城市地下綜合管廊的發(fā)展及建設(shè)運營模式分析

■申燕飛

（三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑工程學(xué)院，河南 三門峽 472000）

從2014年開始，在國家一系列政策的引導(dǎo)下，全國大中城市地下綜合管廊行業(yè)發(fā)展迅猛，從25個試點城市的初步探索，到2018年460多個城市地下綜合管廊項目的開工建設(shè)，全國正迎來城市地下綜合管廊建設(shè)的新時代。國內(nèi)大規(guī)模的地下綜合管廊建設(shè)引發(fā)眾多學(xué)者的關(guān)注和研究，了解國內(nèi)外地下綜合管廊的發(fā)展歷史、國內(nèi)政策現(xiàn)狀和建設(shè)運營管理模式，對把握新時代城市地下綜合管廊的發(fā)展有重要指導(dǎo)意義。

一、國內(nèi)外綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀綜述

（一）國外綜合管廊發(fā)展

在國外，綜合利用城市地下管道技術(shù)可以追溯至羅馬帝國的工程師們[1]，他們在排污系統(tǒng)中設(shè)置給水、通信等管道。第一次工業(yè)革命促使巴黎、倫敦等城市快速發(fā)展，導(dǎo)致落后的城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市化帶來需求增加之間的矛盾日益突出。為了討論和研究城市綜合管廊應(yīng)用和未來發(fā)展，法國國立城市工程研究所和瓦倫西亞綜合工藝大學(xué)共同成立了U.T.E.R.G（公共事業(yè)隧道歐洲研究小組），致力于公用事業(yè)隧道國際經(jīng)驗的比較研究、通用新技術(shù)研究、科學(xué)管理經(jīng)驗總結(jié)和國際合作開發(fā)等方面工作，對歐洲公用事業(yè)隧道研究和發(fā)展起到了重要推動作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年全世界已建成綜合管廊（不含纜線管廊）里程超過3100km[2]。

巴黎應(yīng)該是世界上最早興建綜合管廊的城市。1833年，法國巴黎在地下建造了一條廊式構(gòu)筑物用來排澇，并將給水、通信、交通信號等公用管線統(tǒng)一收納在廊內(nèi)，形成了世界最早的地下綜合管廊[3]。從19世紀中葉開始，為了公共衛(wèi)生和國民健康需要，當時的統(tǒng)治者召集包括著名建筑師歐仁·貝爾格朗在內(nèi)的一批水利專家，開始規(guī)劃建設(shè)一個完整的地下水道網(wǎng)，并于1984年以法律的形式規(guī)定將巴黎所有飲用水供應(yīng)采取封閉形式納入下水道，巴黎下水道成了一個完整的給水排水系統(tǒng)。截至目前，巴黎已經(jīng)建成地下綜合管廊約100 km。

德國也屬于綜合管廊建設(shè)開展較早的國家之一。1893年，北部城市漢堡建設(shè)了德國第一條綜合管廊[4]，綜合管廊所帶來的環(huán)境社會效益明顯，很快便在前東德展開管廊建設(shè)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，東德建造的地下綜合管廊有400 km。

美國是從1960年開始對綜合管廊建設(shè)可行性進行研究。1970年，美國紐約的White Plais市中心建設(shè)了綜合管廊，但沒有形成系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。紐約束河地下綜合管廊和阿拉斯加地下綜合管廊是美國近年來建設(shè)的有代表性的地下綜合管廊。1861年，在英國倫敦，興建格里歌大街時由政府投資建造了一條半圓形橫斷面的地下綜合管廊。

1933年，俄羅斯（前蘇聯(lián)）在莫斯科、列寧格勒和基輔等地新建或改建街道時建設(shè)綜合管廊[5]。瑞典大型地下排水系統(tǒng)通過地下綜合管廊完成，在世界上處于領(lǐng)先地位。芬蘭的赫爾辛基的大型供水系統(tǒng)收納在120 km地下管廊中，過濾等處理設(shè)施也在地下綜合管廊中。

日本早在1926開始建設(shè)九段阪、淀町、八重洲等地下綜合管廊系統(tǒng)（日本稱“共同溝”）。1963年，隨著《關(guān)于共同溝建設(shè)的特別措施法》頒布實施以后，日本全國各大城市擬定了五年期的綜合管廊連續(xù)建設(shè)計劃，并逐漸形成地下綜合管廊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。到1997年，日本已經(jīng)建造地下綜合管廊446千米。目前，在東京、大阪等縣政府所在地和地方中心城市等80個城市干線道路下建設(shè)約2000多千米的地下綜合管廊，為日本城市的現(xiàn)代化科學(xué)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

20世紀90年代，新加坡在濱海灣推行地下綜合管廊建設(shè)，建設(shè)投資全部由政府承擔。該管廊自2004年投入運維至今，全程由新加坡CPG集團（新加坡公共工程局在1999年企業(yè)化后而成立）提供運營管理服務(wù)。該管廊將運營管理貫穿周邊地塊開發(fā)建設(shè)的始終，將綜合管廊的建設(shè)與其他大型地下工程統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、同步施工建設(shè)，極大地降低了綜合管廊建設(shè)投資成本。

（二）國內(nèi)綜合管廊建設(shè)發(fā)展情況

我國綜合管廊建設(shè)起步較晚，1958年北京天安門廣場下建成了我國第一條綜合管廊。1994年，我國第一條城市市政綜合管廊上海浦東新區(qū)張楊路綜合管廊建成竣工[6]。

2000年后，我國地下綜合管廊建設(shè)進入快速發(fā)展階段，廣州大學(xué)城地下綜合管廊、昆明市廣福路綜合管廊、北京未來科技城綜合管廊、上海世博園地下綜合管廊和珠海市橫琴海區(qū)地下綜合管廊等相繼建成投入使用。據(jù)不完全統(tǒng)計，除上述上海、北京、廣州、深圳、珠海、昆明等6個城市共計建設(shè)完成157.124 km外，全國2001年至2013年之間還有濟南市、衢州市、佳木斯市、寧波市、杭州市、蘭州市、廈門市、大連市、青島市、蘇州市和南京市等城市共建成綜合管廊18條，合計總長度183.72 km，具體情況見附表1。

附表1 全國部分城市2001—2013年間建設(shè)完成的城市地下綜合管廊情況

自2014年國家提出全面加強城市地下管線建設(shè)管理任務(wù)以來，全國已有25個城市開展地下綜合管廊建設(shè)試點工程，計劃到2020年前建成2840.65 km，到2020年底，全國計劃建設(shè)地下綜合管廊（含支線管廊）8000km以上。其中，第一批10個試點城市2020年前計劃建設(shè)綜合管廊945.33 km，試點規(guī)劃建設(shè)綜合管廊379.229 km，計劃總投資額351.065億元，所有項目全部采用PPP融資方式。具體建設(shè)情況見附表2。

附表2 國家第一批地下綜合管廊10個試點城市建設(shè)情況

鄭州等15個城市進入2016年中央財政支持地下綜合管廊試點范圍。本文查閱了相關(guān)資料，對15個城市建設(shè)地下綜合管廊情況進行了梳理。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，15個試點城市試點項目規(guī)劃建設(shè)748.30 km，計劃投資額747.306億元（不含石家莊市投資），2020年前計劃建設(shè)綜合管廊1949.82 km（不含保山市），到2030年除去廣州、保山和銀川等三個城市外，其余11個試點城市將建設(shè)綜合管廊3352.66 km。（見附表3）

附表3 國家第二批地下綜合管廊15個試點城市建設(shè)情況表

二、國內(nèi)綜合管廊法律法規(guī)政策情況

（一）國家層面

國家層面的法律法規(guī)和政策建設(shè)情況主要分為綜合管廊建設(shè)管理、投融資改革和規(guī)劃設(shè)計等方面。2013年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》專門提出“用3年左右時間，在全國36個大中城市全面開啟地下綜合管廊試點工程”的任務(wù)。2014年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號），明確提出了2015年、2020年和2025年的總體工作目標，首次明確要求開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機制（PPP）試點。自此，我國城市地下綜合管廊立法、投資建設(shè)和運營管理改革進入了一個新的快速發(fā)展時期，拉開了我國“城市地下綜合管廊建設(shè)革命”的新階段。2014年，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助。2015年、2016年，財政部和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合在25個城市開展地下綜合管廊試點工作。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確提出，鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊，并對管線入廊、有償使用、融資支持等配套管理政策提出了具體要求。

國家鼓勵地下綜合管廊等項目采用PPP模式建設(shè)運營，為此出臺了一系列政策文件。2014年9月，財政部印發(fā)的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，是我國開始探索PPP模式和制度體系的“總動員”。2015年1月，財政部在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》中發(fā)布了PPP項目合同指南。2015年4月，國家發(fā)展改革委等5部門聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，提出要將“轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本的協(xié)商合作”作為特許經(jīng)營實施的四項原則之一。2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、中國人民銀行＜關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見＞的通知》，掀開了PPP模式在城市地下綜合管廊工程中應(yīng)用的新篇章。2016年8月，國家發(fā)展改革委在《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》中，明確要求切實做好包括地下綜合管廊在內(nèi)的重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）推進工作。

財政部等部門密集出臺了相關(guān)政策，對地下綜合管理投融資等方面進行創(chuàng)新性改革。2015年4月，國家發(fā)展改革委頒布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵企業(yè)發(fā)行專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。6月，財政部制定的《城市管網(wǎng)專項資金管理暫行辦法》明確專項資金可用于支持地下綜合管廊建設(shè)試點，并對采用PPP模式的項目予以傾斜支持。2016年11月，中國人民銀行將地下綜合管廊建設(shè)項目納入國家開發(fā)銀行抵押補充貸款資金運用范圍，明確抵押補充貸款資金主要支持管廊本體建設(shè)及入廊管線敷設(shè)。

為了推進地下綜合管廊有效利用，國家出臺了入廊管線單位收費等政策文件。2015年12月，國家發(fā)展改革委及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》，明確入廊管線單位有償使用，依法依規(guī)為項目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源，可視項目建設(shè)運營情況給予財政補貼等，確保社會資本方合理回報。2016年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)參與投資建設(shè)運營城市地下綜合管廊，共同做好電力管線入廊工作。2016年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于提高城市排水防澇能力推進城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》，要求已建成城市地下綜合管廊的主次干路，規(guī)劃管線必須入廊。

綜合管廊規(guī)劃設(shè)計方面的政策性文件主要分為工程技術(shù)規(guī)范、工程規(guī)劃編制指引等。2015年5月，《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》頒布實施，對綜合管廊工程規(guī)劃編制要求、編制內(nèi)容和編制成果形式進行規(guī)定。2015年6月，《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838—2015）頒布實施，強制性條文由2012年版本的2條增加到18條，對規(guī)劃、總體設(shè)計、管線設(shè)計、附屬設(shè)施設(shè)計、結(jié)構(gòu)設(shè)計、施工及驗收、維護管理等內(nèi)容作了詳細規(guī)定。2016年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《城市綜合管廊國家建筑標準設(shè)計體系》，按照總體設(shè)計、結(jié)構(gòu)設(shè)計與施工、專項管線、附屬設(shè)施等四部分進行構(gòu)建。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對地下綜合管廊投資估算等方面也制定了《城市綜合管廊工程投資估算指標》和《關(guān)于城市地下綜合管廊工程消耗量定額的通知》，服務(wù)于城市地下綜合管廊建設(shè)投資和計價。

（二）地方層面

自國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全國大部分省份和部分城市都下發(fā)了關(guān)于加強城市地下綜合管廊建設(shè)管理的實施意見的政策，從總體要求、規(guī)范建設(shè)、投融資機制、管理體制和保障措施等方面對綜合管廊建設(shè)作了統(tǒng)籌安排和規(guī)劃。深圳市、武漢市、南京市、西安市、合肥市、西寧市、烏魯木齊市、廈門市、臨沂市等城市都出臺了《城市地下綜合管廊管理辦法》，分別從規(guī)劃與建設(shè)、運營與維護、法律責(zé)任等方面對城市地下綜合管廊管理工作作了政策性規(guī)定。

昆明市、成都市、寧波市、十堰市、六盤水市、瀘州市等城市出臺了城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法，從規(guī)劃與建設(shè)、運營、維護管理等方面對綜合管廊建設(shè)管理進行了規(guī)范性規(guī)定。

湖南省、山東省、吉林省、四川省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省、河南省、河北省、甘肅省等省份和自治區(qū)及深圳市、廈門市、南寧市、烏魯木齊市、西安市、石家莊市、銀川市、合肥市等城市都出臺了關(guān)于城市地下綜合管廊有償使用的管理辦法，對城市地下綜合管廊有償使用的總體目標、基本原則、價格形成機制、費用構(gòu)成、保障措施等作了具體規(guī)定。其中深圳市還制定了地下綜合管廊有償使用收費參考標準，對給水工程、輸水工程、直飲水工程、再生水工程、污水工程、天然氣工程、電力工程和通信工程等各種型號管線一次性支付入廊費、逐年支付入廊費和日常維護費給出詳細的參考標準。南寧市也制定了電力、給水、中水、通信、燃氣和污水等城市地下綜合管廊不同型號管線的入廊費收費標準。廈門市制定了給水工程、輸水工程、直飲水工程、再生水工程、雨水工程、污水工程、天然氣工程、電力工程和通信工程各種不同型號管線按照現(xiàn)行價格、調(diào)后價（按接近投資額測算的基準價、根據(jù)資產(chǎn)收益率建議的執(zhí)行價格）和日常維護的現(xiàn)行價、調(diào)后基準價等入廊收費標準。

三、我國綜合管廊投資運營模式

現(xiàn)階段我國在廣州、昆明、廈門、上海、杭州等地已有建成并運營中的多條綜合管廊。國內(nèi)現(xiàn)有的地下綜合管廊建設(shè)運營模式主要有政府全資建設(shè)運營模式、政府和管線單位聯(lián)合建設(shè)運營模式、社會資本投資建設(shè)運營模式和PPP模式。

（一）政府全資建設(shè)運營模式

政府全資建設(shè)運營模式是指地下綜合管廊的主體設(shè)施以及附屬設(shè)施由政府投資，管線單位租用或無償使用綜合管廊空間，自行敷設(shè)管線。在政府全資建設(shè)管理模式下，綜合管廊初始投資建設(shè)資金主要有政府財政資金投入、以土地為核心的經(jīng)營性資源融資、發(fā)行市政專項債券，或者以政府下屬國有資產(chǎn)管理公司直接出資、申請金融機構(gòu)貸款和發(fā)行企業(yè)債券等。項目建成后以國有企業(yè)為主導(dǎo)，通過組建項目公司等具體模式實施對項目的運營管理，向入廊管線單位收取綜合管廊運營管理費用，以保障綜合管廊的日常管理維護能夠獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。政府全資建設(shè)管理模式詳見圖1。

圖1 政府全資建設(shè)運營模式

歐洲地區(qū)能夠大規(guī)模建設(shè)地下綜合管廊并形成地下管網(wǎng)系統(tǒng)得益于城市政府良好的財政能力，有能力應(yīng)對綜合管廊建設(shè)一次性巨額投資對政府造成的“脈沖”效應(yīng)。廣州大學(xué)城綜合管廊是由政府主導(dǎo)建設(shè)，項目建設(shè)后作為資產(chǎn)注入廣州大學(xué)城投資經(jīng)營管理有限公司（國有公司），該公司負責(zé)包括綜合管廊等大學(xué)城經(jīng)營性和準經(jīng)營市政公用設(shè)施等項目的投資、經(jīng)營管理和資本運營。上海世博園地下綜合管廊也是由政府全資公司世博土地控股公司出資建設(shè)，項目建成后移交給浦東新區(qū)市政管理署管理。

（二）政府和管線單位聯(lián)合投資建設(shè)運營模式

政府和管線單位聯(lián)合出資是指政府和管線單位共同投資建設(shè)地下綜合管廊的主體設(shè)施以及附屬設(shè)施，項目建成后委托成立的專業(yè)管理公司負責(zé)項目運營管理，政府和管線單位根據(jù)協(xié)議承擔運營管理費用。這種模式關(guān)鍵是要科學(xué)合理地確定政府機構(gòu)和管線單位的出資比例和投資額，權(quán)衡各方的共同利益。政府和管線單位聯(lián)合投資建設(shè)運營模式詳見圖2。

圖2 政府和管線單位聯(lián)合投資建設(shè)運營模式

保山市中心城區(qū)推進地下綜合管廊建設(shè)實踐中，探索了政府和管線單位聯(lián)合投資建設(shè)運營的模式，該模式由國有城投公司、電力公司和中心城區(qū)城投公司聯(lián)合出資組建管網(wǎng)公司，負責(zé)地下綜合管廊建設(shè)和運營管理，管線單位購買或承租管廊空間使用權(quán)，并繳納管廊運營管理費用，管網(wǎng)公司以此方式逐步回收貸款資金和管廊運營管理。該模式管廊權(quán)屬問題是制約其推廣應(yīng)用的關(guān)鍵之處。

（三）股份制合作投資運營模式

股份制合作投資運營模式是由政府授權(quán)的國有投資公司與社會資本方共同組建項目公司，以股份制公司的運營方式進行項目投資建設(shè)和運營管理，按照出資比例分紅并承擔相應(yīng)責(zé)任。該模式可以吸引社會資本方參與項目投資，實現(xiàn)政府和企業(yè)的互惠互利，關(guān)鍵是如何解決好政府社會效益訴求和企業(yè)利潤要求之間的矛盾。股份制合作投資運營模式見圖3。

圖3 股份制合作投資運營模式

圖4 PPP（政府與社會資本合作模式）

昆明市早期的地下綜合管廊建設(shè)采用的就是股份制合作投資運營模式。昆明市城投公司和民營資本合資成立了昆明城市管網(wǎng)設(shè)施綜合開發(fā)有限責(zé)任公司，負責(zé)綜合管廊的建設(shè)。項目公司融資完全采用市場化運作，通過銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌集建設(shè)資金，投資建設(shè)綜合管廊。綜合管廊建成后仍由昆明城市管網(wǎng)設(shè)施綜合開發(fā)有限責(zé)任公司負責(zé)運營，回收的資金用于償還銀行貸款和回購企業(yè)債券。由于資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰等問題，昆明城投公司最終回購民營資本份額。

（四）PPP模式

PPP（政府與社會資本合作模式）是政府與社會資本之間，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。其特征為，由社會資本負責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護工作，社會資本方通過“政府付費”“使用者付費”“使用者付費+可行性缺口補助”的方式獲得合理投資回報，政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化。PPP模式不僅可以緩解短期財政資金壓力，還可以引入社會資本和市場機制，提升項目運作效率。

PPP模式具體操作模式是政府通過競爭性程序獲取最佳社會投資人，由社會投資人組建地下管廊項目公司，政府與項目公司簽訂PPP項目協(xié)議，授權(quán)項目公司特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負責(zé)地下綜合管廊的投資、建設(shè)、運營。在運營期內(nèi)，項目公司向管線單位收取租賃費用，政府每年對項目的實際運營情況進行考核，通過財政補貼和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項目公司缺口補助。運營期滿后，項目公司將管廊無償移交給政府，或者特許經(jīng)營期滿后，地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)歸項目公司所有。PPP模式實施的核心在于特許經(jīng)營權(quán)的獲取，以確保項目公司在經(jīng)營期限內(nèi)的成本回收及獲取利潤。由于政府在特許經(jīng)營期內(nèi)不參與經(jīng)營管理，因此必須加強管理監(jiān)督，以確保公共利益不因企業(yè)的趨利性而被損害。PPP模式見圖4。

四、結(jié)語

經(jīng)過40余年的改革開放，我國城市經(jīng)濟發(fā)展迅速。截至2018年底，全國有15座城市的人均GDP突破2萬美元，這為地下綜合管廊建設(shè)提供財政保障。據(jù)推測，2030年在全國100座大中城市地區(qū)綜合管廊總長度達到1300 km以上，建設(shè)地下綜合管廊是城市化進程中的必然選擇。隨著我國城市化進程的加快，老城區(qū)的改造和新城區(qū)的開發(fā)、擴建中，地下綜合管廊的建設(shè)勢必成為解決“城市看?！钡谋厝贿x擇，城市地下綜合管廊與城市同步發(fā)展必將在全國鋪開。