食品捐贈(zèng)制度的域外考察和借鑒

唐宇嬌 張翼 錢曉穎

摘要：通過考察美國、意大利、法國、捷克四個(gè)國家的食品捐贈(zèng)制度，總結(jié)歸納了當(dāng)前各國食品捐贈(zèng)制度及運(yùn)行情況。各國食品捐贈(zèng)制度對(duì)于鼓勵(lì)措施的基本態(tài)度相同，主要采取的是“免責(zé)+稅收減免”的鼓勵(lì)措施，數(shù)據(jù)表明都取得了積極的效果。但是關(guān)于食品捐贈(zèng)是否是一種義務(wù)的問題，分為以美國為代表的“倡導(dǎo)捐贈(zèng)”模式及以法國為代表的“強(qiáng)制捐贈(zèng)”模式，各國學(xué)者對(duì)兩種模式的優(yōu)劣存在著巨大爭議。結(jié)合域外食品捐贈(zèng)立法經(jīng)驗(yàn)，建議我國逐步完善食品標(biāo)簽制度，增強(qiáng)稅收優(yōu)惠力度，出臺(tái)食品捐贈(zèng)法規(guī)，建設(shè)食品捐贈(zèng)平臺(tái)，適時(shí)引入捐贈(zèng)義務(wù)，以構(gòu)建與完善我國的食品捐贈(zèng)制度。

關(guān)鍵詞：食品捐贈(zèng)制度;食品浪費(fèi);鼓勵(lì)措施;立法模式;強(qiáng)制捐贈(zèng)

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）24-0093-06

根據(jù)國際糧農(nóng)組織的最新估計(jì)，目前世界平均每年浪費(fèi)的糧食占全球糧食生產(chǎn)總量的三分之一，然而世界上每年有一百萬人因饑餓死亡。大量的食物浪費(fèi)成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體共同存在的現(xiàn)實(shí)問題，中國也是食品浪費(fèi)嚴(yán)重的國家之一。雖然政府的政策和宣傳都力圖培養(yǎng)民眾節(jié)約糧食的意識(shí)，“光盤行動(dòng)”等活動(dòng)的開展取得了明顯的成效，但由于特殊的餐飲文化的影響，鋪張浪費(fèi)的不良風(fēng)氣依然殘存蔓延。在近期興起的吃播文化里，不少主播為了博取大眾眼球給自己貼上“大胃王”的標(biāo)簽，傳達(dá)出自媒體的不良消費(fèi)導(dǎo)向，也有少數(shù)新聞媒體跟風(fēng)報(bào)道，與政府試圖營造減少食物浪費(fèi)社會(huì)氛圍背道而馳。

為了有效制止食品浪費(fèi)，我國采取了各項(xiàng)積極措施，其中2021年4月29日出臺(tái)的《反食品浪費(fèi)法》真正使得防止食品浪費(fèi)有法可依。此次立法，著眼于構(gòu)建反食品浪費(fèi)的長效機(jī)制，聚焦食品消費(fèi)、銷售、捐贈(zèng)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化大眾反食品浪費(fèi)的意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)食品浪費(fèi)不良行為的監(jiān)督。其中，該法第二十三條針對(duì)食品捐贈(zèng)做出了規(guī)定①，這是我國首次在立法層面提出食品捐贈(zèng)的概念，但僅僅依靠《反食品浪費(fèi)法》的這一條文，難以滿足我國實(shí)現(xiàn)食品捐贈(zèng)常規(guī)化的現(xiàn)實(shí)要求，無論是流程規(guī)劃或是實(shí)際落地施行都仍處于初級(jí)階段。與此相比，國外許多國家已經(jīng)創(chuàng)建起完善的、符合本國國情的食品捐贈(zèng)制度，其中最具代表性的有以美國為主的倡導(dǎo)捐贈(zèng)模式以及以法國為主的立法強(qiáng)制模式，本文通過對(duì)上述兩種模式的全面分析，總結(jié)其做法與經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)構(gòu)建符合中國國情的食品捐贈(zèng)模式、落實(shí)反食品浪費(fèi)法中的捐贈(zèng)條文提供可行性建議。

一、 域外食品捐贈(zèng)立法概覽

（一）美國

美國最早建立了比較成熟的食品捐贈(zèng)制度，其首創(chuàng)的食物捐贈(zèng)免責(zé)制度、稅收減免制度等，成為后來歐盟國家立法借鑒學(xué)習(xí)的對(duì)象。

在免責(zé)制度方面，1996年《善良的撒瑪利亞人法》對(duì)捐贈(zèng)者給予免責(zé)保護(hù)以鼓勵(lì)捐贈(zèng)。2008年更是出臺(tái)了《善良的撒瑪利亞人食品捐贈(zèng)法》，規(guī)定除重大過失或故意，個(gè)人、非營利組織不因“看上去有益健康的食品”或“貌似健康的產(chǎn)品”的性質(zhì)、期限、包裝或其他狀況引起的損害承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。美國農(nóng)業(yè)部認(rèn)為，各州和哥倫比亞特區(qū)或許都有其他的限制食品捐贈(zèng)者責(zé)任的法規(guī)，這些法規(guī)目前差別很大，例如免責(zé)主體，以及免責(zé)食品類別等。但正如美國司法部法律顧問辦公室所說，《善良的撒瑪利亞人食品捐贈(zèng)法》是各州食品捐贈(zèng)法規(guī)的下限或最低標(biāo)準(zhǔn)[1]。美國立法權(quán)分散，州與州之間立法可能大不相同，聯(lián)邦層面的這種統(tǒng)一立法適合美國國情，得到了很多學(xué)者的贊揚(yáng)。

在稅收制度上，美國對(duì)食品捐贈(zèng)的企業(yè)予以加強(qiáng)稅收減免（Enhanced tax deduction），具有比一般稅收減免更大的減免力度。根據(jù)FLPC主編的《聯(lián)邦食品捐贈(zèng)加強(qiáng)稅收減免法律指南》，符合條件的捐贈(zèng)企業(yè)可以得到最高不超過捐贈(zèng)食品的成本的兩倍，或者在捐贈(zèng)食物的成本加上該食物預(yù)期利潤的一半的稅收減免（預(yù)期利潤是商家在公平市場(chǎng)上出售食物可得到的價(jià)值）[2]。比如，一個(gè)商店捐贈(zèng)了市場(chǎng)價(jià)值100美元的土豆，成本是30美元，預(yù)期利潤則為70美元，那么捐贈(zèng)企業(yè)可以得到60美元的加強(qiáng)稅收減免，遠(yuǎn)比以基礎(chǔ)價(jià)值為減免價(jià)值的一般減免30美元高。

除了免責(zé)和稅收優(yōu)惠，美國聯(lián)邦政府也使用政府采購手段，將采購的食品贈(zèng)與非營利組織，由非營利組織作為中介去幫助饑餓人口，以達(dá)到援助饑餓人口、減少食品浪費(fèi)的目標(biāo)。早在2008年，美國就以規(guī)范大額的政府采購合同為主要目的制定了《聯(lián)邦食品捐贈(zèng)法案》（The U.S. Federal Food Donation Act）。針對(duì)聯(lián)邦政府與食品行業(yè)簽訂采購合同，在該法案以2.5萬美元?jiǎng)澏ǚ纸缇€，標(biāo)的額在此以上的食品供應(yīng)服務(wù)合同，應(yīng)包括食品采購目的條款、當(dāng)事人在《善良的撒瑪利亞人食品捐贈(zèng)法》規(guī)定的范圍內(nèi)的免責(zé)條款等。

（二）意大利

雖然歐盟國家食物浪費(fèi)規(guī)制立法的步驟遠(yuǎn)慢于美國，但是意大利作為歐盟國家反食品浪費(fèi)立法的先驅(qū)，在食品浪費(fèi)規(guī)制立法上，尤其是食品捐贈(zèng)的立法上比美國更具特色和可操作性。

意大利2003年的《食品分配法》及第133、147、460號(hào)法令等從不同角度規(guī)定了對(duì)食品浪費(fèi)的規(guī)制措施，涉及捐贈(zèng)企業(yè)的免責(zé)、減稅、補(bǔ)貼、宣傳以及捐贈(zèng)手續(xù)等。意大利在立法基本的模式上同美國相近，亮點(diǎn)在于2016年8月2日發(fā)布的166號(hào)法律，其規(guī)定了十分詳細(xì)的、具有操作性的條款，比如可捐贈(zèng)食物的要求、剩余食物的處置方式等。

首先，表明了立法目的以及條文中的重要用語。166號(hào)法令第一條表明：“本法旨在減少食品，藥品和其他產(chǎn)品在生產(chǎn)、加工、分銷和供應(yīng)流程中的浪費(fèi)，追求以下優(yōu)先目標(biāo)：（a）以優(yōu)先考慮人類使用為目標(biāo)，促進(jìn)剩余食物的回收和捐贈(zèng)促進(jìn)社會(huì)福利。”第二條法令區(qū)分了“最佳食用期”（Best before date）和“保質(zhì)期”（Expiration date），“剩余食品”（surplus food）是指符合產(chǎn)品衛(wèi)生和安全要求的食品、農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)食品，包括但不限于以下示例：由于需求不足而沒有出售或供應(yīng)的產(chǎn)品等;“最佳食用期”是指食品在常規(guī)存儲(chǔ)條件下存留其最佳規(guī)格的時(shí)間期限;“保質(zhì)期”是指從微生物學(xué)角度來看，食品超期極易發(fā)生變質(zhì)的日期。之所以區(qū)分這兩種日期，類比歐盟許多國家，大多數(shù)消費(fèi)者會(huì)認(rèn)為超過“最佳食用期”的食物即不可食用，從而不必要的丟棄食物，實(shí)際上，只是過了“保質(zhì)期”的食物會(huì)有食用風(fēng)險(xiǎn)，而只過了“最佳食用期”的食物只是口感欠佳，不存在食用風(fēng)險(xiǎn)，因此法令第四條規(guī)定，如果包裝完好無損且合適儲(chǔ)存，僅短期超過“最佳食用期”的食物可以捐贈(zèng)。

其次，詳細(xì)規(guī)定了剩余食物的處理方式。法令第四條除了規(guī)定只過了“最佳食用期”的食物可以捐贈(zèng)，還規(guī)定了即使產(chǎn)品過了保質(zhì)期，在滿足衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)下，剩余食物也可以用于生產(chǎn)為人類或動(dòng)物消費(fèi)的產(chǎn)品;慈善機(jī)構(gòu)可以接受常溫下可保存，并且在生產(chǎn)后的24小時(shí)內(nèi)沒有出售完的面制食品的捐贈(zèng)，以及大小生產(chǎn)商或銷售商、有組織餐飲活動(dòng)的剩余食品。

最后，法令對(duì)相關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等作出了規(guī)定?？傮w而言，意大利的166號(hào)法令以細(xì)致為亮點(diǎn)，具有借鑒意義。

（三）捷克

捷克鼓勵(lì)食品捐贈(zèng)的制度同美國相似，采用了“增值稅減免”和“建立食物銀行”的方法，但是不同于意大利和美國，捷克的食品捐贈(zèng)制度特色在于強(qiáng)制性，即強(qiáng)制性要求一定規(guī)模的企業(yè)捐贈(zèng)特定食物。

為應(yīng)對(duì)糧食浪費(fèi)，捷克議會(huì)于2017年通過了《食品和煙草法》修正案，規(guī)定營業(yè)面積超過400平方米的超市必須強(qiáng)制進(jìn)行食品捐贈(zèng)。自2018年1月起，超市不再能夠銷毀或丟棄沒有出售的食品，但必須提供給食品銀行以分發(fā)給那些需要幫助的人。但是，超市僅有義務(wù)向食品銀行捐贈(zèng)“安全”②的食品，包括包裝受損的食品以及接近“最佳食用期”的食品。經(jīng)過評(píng)估，這項(xiàng)修正案的出臺(tái)可能會(huì)激發(fā)一年11噸的食品捐贈(zèng)。根據(jù)捷克聯(lián)邦糧食銀行的報(bào)告，修正案出臺(tái)后其主要收到的是水果、蔬菜、面包和冷凍產(chǎn)品[3]。

為了促進(jìn)糧食捐贈(zèng)，捷克對(duì)食用糧食的稅收制度進(jìn)行了修訂。從2017年開始，超市不再需要為捐贈(zèng)的食品繳納5%的增值稅。根據(jù)歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)2014年進(jìn)行的一項(xiàng)研究，更多的歐盟成員國采用了相同的策略來促進(jìn)向食品銀行捐贈(zèng)食品[4]。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，征收增值稅會(huì)使那些本來愿意捐贈(zèng)食品的經(jīng)營者望而卻步，因此，它不反對(duì)不對(duì)食品捐贈(zèng)征收增值稅的國家稅制[5]。一些歐盟成員國的司法管轄區(qū)在采取稅收措施來促進(jìn)食品捐贈(zèng)方面走得更遠(yuǎn)。例如，法國和西班牙制定了稅收優(yōu)惠政策，食品商業(yè)經(jīng)營者捐贈(zèng)多余的食品，可以按照捐贈(zèng)的食品凈賬面價(jià)值的比例來減少稅收義務(wù)。

在慈善組織層面，捷克還創(chuàng)建了食物銀行（food bank），該銀行擁有14個(gè)子公司，并與大約250個(gè)非政府組織合作。為了改善食品庫的現(xiàn)有存儲(chǔ)設(shè)施，捷克農(nóng)業(yè)部專門撥出3000萬克朗（折合120萬歐元）為14個(gè)地區(qū)建立存儲(chǔ)設(shè)施[6]。盡管直到2018年1月才存在捐贈(zèng)未售出食品的法律義務(wù)，但食品銀行已經(jīng)具有從多家連鎖超市接收食品的經(jīng)驗(yàn)。

（四）法國

法國和捷克都是歐盟國家落實(shí)減少糧食浪費(fèi)政策的立法先驅(qū)，都在2016年出臺(tái)了相關(guān)法案，法國的立法情況基本上和捷克類似，即以嚴(yán)格的法律責(zé)任的方式強(qiáng)制要求企業(yè)不得浪費(fèi)食物以及必須捐贈(zèng)特定食品等。

2016年，法國立法機(jī)關(guān)通過了第138號(hào)《食品廢棄物削減法案》。該法案明確了食品浪費(fèi)的處置層級(jí)，規(guī)定了對(duì)違法的食品銷售商的處罰。與捷克一樣，該法同樣以400平方米的營業(yè)面積為線，只有大于400平方米的超市會(huì)被認(rèn)定為大型超市，被認(rèn)定為大型超市的食品銷售商必須在到達(dá)食品食用最終日的48小時(shí)前捐贈(zèng)不影響食用的食品。違反該法將被實(shí)施嚴(yán)厲的行政處罰，一般是3750歐元以上的罰款，情節(jié)嚴(yán)重者按照《刑法典》進(jìn)行刑事處罰。即使食品已經(jīng)過期，也應(yīng)當(dāng)贈(zèng)予慈善團(tuán)體，或是轉(zhuǎn)用為肥料或飼料進(jìn)行再利用，否則依然將被認(rèn)定為違反規(guī)定而處以罰款。除了懲罰措施，該法案也規(guī)定了稅收減免的鼓勵(lì)措施。

二、 域外食品捐贈(zèng)制度的效果、爭議與反思

從以上四個(gè)國家的立法情況可以發(fā)現(xiàn)，各國食品捐贈(zèng)制度對(duì)于鼓勵(lì)措施的基本態(tài)度相同，主要采取的是“免責(zé)+稅收減免”的鼓勵(lì)措施，條件允許的國家還會(huì)通過建立“食品銀行”這樣的非政府組織負(fù)責(zé)食品的接收和分配。然而，對(duì)于食品捐贈(zèng)是否是一種義務(wù)，觀點(diǎn)分立為兩個(gè)陣營，一個(gè)是以美國為代表的“倡導(dǎo)捐贈(zèng)”模式陣營，一個(gè)是以法國為代表的“強(qiáng)制捐贈(zèng)”模式的陣營。

（一） 域外食品捐贈(zèng)制度的效果

無論是像美國、意大利這樣的“倡導(dǎo)捐贈(zèng)”國家，還是像法國這樣的“強(qiáng)制捐贈(zèng)”國家，根據(jù)官方或民間的調(diào)查，其食品捐贈(zèng)制度都得到了有效的落實(shí)，起到了預(yù)期的效果。

根據(jù)美國一個(gè)NGO的調(diào)查報(bào)告顯示，2015年至2018年食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈中食品廢棄比例呈大幅度下降態(tài)勢(shì)，從60.8%降至44.4%，其原因在于食品生產(chǎn)和流通銷售兩大環(huán)節(jié)的高循環(huán)利用率。其中，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的循環(huán)利用率從原來的不到40%增加至90%，食品流通銷售環(huán)節(jié)中的捐贈(zèng)比例則是由1.6%增加至17.9%。

意大利自2016年法案出臺(tái)后的四年間，食品捐贈(zèng)量提高超過20%，人均食品廢棄量降低了30千克，降低約31.5%，各大銷售商食品回收量亦顯著提高。

根據(jù)法國環(huán)境能源管理局的調(diào)查，166號(hào)法令出臺(tái)后，2016到2018年，食品零售行業(yè)廢棄減少14.5%。法國Ipsos調(diào)查公司提供的報(bào)告指出，由于強(qiáng)制性捐贈(zèng)法案的出臺(tái)，絕大多數(shù)大型超市食品廢棄率減少38%[7]。《赫芬頓郵報(bào)》（Huffington Post）上有一篇題為“Ilyaun an，la France a Vote la loi Antie le Gaspillage Alimentaire，le com-bat ne s' arrete pa la”（“法國投票反對(duì)食品浪費(fèi)法一年后，斗爭并未就此結(jié)束”）的博客解釋說，捐贈(zèng)的超市食品已使5000多個(gè)新組織受益，捐贈(zèng)餐飲的數(shù)量比前幾年增加了1000多萬份③。

總體而言，域外食品捐贈(zèng)制度效果都是明顯的，肯定了食品捐贈(zèng)立法的積極意義。雖然這幾個(gè)典型國家的食品捐贈(zèng)制度對(duì)于抑制食品浪費(fèi)的效果是良好的，對(duì)于各國的食品捐贈(zèng)制度，但對(duì)于免責(zé)措施的道德問題、兩大立法模式的選擇以及強(qiáng)制捐贈(zèng)模式的問題方面依然存在著爭議。

（二） 域外食品捐贈(zèng)制度的爭議

1. 免責(zé)措施的道德爭議

美國西雅圖大學(xué)法學(xué)院學(xué)者JESSICA A.COHEN認(rèn)為，1996年美國頒布的《善良的撒瑪利亞人法》所規(guī)定的免責(zé)措施引發(fā)了富人對(duì)窮人剝削壓迫的道德問題。1996年免責(zé)條款的出臺(tái)背景，在于國會(huì)想要保護(hù)那些想要給窮人和有需要的人提供食物和分發(fā)食物的人，在此之前，美國法律在食品準(zhǔn)備和分配方面規(guī)定著嚴(yán)格責(zé)任。這意味著，如果一個(gè)人因?yàn)槭秤玫氖澄锒?，無論是誰準(zhǔn)備或分發(fā)了這種食物，無論他的意圖或其他減輕因素如何，他都需要對(duì)此負(fù)責(zé)。但是，JESSICA認(rèn)為免責(zé)措施對(duì)于增加捐贈(zèng)和減少饑餓的效果有限，《善良的撒瑪利亞人法》實(shí)際上是在犧牲窮人利益，提升公司利益，因?yàn)榇蠊緟s會(huì)因?yàn)榫栀?zèng)大量的食物提高自己的企業(yè)名聲，而窮人可能會(huì)因?yàn)槌詨牧说氖澄锷?。因此，他認(rèn)為政府應(yīng)采取其他更有效的解決方案，例如更高的最低工資和適當(dāng)?shù)慕】嫡疹櫍蕴岣哓毨丝谧灾\生路的能力[8]。

2. 捐贈(zèng)模式的選擇爭議

關(guān)于過剩食品捐贈(zèng)是否應(yīng)當(dāng)成為法定義務(wù)的問題，是當(dāng)下爭議最大的。

倡導(dǎo)模式的支持者認(rèn)為，美國這樣的倡導(dǎo)性捐贈(zèng)模式既不會(huì)造成企業(yè)的激烈反抗，也可以潛移默化地改變美國的浪費(fèi)文化。相反，他們反對(duì)強(qiáng)制捐贈(zèng)模式，認(rèn)為要求超市捐贈(zèng)食品也有可能“弊大于利”。因?yàn)榫栀?zèng)過程中存在著大量的“隱藏成本”，比如讓食品安全地從商店運(yùn)到食品銀行和窮人手中的花費(fèi)，可能會(huì)超過強(qiáng)制超市捐贈(zèng)食品的好處④。他們認(rèn)為，通過政府與食品行業(yè)的合作，而不是通過雙方之間的罰款和處罰對(duì)抗，可能會(huì)更有效地處理食品浪費(fèi)問題，而且可能會(huì)比雜貨店覆蓋更多的食品供應(yīng)鏈。

強(qiáng)制模式的支持者則認(rèn)為美國的倡導(dǎo)性規(guī)范對(duì)食品捐贈(zèng)的促進(jìn)力有限，強(qiáng)有力的懲罰性手段應(yīng)當(dāng)是解決問題的最后手段。從法國有關(guān)法案實(shí)施后的數(shù)據(jù)來看，其效果十分明顯。

3. 強(qiáng)制捐贈(zèng)的立法爭議

Triptolemos基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)食品政策協(xié)調(diào)員LUIS GONZALEZ VAQUE認(rèn)為，從法國、捷克的強(qiáng)制捐贈(zèng)立法本身來看，沒有明確捐贈(zèng)比例導(dǎo)致現(xiàn)有的立法存在著巨大的法律漏洞。由于沒有明確捐贈(zèng)比例，根據(jù)現(xiàn)行的法國138號(hào)法案文義解釋，即使只捐贈(zèng)百分之一的食物，也是符合法律規(guī)定的。在這種情況下，很可能發(fā)生企業(yè)利用法律漏洞通過捐贈(zèng)極少量食品來履行義務(wù)，從而導(dǎo)致立法目的落空。

美國威廉瑪麗法學(xué)院的學(xué)者LINDSAY BUNTING EUBANKS認(rèn)為，強(qiáng)制捐贈(zèng)義務(wù)僅限于一定規(guī)模的零售企業(yè)，規(guī)制食品浪費(fèi)的力度有限。以法國為例，法國的法律只解決了一小部分食物浪費(fèi)問題，因?yàn)橹挥写笮统胸?fù)有捐贈(zèng)義務(wù)，而大型超市只占法國食物浪費(fèi)總量的5%左右。捷克也存在這樣的問題，捷克環(huán)境部在《防止環(huán)境污染的私營部門的食物浪費(fèi)指南》中指出，捷克共和國公眾每年的平均食物浪費(fèi)估計(jì)為829851噸，相當(dāng)于每人每年浪費(fèi)食物80公斤。食品生產(chǎn)過程浪費(fèi)的食物比例最高（約44%），其次是家庭（約31%），大眾飲食店（約15%）和超市（約11%）⑤。也就是說捷克超市浪費(fèi)食品比例僅僅只有一成，而大型超市更是少數(shù)。

英國倫敦大學(xué)教授馬丁·卡拉赫（MARTIN CARAHER）關(guān)注食品浪費(fèi)造成的環(huán)境問題，從碳排放角度否定了食品捐贈(zèng)制度的效果。在馬丁教授看來，反對(duì)食品浪費(fèi)除了解決饑餓問題，更多的是解決碳排放問題。作為食品研究合作組織（Food Research Collaboration）簽署的一份新報(bào)告的合著者之一，他認(rèn)為“法國的法律還不夠深入，僅僅依靠分配剩余食物的方法解決環(huán)境問題是不夠的” ⑥。我們需要更多的時(shí)間來解決環(huán)境問題，過剩食品的分配制度不能系統(tǒng)地解決食品浪費(fèi)造成的環(huán)境問題，也不會(huì)大規(guī)模激發(fā)反食品浪費(fèi)的運(yùn)動(dòng)。

（三）對(duì)域外食品捐贈(zèng)制度的反思

雖然上面介紹了域外食品捐贈(zèng)制度現(xiàn)有爭議，但不能否定制度本身的積極意義，需要反思的是可供我國立法借鑒的部分，尤其是應(yīng)該如何選擇捐贈(zèng)立法模式。

美國選擇的是倡導(dǎo)捐贈(zèng)模式，原因在于：（1）成本問題。強(qiáng)制義務(wù)的施加會(huì)面臨著執(zhí)法和監(jiān)督問題，耗費(fèi)政府財(cái)政，立法和執(zhí)法成本太高。（2）制度問題。美國國情特殊，橫向上三權(quán)分立，縱向上聯(lián)邦地方之間也存在著分權(quán)，加之美國基層控制能力不足，缺少強(qiáng)制性捐贈(zèng)法案的執(zhí)法能力。（3）政治問題。毫無疑問，強(qiáng)制要求企業(yè)或個(gè)人捐贈(zèng)，與美國自由、所有權(quán)絕對(duì)的文化傳統(tǒng)不符，強(qiáng)行施加義務(wù)會(huì)影響政客的選票，因此政客沒有動(dòng)力去推動(dòng)這一法案的出臺(tái)。

以捷克和法國為代表的歐盟國家采取“強(qiáng)制捐贈(zèng)”模式，原因在于：（1）歐盟的推動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》的目標(biāo)，歐盟就此制定或修改了一系列旨在實(shí)現(xiàn)食物節(jié)約的法律政策，比如修訂了2008年的《歐盟廢物框架指令》，加入對(duì)食品廢棄物規(guī)制等，歐盟的積極態(tài)度極大影響了成員國的立法[9]。（2）民眾的支持。法國立法活動(dòng)始于一場(chǎng)名為“停止食物浪費(fèi)”草根運(yùn)動(dòng)，其背后的歷史反映了法國制止食物浪費(fèi)措施背后的廣泛公眾支持，甚至法語本身也可能被視為對(duì)法國反對(duì)食物浪費(fèi)的斗爭有幫助（法國人對(duì)食物浪費(fèi)的概念有一個(gè)專門的詞），法案的出臺(tái)也獲得了沃爾瑪?shù)却笮推髽I(yè)的支持。

由此可見，強(qiáng)制捐贈(zèng)這種義務(wù)的施加與一國的內(nèi)因和外因有關(guān)，內(nèi)因主要是一國民眾對(duì)立法的態(tài)度、執(zhí)法成本;外因主要是一國對(duì)國際義務(wù)的履行意愿。對(duì)于我國而言，存在著外因的推動(dòng)，即中國作為一個(gè)有責(zé)任與擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史大國，對(duì)世界許下2030年“碳達(dá)峰”之承諾，以及實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》目標(biāo)的承諾。而在內(nèi)因?qū)用?，我國?nèi)因問題還不明確，缺少相關(guān)的機(jī)構(gòu)、學(xué)者的研究。因此，于我國而言，采取“強(qiáng)制捐贈(zèng)”這樣重大的制度改革前務(wù)必要對(duì)國內(nèi)民眾意愿、執(zhí)法成本大小等問題進(jìn)行細(xì)致的研究，切勿急于求成。我國唯一指向食品捐贈(zèng)的法條為《反食品浪費(fèi)法》的第二十三條，但其僅僅帶有宣示、呼吁作用，實(shí)效性弱，因此當(dāng)下更緊迫的任務(wù)是，出臺(tái)詳細(xì)的食品捐贈(zèng)鼓勵(lì)政策、制度，以及培養(yǎng)公眾的反食品浪費(fèi)意識(shí)。

三、我國食品捐贈(zèng)制度的構(gòu)建與完善

基于我國《反食品浪費(fèi)法》第二十三條，結(jié)合域外食品捐贈(zèng)立法經(jīng)驗(yàn)，我國食品捐贈(zèng)制度的構(gòu)建與完善應(yīng)采取以下措施。

（一）完善食品標(biāo)簽制度

我國關(guān)于食品日期標(biāo)簽的規(guī)定多散見于《食品安全法》《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝標(biāo)簽通則》等，簡略但較為統(tǒng)一。但對(duì)于進(jìn)口食品，由于不同國家對(duì)食品日期標(biāo)簽的標(biāo)注規(guī)定不同，其食品包裝上最后呈現(xiàn)的印刷日期與我國生產(chǎn)流通的食品有所異同。有的國家與我國一致，采用“可食用期限”，過期食品屬于已變質(zhì)范疇，不得再食用;有的國家食品包裝上所印制的日期以“最佳使用期限”為準(zhǔn)，超過期限仍屬于可食用范圍，僅僅只是影響食物的新鮮和口感等，食用不會(huì)產(chǎn)生健康隱患。因此需要完善國家對(duì)于進(jìn)口日期標(biāo)簽的管理，例如清楚注明“最佳食用期限”“可食用期限”，以減少不必要的食品浪費(fèi)。

（二）加大稅收優(yōu)惠力度

我國現(xiàn)行稅收法規(guī)對(duì)于捐贈(zèng)的鼓勵(lì)主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的扣除方面，沒有針對(duì)食品捐贈(zèng)的特殊免稅措施，只有對(duì)公益捐贈(zèng)行為的一般扣除。因此，建議修改稅收相關(guān)法規(guī)，出臺(tái)特殊稅收減免措施鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)食品，比如針對(duì)食品捐贈(zèng)的加強(qiáng)稅收減免。

（三） 出臺(tái)食品捐贈(zèng)法規(guī)

現(xiàn)行有關(guān)食品捐贈(zèng)的具體框架還沒有構(gòu)建，因此出臺(tái)食品捐贈(zèng)法規(guī)以規(guī)范捐贈(zèng)事項(xiàng)十分必要?？梢钥紤]對(duì)食物捐贈(zèng)進(jìn)行專項(xiàng)立法的方法，制定規(guī)制食品捐贈(zèng)的單行法律，可以將“鼓勵(lì)捐贈(zèng)、節(jié)約糧食、分級(jí)處置”確立為立法的一般原則。在法律中規(guī)定食品捐贈(zèng)具體流程，包括食品分配組織、分配流程等具體規(guī)則。同時(shí)，對(duì)食品捐贈(zèng)的配套問題加以規(guī)定，比如規(guī)范食品捐贈(zèng)者的告知行為。不同于美國出臺(tái)《善良的撒瑪利亞人法》的立法背景，我國已在《民法典》第六百六十二條⑦對(duì)贈(zèng)與人瑕疵擔(dān)保責(zé)任做出規(guī)定，只有在贈(zèng)與人故意不告知瑕疵或者保證無瑕疵而造成受贈(zèng)人損失的情形下才會(huì)承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，為了起到保護(hù)食品捐贈(zèng)人的效果，在食品捐贈(zèng)過程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)范食品捐贈(zèng)者的告知行為，比如近期廣州市人大通過的《廣州市反餐飲浪費(fèi)條例》第十三條⑧，規(guī)定餐飲服務(wù)經(jīng)營者銷售或者捐贈(zèng)臨近保質(zhì)期食品，應(yīng)當(dāng)顯著標(biāo)示并明確告知。

（四）建設(shè)食品捐贈(zèng)平臺(tái)

我國目前沒有專門的食品捐贈(zèng)平臺(tái)，一般只有大型食品生產(chǎn)企業(yè)會(huì)進(jìn)行食品捐贈(zèng)，而且多采用與受贈(zèng)單位直接對(duì)接的方法，比如抗疫期間華美食品集團(tuán)直接與防疫一線部門對(duì)接，捐贈(zèng)了500箱食品。這種方式其實(shí)不利于捐贈(zèng)的高效率化，也不利于鼓勵(lì)小型企業(yè)及個(gè)人的捐贈(zèng)積極性。在現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的食品捐贈(zèng)網(wǎng)絡(luò)背景下，鼓勵(lì)民間慈善組織參與食品捐贈(zèng)事業(yè)，建設(shè)中國特色的“食品銀行”體系是制度推進(jìn)的必然選擇?？梢赃\(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立和完善食品質(zhì)量來源追蹤系統(tǒng)，建設(shè)全國統(tǒng)一的食品捐贈(zèng)網(wǎng)絡(luò)，可以使用手機(jī)等終端上的APP跟蹤捐贈(zèng)食品的分配和食用情況，保障捐贈(zèng)者的知情權(quán)。

（五）適時(shí)引入捐贈(zèng)義務(wù)

不同于資本主義國家基層控制能力的不足的“小政府、大社會(huì)”的政治體制，以及西方國民的排斥硬法的私權(quán)文化，我國在法制體系上具有社會(huì)主義法律體制的優(yōu)越性，文化上民眾較為接受社會(huì)利益最大化的法律義務(wù)。從強(qiáng)制捐贈(zèng)模式在法國、捷克的施行效果來看，此種模式成效明顯。目前我國實(shí)施食品捐贈(zèng)行為的企業(yè)較少，捐贈(zèng)的食品主要用于抗震救災(zāi)等突發(fā)事項(xiàng)，基于制止食品浪費(fèi)的目的進(jìn)行食品捐贈(zèng)的極少，說明社會(huì)意識(shí)還處于萌芽狀態(tài)，且《反食品浪費(fèi)法》剛剛出臺(tái)，急于規(guī)定強(qiáng)制性捐贈(zèng)義務(wù)不符合當(dāng)下國情。但可以在捐贈(zèng)制度運(yùn)行一定期限后，視情況在食品捐贈(zèng)立法中加入強(qiáng)制性捐贈(zèng)義務(wù)，對(duì)義務(wù)主體、監(jiān)管機(jī)關(guān)、法律責(zé)任等予以明確規(guī)定。

四、結(jié)語

在食品捐贈(zèng)的規(guī)制問題上，域外各國采取的立法模式和規(guī)制措施既有不同亦有相似之處，例如盡管美國與法國對(duì)于捐贈(zèng)分別采取了倡導(dǎo)捐贈(zèng)與強(qiáng)制捐贈(zèng)兩種模式，但卻共同針對(duì)捐贈(zèng)者采取稅收減免的優(yōu)惠措施。同時(shí)食品捐贈(zèng)模式在各國推行下也取得較好的成效，在相應(yīng)政策法令落地施行后，食品浪費(fèi)數(shù)量指標(biāo)發(fā)生了明顯的下降。盡管立法各有所長，但存在：（1）片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者的責(zé)任，將規(guī)制主體局限于大型零售企業(yè)，回避采取規(guī)定消費(fèi)者義務(wù);（2）法令本身存在漏洞，容易產(chǎn)生避法行為;（3）免責(zé)措施引發(fā)的道德爭議等問題。

我國可以在借鑒他國成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，利用自身的制度優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮社會(huì)主義法治國家的優(yōu)越性，將獎(jiǎng)懲、捐贈(zèng)免責(zé)政策等轉(zhuǎn)化使用，在倡導(dǎo)社會(huì)樹立食品捐贈(zèng)意識(shí)的同時(shí)，完善簡化捐贈(zèng)流程，搭建捐贈(zèng)中間平臺(tái)，為在未來立法條件成熟后制定《食品捐贈(zèng)法》打好基礎(chǔ)。

《反食品浪費(fèi)法》目前已經(jīng)施行，標(biāo)志著我國對(duì)食品浪費(fèi)立法規(guī)制手段的重視，但是其對(duì)于食品浪費(fèi)的相關(guān)規(guī)制仍停留在指引性規(guī)范層面，具體的執(zhí)行領(lǐng)域還存在大量的制度空白。以目前較為成熟的食品捐贈(zèng)制度作為切入點(diǎn)，能有效避免僅僅以罰代管而不實(shí)際解決食品去向的問題，助力《反食品浪費(fèi)法》落實(shí)。然而面對(duì)紛繁的食品種類與分級(jí)制度，如何保障食品捐贈(zèng)的安全問題，如何激勵(lì)企業(yè)自發(fā)捐贈(zèng)，如何平衡約束與倡導(dǎo)的關(guān)系，還需要認(rèn)真研究并予以解決。

注釋：

①《中華人民共和國反食品浪費(fèi)法》第二十三條：“縣級(jí)以上地方人民政府民政、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門等建立捐贈(zèng)需求對(duì)接機(jī)制，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者等在保證食品安全的前提下向有關(guān)社會(huì)組織、福利機(jī)構(gòu)、救助機(jī)構(gòu)等組織或者個(gè)人捐贈(zèng)食品。有關(guān)組織根據(jù)需要，及時(shí)接收、分發(fā)食品。國家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與食品捐贈(zèng)活動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者可以搭建平臺(tái)，為食品捐贈(zèng)等提供服務(wù)。”

②參見《一般食品法》（General Food Law）中所指的“安全”：“是針對(duì)于人類食用的安全，并不是針對(duì)動(dòng)物食用或農(nóng)用而言的?！?/p>

③Madelon Bird，10 Campaigns Working to Reduce Food Waste，HUNTER COLL. N.Y.C. FOODPOL'YCTR.（June29，2016）。

④Edward Delman， Should It Be Illegal for Supermarkets to Waste Food？THE ATLANTIC （May29，2015）。

⑤Angelique Chrisafis，F(xiàn)rance to force big supermarkets to give unsold food to charities.THE GUARDIAN（May22，2015）。

⑥Marina Fabre，Gaspillage Alimentaire：Un An Aprs，Quel Bilan？NOVETHIC （Feb7，2017）。

⑦《民法典》第六百六十二條：“贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)有瑕疵的，贈(zèng)與人不承擔(dān)責(zé)任。附義務(wù)的贈(zèng)與，贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)有瑕疵的，贈(zèng)與人在附義務(wù)的限度內(nèi)承擔(dān)與出賣人相同的責(zé)任。贈(zèng)與人故意不告知瑕疵或者保證無瑕疵，造成受贈(zèng)人損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

⑧參見《廣州市反餐飲浪費(fèi)條例》第十三條：“餐飲服務(wù)經(jīng)營者可以在保證食品安全和質(zhì)量的前提下將臨近保質(zhì)期的食品通過打折、特價(jià)、買贈(zèng)等方式銷售，或者捐贈(zèng)給社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)等公益性組織。餐飲服務(wù)經(jīng)營者銷售或者捐贈(zèng)臨近保質(zhì)期食品，應(yīng)當(dāng)顯著標(biāo)示并明確告知，不得將超過保質(zhì)期的食品作為食品原料出售或者用于食品生產(chǎn)加工，也不得以改換包裝等方式重新出售。”

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作者簡介：唐宇嬌（2000—），女，漢族，重慶萬州人，單位為西南政法大學(xué)，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

張翼（2001—），男，漢族，湖南邵陽人，單位為西南政法大學(xué)，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

錢曉穎（1999—），女，漢族，重慶璧山人，單位為西南政法大學(xué)，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）