化的教育，在實(shí)踐中對于差異原則有所忽略。因此在政策實(shí)踐中以“就近入學(xué)”為主要路徑尚難以完全實(shí)現(xiàn)教育公平。于是，在公辦教育尚難以完全滿足社會(huì)需求的現(xiàn)實(shí)下，社會(huì)對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求與市場力量相互作用，不少辦學(xué)水平突出的民辦義務(wù)教育學(xué)校（以下簡稱民校）應(yīng)運(yùn)而生。

（三）義務(wù)教育階段的市場參與——教育公平的雙刃劍

經(jīng)過四十余年的努力，我國民辦教育得到長足的發(fā)展，為教育的均衡發(fā)展有效增強(qiáng)了動(dòng)能，激發(fā)了教育事業(yè)的活力。與此同時(shí)，市場機(jī)制的引入，不可避免地引發(fā)了對教育公平的影響，這一點(diǎn)在義務(wù)教育階段表現(xiàn)尤為明顯。

民校對優(yōu)質(zhì)生源的爭奪，加劇區(qū)際、校際間的差距，削弱了教育公平。與此同時(shí)，民校由于具有不同于公校的優(yōu)勢，對教育公平與效率皆有獨(dú)特的積極作用。首先，民校在激烈競爭中錘煉的辦學(xué)能力，加之其靈活的制度優(yōu)勢，對于教育效率的提高具有顯著作用。其次，民校對義務(wù)教育發(fā)展具有資源性與體制性兩類貢獻(xiàn)[4]，其對于教育公平的提升是有突出價(jià)值的。資源性貢獻(xiàn)即民辦教育通過社會(huì)資源進(jìn)行辦學(xué)，彌補(bǔ)政府教育投入不足的窘?jīng)r，有助于公辦義務(wù)教育均衡發(fā)展，貫徹平等、補(bǔ)償原則。體制性貢獻(xiàn)，即指民辦教育在公辦教育之外開辟了一條新的道路，為受教育者提供了接受教育的新選擇。其通過提供更具個(gè)性化的教育滿足社會(huì)的需求，有利于差異原則的貫徹。

但由于投資辦學(xué)的歷史慣性，我國民辦教育對與投資相關(guān)的各種自主性有很大訴求，自主招生的訴求便是其中之一[5]，導(dǎo)致屢屢出現(xiàn)動(dòng)搖教育公平的亂象。近十多年，部分民校為招攬優(yōu)質(zhì)生源，以各種“密考”“夏令營”等形式違規(guī)挑選優(yōu)質(zhì)生源、擾亂義務(wù)教育招生秩序。面對這種情況，以廣州市政府為例，其在2020年出臺(tái)《廣州市教育局關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》，要求對報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃民校的招生均通過電腦派位方式隨機(jī)錄取[6]。對于此項(xiàng)政策，有人認(rèn)為此舉將有助于義務(wù)教育公平的進(jìn)一步落實(shí)，另一部人則認(rèn)為，此舉更多是揚(yáng)湯止沸式的干預(yù)，甚至可能會(huì)加劇其他形式的教育不公。

二、平等有余、公平不足：政府干預(yù)的政策風(fēng)險(xiǎn)

面對愈演愈烈的擇校熱，政府選擇以“平等優(yōu)先，兼顧公平”的策略加以干預(yù)，該策略主要有兩層內(nèi)涵：其一，在教育資源配置方面，政府力求實(shí)現(xiàn)平等，對于公平的考慮則位于第二序位，欠缺對差異原則的貫徹。其二，在對待公辦與民辦教育上，政府往往力求平等對待公校與民校，欠缺對公平性的價(jià)值考量，差異化舉措不足。由于公辦與民辦教育間普遍存在異質(zhì)性，使用相同的管理手段對其進(jìn)行管理，在形式上只能實(shí)現(xiàn)平等而不是公平管理;在政策效果層面實(shí)現(xiàn)的只能是教育平等而不是教育公平。

從長遠(yuǎn)來看，伴隨教育資源分配公平進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，“公民同招”政策將會(huì)逐步體現(xiàn)其促進(jìn)教育公平的價(jià)值。但從中短期來看，義務(wù)教育資源分配不均仍是不爭的事實(shí)，而社會(huì)對于優(yōu)質(zhì)教育資源公平分配的需求如果不能通過合法合規(guī)途徑得到滿足，人們無疑會(huì)尋求通過其他非正規(guī)渠道去實(shí)現(xiàn)需求，這可能衍生或加劇教育不公亂象，繼而產(chǎn)生一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。

（一）“公民同招”可能導(dǎo)致民辦義務(wù)教育的中短期動(dòng)蕩

回到“公民同招”政策中，地方政府的管理顯然更多的是以平等而不是公平地對待民辦義務(wù)教育。從長期來看，固然“公民同招”政策通過收緊民辦初中的招生自主權(quán)，將會(huì)迫使民校完成洗牌，實(shí)現(xiàn)從“選好學(xué)生”到“辦好教育”的嬗變。但“公民同招”政策規(guī)定民校在超出招生規(guī)模后搖號(hào)抽取生源、限制學(xué)?？鐓^(qū)域招生等規(guī)定，削弱民辦初中招生自主權(quán)，勢必將打破民辦初中的招生現(xiàn)狀?？陀^上，由于民辦教育與公辦教育在經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)營方式等多方面具有差異，若僅僅以平等而非公平管理，恐怕會(huì)使部分民辦初中無所適從，面臨生存危機(jī)。

以廣州市“公民同招”政策為例，其不但禁止民校以考試等形式挑選學(xué)生，且對民?？鐓^(qū)域招生加以限制，前者毫無疑問有力地維護(hù)了義務(wù)教育的普惠性，但后者的做法卻有待商榷。對民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生的限制理應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范性與尊重自主性并重的原則。如以廣州市某些國際化初中為代表的部分特色學(xué)校，由于其招生生源的有限性，對其跨區(qū)域招生進(jìn)行限制可能致使其難以獲得足夠的生源以支撐發(fā)展，造成辦學(xué)難以為繼的風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀視角來看，現(xiàn)階段單靠公辦教育的力量，尚難以滿足社會(huì)對于高質(zhì)量、個(gè)性化義務(wù)教育的需求，而民辦義務(wù)教育若因政策變動(dòng)而產(chǎn)生大規(guī)模的退潮衰落，一定程度上將造成教育公平水平的倒退風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“公民同招”政策可能會(huì)加劇其他形式的教育不公

擇校熱之所以能愈演愈烈，本質(zhì)是義務(wù)教育階段教育資源均衡分配水平尚差強(qiáng)人意。這種情況下，在小升初階段實(shí)行“公民同招”政策，將會(huì)使一部分原本可以通過教育投入進(jìn)入優(yōu)質(zhì)民校享受優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)生，要么將受到戶籍的限制就近入學(xué);要么參加搖號(hào)，承受無法選到優(yōu)質(zhì)民校乃至被分配到其他辦學(xué)水平更為落后的公立學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)。誠然擇校熱在現(xiàn)實(shí)中加劇了教育不公，但事實(shí)上，造成教育不公的不是擇校，而是擇校在受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素作用下而產(chǎn)生異化形式，如“以錢擇?！薄耙詸?quán)擇?！?。哪怕是遭到異化的擇校，在某種程度上也為部分學(xué)生提供了通過自身努力獲得接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。而在現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域、校際間教育資源仍存在明顯差距。在這種情況下，實(shí)施“公民同招”政策，社會(huì)從對優(yōu)質(zhì)民校的推崇將可能轉(zhuǎn)移到對優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)房、私人家教等的追求，這也會(huì)削弱教育公平。

三、平等基礎(chǔ)上的合理：政府應(yīng)有干預(yù)策略

社會(huì)力量的參與對義務(wù)教育發(fā)展不可或缺。因此，對于民辦義務(wù)教育的管理，在思想認(rèn)識(shí)上，公辦學(xué)校、民校兩者必須被等量齊觀;在具體實(shí)踐中，應(yīng)施加公平舉措進(jìn)行管理。只有以多維度進(jìn)行有效的規(guī)范與服務(wù)，才能有效把握教育公平與教育市場參與之間的平衡，發(fā)揮民校在提升義務(wù)教育公平上的作用。

（一）在規(guī)范基礎(chǔ)上適度尊重民辦義務(wù)教育的自主性

在政策實(shí)踐當(dāng)中，對民辦義務(wù)教育的管理既要避免過往的放任自流，也需避免走向過度干預(yù)與管理。宏觀上，政府要自覺調(diào)整自身角色類型，完成從干預(yù)到服務(wù)的管理轉(zhuǎn)向，通過宏觀調(diào)控措施助力民辦義務(wù)教育。具體而言，在有效調(diào)控的前提下，結(jié)合區(qū)域和學(xué)校實(shí)際情況，制定兼具科學(xué)性、公平性、差異性的實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)一校一策精細(xì)管理。另外，由于公辦與民辦教育的固有差異，除了行政干預(yù)，也應(yīng)借鑒其他領(lǐng)域中運(yùn)用中介組織進(jìn)行行業(yè)自主管理的有益經(jīng)驗(yàn)。利用好中介組織在管理中具有信息充分、非營利性的價(jià)值觀等特性[7]，彌補(bǔ)政府管理存在的“剛性有余，柔性不足”的弊病。

（二）完善并落實(shí)民辦義務(wù)教育的相關(guān)管理法律法規(guī)

我國民辦義務(wù)教育具有以投資辦學(xué)為主、所有權(quán)形式多樣等不同于國外民辦教育的特點(diǎn)，因此需要從社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)完善民辦義務(wù)教育的相關(guān)法律法規(guī)。首先，應(yīng)該繼續(xù)細(xì)化明確民辦義務(wù)教育法律地位的法律條文，賦予兩者以公平而非僅僅是平等的政策待遇。其次，對其有可能違背教育公平的潛在行為進(jìn)行立法制約。最后，在法理上，對純民辦、公辦民助、國有民辦等各形式的民辦教育進(jìn)行準(zhǔn)確界定與劃分，并根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》相關(guān)精神，清理整頓義務(wù)教育階段中不當(dāng)享受公辦民辦雙重優(yōu)惠政策的“偽民辦”學(xué)校，還民校以公平的發(fā)展環(huán)境。

（三）引導(dǎo)、扶持民辦義務(wù)教育學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展

“公民同招”等政策收回了民校在招生上的部分自主權(quán)，過往一部分民校通過“掐尖”來獲得競爭優(yōu)勢的發(fā)展模式無以為繼。在此背景下，各地政府特別是教育行政部門需要進(jìn)一步引導(dǎo)、扶持民校規(guī)范、健康發(fā)展。首先是在教育內(nèi)涵與特色建設(shè)上，引導(dǎo)其明確自身辦學(xué)定位，制定差異化的辦學(xué)戰(zhàn)略;通過政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)幫扶等手段鼓勵(lì)民校開展具有自身特色的校本項(xiàng)目、課程等建設(shè)，促使民校辦出特色，滿足社會(huì)對于個(gè)性化教育的需要。

其次是在學(xué)校和教師發(fā)展上，落實(shí)民校在教師科研立項(xiàng)、評獎(jiǎng)評優(yōu)評級等方面與公校享有公平機(jī)會(huì)和待遇的要求。此外，由于公校、民校之間存在異質(zhì)性，因此可以加強(qiáng)公辦與民辦學(xué)校在辦學(xué)戰(zhàn)略、師資培養(yǎng)、課程構(gòu)建等領(lǐng)域開啟更為深入的合作，以實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)同發(fā)展。但必須注意的是，保證民校辦學(xué)獨(dú)立性是發(fā)揮其獨(dú)特價(jià)值的前置性條件，因此在引導(dǎo)與扶持中必須切實(shí)避免盲目將民辦學(xué)校公辦化的傾向。

最后，在經(jīng)費(fèi)支持上，義務(wù)教育作為現(xiàn)代國家義務(wù)，無論是公辦還是民辦學(xué)校，國家都負(fù)有不可推卸的保障責(zé)任。因此除了已有的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠外，政府應(yīng)該應(yīng)給予其更豐富的體系化財(cái)政資金支持。

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作者簡介：林展鵬（1998—），男，漢族，廣東廣州人，單位為華南師范大學(xué)教師教育學(xué)部，研究方向?yàn)榻逃摺⒔處熃逃?/p>

王相午（1997—），男，漢族，河南漯河人，單位為華南師范大學(xué)教師教育學(xué)部，研究方向?yàn)榻逃摺⒔處熃逃?/p>

（責(zé)任編輯：馮小衛(wèi)）