農(nóng)村普惠金融建設(shè)中合作金融的障礙破除路徑

■魏妍萍

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730030）

普惠金融概念源自聯(lián)合國，在2005年9月的聯(lián)合國峰會(huì)上，各國首腦相繼提出“獲得金融服務(wù)的需要，包括通過微型金融和微型信貸提供的金融服務(wù)，尤其是對(duì)于貧困者”?！捌栈萁鹑凇钡挠⑽膶?duì)應(yīng)術(shù)語為“inclusive finance”,“普惠金融”又稱“包容性金融”，金融服務(wù)的受眾不應(yīng)該僅是高端客戶群體，普惠金融要打破傳統(tǒng)金融體系，惠及大眾，使一些低端客戶甚至是貧困人口獲得金融服務(wù)。普惠金融以機(jī)會(huì)平等為立足點(diǎn)，以對(duì)有金融服務(wù)需求的社會(huì)群體提供恰當(dāng)、有效的金融服務(wù)為價(jià)值所在。隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)村金融提出了更多的任務(wù)，農(nóng)村生產(chǎn)對(duì)金融服務(wù)不僅從量上更從質(zhì)上提出了更高要求，因此要從本源上提高農(nóng)村的金融服務(wù)水平，從農(nóng)村的自身特點(diǎn)出發(fā)建立健全金融體系，合理配置城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部的金融資源，更好地滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)鄉(xiāng)村金融的多樣化需求[1]?！捌栈萁鹑谥攸c(diǎn)要放在鄉(xiāng)村”，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，深入推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)專業(yè)化體制建設(shè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)打造多樣化的金融服務(wù)產(chǎn)品，緩解農(nóng)民生產(chǎn)資金的緊缺，為農(nóng)村金融發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、普惠金融下不同農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展現(xiàn)狀

合作金融又稱為信用合作，指在信貸服務(wù)領(lǐng)域，合作社社員在自愿入股、民主管理、互助互利的原則下獲取融資服務(wù)，以此改善生產(chǎn)和生活條件的信用活動(dòng)形式。在農(nóng)村地域范圍內(nèi)主要是弱小的中小企業(yè)或普通農(nóng)戶內(nèi)部依法聯(lián)合組建的自我服務(wù)的金融組織。面對(duì)農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)少、農(nóng)民融資的渠道有限的現(xiàn)實(shí)困境，農(nóng)村合作金融利用農(nóng)村熟人社會(huì)的天然信用優(yōu)勢(shì)開展內(nèi)部信用合作，正因?yàn)楹献鹘鹑诮M織屬于農(nóng)民自己所有、自己管理且自己受益的金融機(jī)構(gòu)，不存在不同主體間的利益不平衡問題，相比于商業(yè)金融，合作金融有更大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)普惠金融的發(fā)展具有積極的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

（一）農(nóng)村信用合作社

農(nóng)村信用合作社曾是我國最為重要的合作金融組織，但隨著農(nóng)村在2003年開始大規(guī)模改制，由此形成了現(xiàn)在的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社聯(lián)社三類金融機(jī)構(gòu)。總體而言，這些機(jī)構(gòu)沒有按照真正的合作金融原則運(yùn)作，2010年底原銀監(jiān)會(huì)的發(fā)文更是根絕了將農(nóng)村信用合作社等改造為真正的合作金融機(jī)構(gòu)的前途[2]。隨著合作制商業(yè)化和股份化的改革，推動(dòng)了信用社向商業(yè)化方向發(fā)展，我國農(nóng)村信用社總體上已進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)作模式，因而農(nóng)村合作金融在原有的農(nóng)村信用社框架下缺乏再生基礎(chǔ)，真正的合作金融已不可能在農(nóng)村合作社的框架內(nèi)存在，決策者也不再將農(nóng)村信用社執(zhí)著于“合作制”[3]，因此不再將農(nóng)村信用社作為合作金融組織進(jìn)行論述。

（二）農(nóng)村資金互助社

農(nóng)村資金互助社是我國唯一經(jīng)過中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱銀保監(jiān)會(huì)）許可的正規(guī)農(nóng)村合作金融組織，由本行政區(qū)域的農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)基于自愿入股而組成的社區(qū)互助金融機(jī)構(gòu)。自2007年《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》放開農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入政策以來，農(nóng)村資金互助社總體發(fā)展緩慢，截至2011年年末，全國共批準(zhǔn)成立49家資金互助社，經(jīng)過實(shí)踐關(guān)停并轉(zhuǎn)，截至2016年3月全國運(yùn)行的農(nóng)村資金互助社僅剩48家[4]。資金互助社以其內(nèi)生于農(nóng)民內(nèi)部的融資方式提高了農(nóng)村農(nóng)民的自我組織和自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民資金上的互助共濟(jì)，滿足了農(nóng)民分散化、多樣化的融資需求，更加合理地解決了農(nóng)民獲得金融支持的問題，是低收入農(nóng)民獲得金融服務(wù)的一個(gè)重要渠道。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作

農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作是在農(nóng)民內(nèi)部資金互助業(yè)務(wù)頻頻遇阻的現(xiàn)實(shí)情況下發(fā)展起來的。鑒于資金互助聚集農(nóng)民入股資金容易引發(fā)農(nóng)村能人股東專權(quán)控制資金謀取私利的現(xiàn)象，農(nóng)民專業(yè)合作社選擇發(fā)展態(tài)勢(shì)較好的合作社開展內(nèi)部信用合作，堅(jiān)持社員制原則在農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展業(yè)務(wù)，在社員自愿參加或退出的基礎(chǔ)上進(jìn)行融資，為了防止大股東濫用資金，一改以往的資金池設(shè)置，對(duì)合作社社員吸收和發(fā)放資金都交給合作托管銀行來辦理，以第三方中立機(jī)構(gòu)確保社員資金安全。

農(nóng)民專業(yè)合作社具有正規(guī)金融無法比擬的優(yōu)勢(shì)。IFAD研究報(bào)告顯示，中國農(nóng)民來自非正規(guī)金融市場(chǎng)的貸款是來自正規(guī)金融市場(chǎng)的四倍以上，非正式信貸市場(chǎng)的發(fā)展程度和發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)高于正式信貸。究其原因，一方面對(duì)于正規(guī)金融農(nóng)村的小融資者往往存在信息不充分、不對(duì)稱的劣勢(shì)，既缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，又缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制能力；另一方面大多數(shù)小生產(chǎn)者基本沒有在正規(guī)金融獲得融資的擔(dān)保條件。相反，農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作具有內(nèi)在生成性，資金供求雙方信息不對(duì)稱程度小，傳統(tǒng)村落內(nèi)部客觀存在的血緣、地緣和情緣等關(guān)系形成的聲譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)社區(qū)成員而言具有較大約束力，同時(shí)利用銀行托管資金、明確監(jiān)管部門等措施，在有效降低借貸交易成本、使風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)方面有著無可替代的優(yōu)勢(shì)。

二、農(nóng)村合作金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙

合作金融利率靈活、操作方便，可彌補(bǔ)其他金融供給不足所留下的需求缺口，對(duì)農(nóng)村金融體系形成了有效的補(bǔ)充。目前全國正在開展多處試點(diǎn)工作，也逐步暴露出了合作金融缺乏法律支持體系和資金，缺乏金融監(jiān)管，蘊(yùn)含著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中的抑制因素。

（一）金融立法的缺失是我國農(nóng)村合作金融發(fā)展困局的根本原因

我國農(nóng)村合作金融還處在“摸著石頭過河”的探索階段，缺乏可以直接適用的合作金融法規(guī)體系使我國合作金融結(jié)構(gòu)從頂層設(shè)計(jì)上開始缺失，2006年原銀監(jiān)會(huì)制定的《合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》已失效，規(guī)制金融行業(yè)朝著健康良好的方向發(fā)展的法律缺失對(duì)于金融子業(yè)態(tài)的發(fā)展造成了根本性限制，缺乏系統(tǒng)完善的合作金融法規(guī)體系作為保障是我國合作金融發(fā)展陷入停滯或困境的根本原因。首先，我國傳統(tǒng)合作金融組織—農(nóng)村信用社異化為商業(yè)金融組織的根本原因是我國缺少《農(nóng)村合作金融法》（以下簡(jiǎn)稱《合作金融法》）[5]。盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)合作社和供銷合作社進(jìn)行了規(guī)制，但是農(nóng)民的信用合作依舊無法可依，作為服務(wù)三農(nóng)的信用合作金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社規(guī)制不宜適用《商業(yè)銀行法》，又沒有《合作金融法》可以適用，因此農(nóng)村信用社回歸合作金融陷入尷尬境地，農(nóng)村信用合作組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)退出機(jī)制、法人內(nèi)部治理、外部監(jiān)管都缺乏信用合作法律的規(guī)制與引導(dǎo)。其次，我國農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村合作金融出現(xiàn)組織渙散、組建形式粗陋等問題也是根源于缺乏法律的規(guī)制與保護(hù)。農(nóng)民專業(yè)合作社等的產(chǎn)生與運(yùn)作沒有可適用的合作金融法進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)制，原銀監(jiān)會(huì)生搬硬套商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段，將很多新型農(nóng)村合作金融組織排除在合規(guī)范圍外，打擊農(nóng)民積極性[6]。上述情況表明，農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展有其特殊性，需要有系統(tǒng)專門的合作金融立法與配套的扶持政策來保障。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控措施不足導(dǎo)致農(nóng)村合作金融保障機(jī)制缺失

維系合作組織運(yùn)作的關(guān)鍵在于社員信用，合作社內(nèi)部成員自愿入股，成員需求資金在股金額度內(nèi)實(shí)行信用制度，但是對(duì)于超過股金借款需要其他社員用股金擔(dān)保，股金總額大于或等于借款金額，實(shí)行自擔(dān)、互擔(dān)和共擔(dān)責(zé)任，借款利率高于商業(yè)銀行利率，這對(duì)于資金規(guī)模有限、缺乏金融專業(yè)知識(shí)的農(nóng)戶來說實(shí)則負(fù)擔(dān)過重。加之農(nóng)業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)高，自然災(zāi)害或者病蟲害問題的不可避免與控制，又對(duì)于這部分的風(fēng)險(xiǎn)缺乏負(fù)擔(dān)機(jī)制，貸款風(fēng)險(xiǎn)往往是通過技術(shù)性手段來避免損失或者以社員間的信用擔(dān)保為機(jī)制，對(duì)于大規(guī)模不可避免、不可控制的風(fēng)險(xiǎn)事件，貸款已經(jīng)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，又沒有風(fēng)險(xiǎn)控制手段來保障貸款資金的安全。另外，合作社社員之間信任缺失也普遍存在，雖說有社區(qū)聲譽(yù)懲罰機(jī)制作為約束，但僅是道德約束，并沒有有效的法律制度保障，一旦社員之間產(chǎn)生信任危機(jī)，農(nóng)戶間將面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)壓力[7]。

（三）監(jiān)管不到位致使非法借貸問題頻發(fā)

農(nóng)村合作金融組織作為農(nóng)民出資、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益的初級(jí)階段的合作金融，多處在試點(diǎn)和探索階段，需要政府的支持和干預(yù)，同時(shí)其層級(jí)聯(lián)系比較松散，農(nóng)民組織的自發(fā)性要求政府權(quán)力介入控制有度。一方面，部分地方政府出于政績考慮鼓勵(lì)合作組織擴(kuò)張發(fā)展，強(qiáng)加賦予其某些政府管理部門的職責(zé)；另一方面，新型農(nóng)村合作金融發(fā)展屬于新生事物，體系不成熟，監(jiān)管成本高，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的成果見效慢，地方政府易產(chǎn)生放任自流的做法，從而導(dǎo)致新型合作金融組織中發(fā)生政府監(jiān)管過度或監(jiān)管真空的情況。在實(shí)踐運(yùn)作的過程中也產(chǎn)生了一些違法現(xiàn)象，合作組織違背中央文件“對(duì)內(nèi)不對(duì)外，吸股不吸儲(chǔ)，分紅不分息”的原則，存在借貸對(duì)象超出成員范圍、承諾較高利息的問題，有的合作社還將農(nóng)民的互助資金直接用于合作社規(guī)模化生產(chǎn)項(xiàng)目，甚至向成員發(fā)放生活借款或用于項(xiàng)目投資。部分個(gè)人和組織既沒有合作社法人資格，也沒有產(chǎn)業(yè)作為依托，冒名進(jìn)行非法借貸、高息借貸[8]。

合作金融與農(nóng)民生活生產(chǎn)息息相關(guān)，如果不盡快對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象加以有力規(guī)制，不僅會(huì)損害農(nóng)民利益，嚴(yán)重破壞農(nóng)村信用環(huán)境，也會(huì)挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村合作金融破除障礙的路徑選擇

（一）加強(qiáng)合作金融法律規(guī)制建設(shè)

面對(duì)我國合作金融立法缺失帶來的種種制約，要想激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，穩(wěn)定農(nóng)村合作金融秩序，就必須加速我國農(nóng)村合作金融立法并出臺(tái)相應(yīng)的配套政策予以扶持。充分借鑒國際成熟的合作金融立法技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來完善我國的相應(yīng)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)其合作金融理念與立法技術(shù)，尤其是日本的農(nóng)村合作金融法律制度。從發(fā)達(dá)國家合作金融的法律演變中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，梳理和考證《合作金融法》體系層級(jí)，立足于我國農(nóng)村實(shí)際，明確農(nóng)村金融組織的使命與宗旨，理清我國農(nóng)村合作金融組織在發(fā)展中遇到的各種難題，合理界定業(yè)務(wù)范圍，從合作金融組織的法律地位、市場(chǎng)進(jìn)入與退出機(jī)制、組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制以及外部監(jiān)督管理方面做出技術(shù)性安排[9]，為我國合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生與持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。其中農(nóng)村合作金融的監(jiān)管涉及到整個(gè)合作金融體系的安全與穩(wěn)定，在監(jiān)管中應(yīng)該保證金融業(yè)經(jīng)營的安全性，科學(xué)構(gòu)建監(jiān)管體系，形成中央與地方的層級(jí)制約，保證金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的平等性，避免在監(jiān)管過程中盲目干預(yù)，設(shè)身處地地為勞動(dòng)生產(chǎn)能力著想，努力維護(hù)金融秩序。

（二）健全新型農(nóng)村合作金融組織的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

我國農(nóng)村合作金融的癥結(jié)在于農(nóng)村信貸體系中的關(guān)鍵性機(jī)制缺失，首先是信用機(jī)制缺失導(dǎo)致農(nóng)村信用體系難以建立；其次是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制缺失導(dǎo)致農(nóng)戶和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都面臨較大的自然風(fēng)險(xiǎn)。因此，降低農(nóng)村合作金融貸款風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于通過機(jī)制構(gòu)建農(nóng)村合作金融體系的風(fēng)險(xiǎn)降低、轉(zhuǎn)移分散。首先，組建農(nóng)村信用互助協(xié)會(huì)。以社會(huì)學(xué)中的信用為基礎(chǔ)，由政府將分散的、個(gè)體的農(nóng)村信用整合起來，成立行業(yè)自律組織，通過市場(chǎng)運(yùn)作引導(dǎo)合作金融組織將更多資金用于農(nóng)業(yè)支持，農(nóng)戶之間形成互相監(jiān)督、互相約束的自律組織。其次，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制。地方政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司與農(nóng)村信用互助協(xié)會(huì)合作，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開辦專門針對(duì)農(nóng)村信用互助協(xié)會(huì)會(huì)員的險(xiǎn)種，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的防范能力[0]。

（三）完善新型農(nóng)村合作金融的政府監(jiān)管體制

對(duì)農(nóng)村合作金融的監(jiān)管無論從監(jiān)管體制選擇上、還是監(jiān)管方法選擇上，都是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作難度大的專業(yè)性監(jiān)督管理工作。我國農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管從以下幾個(gè)方面開展：第一，健全監(jiān)管法規(guī)框架。合作金融形式復(fù)雜，涉及農(nóng)民切身利益，需要地方政府借助剛性手段處理問題，不斷提高立法質(zhì)量，加強(qiáng)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)察力度。目前新型農(nóng)村合作金融組織是基于地緣性聯(lián)系的熟人信用而建立的組織，社員范圍穩(wěn)定，由地方法規(guī)進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管操作上具有便捷性。第二，建立符合實(shí)際情況的審慎會(huì)計(jì)制度。合作金融監(jiān)管當(dāng)局要在審慎會(huì)計(jì)原則基礎(chǔ)上，實(shí)施審慎監(jiān)管。第三，完善社會(huì)中介體系?？山梃b德國等國的經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用社會(huì)審計(jì)人員實(shí)施審計(jì)和監(jiān)督。地方金融監(jiān)管部門可以按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，委托社會(huì)審計(jì)力量開展定時(shí)定點(diǎn)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，緩解監(jiān)管當(dāng)局人員力量不足和獨(dú)立性不強(qiáng)的問題，從而提高檢查結(jié)果的公允性，對(duì)金融監(jiān)管部門不穩(wěn)妥的業(yè)務(wù)活動(dòng)和不健全的內(nèi)控機(jī)制起到遏制和監(jiān)督作用。第四，進(jìn)行充分的信息披露，提高信息透明度。通過各種信息的傳遞，結(jié)合農(nóng)戶內(nèi)部的道德評(píng)價(jià)、聲譽(yù)影響機(jī)制，引導(dǎo)和影響金融機(jī)構(gòu)的決策行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融監(jiān)管由直接干預(yù)管理向主要依靠自我約束機(jī)制的間接監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，決定了必須有廣泛的各類合作社經(jīng)濟(jì)，即合作社金融。要將普惠金融的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，結(jié)合廣大普通農(nóng)民群眾的實(shí)際，讓惠農(nóng)信貸政策落地落實(shí)，運(yùn)用示范引導(dǎo)的方法，把分散的家庭承包戶重新組織到各類資金互助社等合作組織之中，將農(nóng)村金融內(nèi)生于農(nóng)民，適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展要求，使農(nóng)戶在組織中獲得科技支持、生產(chǎn)資料供應(yīng)和產(chǎn)品銷售渠道融通，增強(qiáng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，不斷發(fā)揮農(nóng)民合作組織農(nóng)民之間的信用與監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，積極完善農(nóng)村合作金融，規(guī)范農(nóng)村合作金融走上正軌，使商業(yè)金融、政策性金融和合作金融相輔相成，相得益彰，發(fā)揮信貸資源的最大效用，以此激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，為鄉(xiāng)村金融發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。