化解現(xiàn)存矛盾探索鄭州市農(nóng)村宅基地的利用模式

劉許超 賈國文

習(xí)近平總書記指出，沒有農(nóng)民的安居樂業(yè)，就沒有農(nóng)村的繁榮富強(qiáng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，國家現(xiàn)代化也是不完整、不全面、不牢固的。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的根，承載著安定居民、穩(wěn)定社會(huì)的特殊功能。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，個(gè)別農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地需求的擴(kuò)張性與農(nóng)村土地有限性等矛盾，難以滿足人民群眾對舒適居住條件的美好生活需要。因此，本文以鄭州市農(nóng)村為例，研究農(nóng)村宅基地利用中存在的問題，分析其原因并提出解決對策，對于農(nóng)民安居樂業(yè)、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化有重要意義。

一、鄉(xiāng)村振興背景下合理利用農(nóng)村宅基地的意義

我國農(nóng)村集體土地按用途主要可分為“三塊地”即：基本農(nóng)田、集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地。合理利用有限的農(nóng)村宅基地，有以下幾方面意義：

（一）有利于農(nóng)民安居樂業(yè)。對于農(nóng)村居民來說，宅基地是基本的生活需求之一，是為農(nóng)民的生存繁衍服務(wù)的，不管是養(yǎng)殖家禽、儲(chǔ)存糧食和雜物都離不開宅基地，有了宅基地農(nóng)民才能安身立命，目前鄭州市個(gè)別農(nóng)村宅基地緊缺，已婚并且已經(jīng)分戶的新家庭得不到新宅基地，仍和長輩幾代人蝸居在同一個(gè)宅基地，住房緊張，無法滿足人民群眾對舒適居住環(huán)境的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)不了住房上的基本需求，就談不上真正的小康，宅基地是農(nóng)民的根，只有把根扎好了，農(nóng)民有舒適的住所才能安居樂業(yè)、提升群眾的獲得感和幸福感、鞏固小康生活，從而推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（二）有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要方面，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)，就需要規(guī)劃集體產(chǎn)業(yè)用地，如果不合理的利用農(nóng)村宅基地，可能導(dǎo)致農(nóng)村沒有充足的產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，鄭州市農(nóng)村位于農(nóng)業(yè)大省河南，歷來以糧食種植產(chǎn)業(yè)為主，其他產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)特別薄弱，如果沒有足夠的集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)村發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)也就陷入困境，更無法把集體產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。通過合理利用有限的宅基地，會(huì)間接地給集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)騰出更大的空間，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，從根本上實(shí)現(xiàn)生活富裕。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。當(dāng)前鄭州市個(gè)別農(nóng)村宅基地存在規(guī)劃不合理、房屋分布散亂、宅基地利用效率低等土地資源浪費(fèi)的情況，嚴(yán)重降低了農(nóng)民的生活環(huán)境質(zhì)量，破壞了鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境。合理利用規(guī)劃農(nóng)村宅基地，不但可以使農(nóng)村房屋整齊、環(huán)境整潔實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的目標(biāo)，提升宅基地的利用效率，又能避免因宅基地緊缺造成村民之間的惡性競爭，避免引發(fā)村民關(guān)于宅基地的矛盾紛爭，促進(jìn)鄰里和諧，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。

（四）有利于保證糧食安全。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村人口增加，農(nóng)民居住區(qū)有不斷擴(kuò)張的趨勢，甚至仍有違法亂占耕地建造房屋的現(xiàn)象，這種情況在鄭州市個(gè)別農(nóng)村也存在，如果鄭州市農(nóng)村不合理利用農(nóng)村宅基地，農(nóng)民住宅區(qū)擴(kuò)張速度會(huì)越來越快，對我國的基本農(nóng)田造成威脅，導(dǎo)致糧食減產(chǎn)。鄭州市農(nóng)村處于河南這一農(nóng)業(yè)大省，肩負(fù)著國家糧食生產(chǎn)的重任，近年來國際形勢惡化，不確定因素多，過分依靠糧食進(jìn)口不利于國家安全。如果合理的利用宅

基地，提升宅基地的利用效率，可以緩解住宅區(qū)的擴(kuò)張，防止農(nóng)民破壞農(nóng)村基本農(nóng)田，保證糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全，把飯碗牢牢端在自己手里。

二、鄭州市農(nóng)村宅基地利用中存在的問題與原因

（一）宅基地需求的擴(kuò)張性與集體土地有限性的矛盾

一方面原因是人口出生率提升。近年來由于我國人口老齡化嚴(yán)重，國家對計(jì)劃生育政策做出調(diào)整，二胎、三孩政策相繼出臺，養(yǎng)兒防老、多子多福的思想在農(nóng)村根深蒂固，政策沒調(diào)整之前由于是嚴(yán)格的一胎制度，大多數(shù)家庭都是獨(dú)生子女，讓家長對未來生活產(chǎn)生不確定感，如今生育政策有所放開，多數(shù)獨(dú)生子女的家庭都會(huì)選擇再生育，鄭州市農(nóng)村人口基數(shù)大，生育政策調(diào)整后人口出生率提升，新增人口增加多，未來勢必需要更多農(nóng)村宅基地才能滿足農(nóng)民的居住需求。

另一方面原因是人們平均壽命增加。近年來我國實(shí)行健康中國計(jì)劃，國家醫(yī)療水平提升，很多以前治不好的病現(xiàn)在很多都能醫(yī)好，因病死亡率降低，國家的社會(huì)保障體系也不斷完善，人民群眾的物質(zhì)水平提升，平均壽命也不斷增加。在中國傳統(tǒng)社會(huì)里，由于人們平均壽命低，宅基地使用權(quán)的新舊交替也相對均衡，隨著人們的平均壽命不斷增長，農(nóng)村宅基地的代際使用周期隨之變長，這導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)新舊交替失衡，在鄭州市個(gè)別農(nóng)村，青年結(jié)婚后已經(jīng)分戶，但由于可劃批的新宅基地非常有限，只能與長輩蝸居一個(gè)住宅。

鄭州市農(nóng)村處于河南省這個(gè)人口和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村宅基地需求量不斷擴(kuò)張、又要嚴(yán)守土地紅線，禁止農(nóng)民占用農(nóng)田作為宅基地來確保國家糧食安全，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村還要分配出足夠的土地建設(shè)集體產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。土地是不可再生資源，宅基地的擴(kuò)張缺乏可持續(xù)性，用于劃批新宅基地的土地非常有限，因此形成了宅基地需求擴(kuò)展與集體土地有限性的矛盾。

（二）農(nóng)村宅基地需求的擴(kuò)張性與利用率偏低的矛盾

與農(nóng)村宅基地供給不足的情況同時(shí)存在的是宅基地利用率偏低的問題，農(nóng)村宅基地的利用率低主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是個(gè)別農(nóng)民違反國家規(guī)定，一戶占兩個(gè)宅基地的情況，這是上世紀(jì)七八十年代農(nóng)村集體土地使用監(jiān)管不嚴(yán)遺留下來的問題;二是個(gè)別農(nóng)民的宅基地面積超標(biāo)，多發(fā)生于宅基地臨路或者處于村子邊緣的農(nóng)民家庭，由于宅基地周圍有空地，就私自私搭亂建，向四周延伸來擴(kuò)大庭院面積，正常劃批的宅基地面積對一戶農(nóng)民來說是足夠的，多侵占的空地就會(huì)造成土地浪費(fèi);三是常年在外打工，不常在農(nóng)村居住的家庭，他們只有過年等重要的節(jié)日才從務(wù)工地回到家鄉(xiāng)，過完節(jié)日就返回務(wù)工地點(diǎn)，房屋在一年中大部分時(shí)間都是閑置狀態(tài)，造成宅基地的利用率低;四是已經(jīng)在城市里買了商品房，完全不在農(nóng)村居住的農(nóng)民，他們?nèi)允寝r(nóng)村戶口，并且在農(nóng)村也有房屋，但房屋長期處于閑置狀態(tài)，雜草叢生，常年失修，他們在農(nóng)村的房屋居住價(jià)值已經(jīng)弱化，只作為鄉(xiāng)土符號存在;五是農(nóng)村舊宅基地的分布散亂、缺乏條理性，鄭州市大部分的自然村，都有著幾百年的歷史，從剛開始幾十戶發(fā)展到如今的幾百戶，由于時(shí)間跨度廣，老一輩農(nóng)村居民缺乏長遠(yuǎn)眼光，導(dǎo)致很多農(nóng)村宅基地分布雜亂無章，有很多不規(guī)則的小片空地也散亂分布在村里子，這些不規(guī)則的空地面積小，達(dá)不到劃批批新宅基地的標(biāo)準(zhǔn)，因此都處于閑置狀態(tài);六是農(nóng)村土葬墓地占用了過多土地，這個(gè)問題也是歷史遺留下來的，很多自然村在幾百年的歷史中養(yǎng)育了很多代的居民，受落葉歸根觀念的影響，鄭州市農(nóng)村一直延續(xù)著土葬的傳統(tǒng)，這些墓地占用了大量的農(nóng)村土地。以上幾種情況，都會(huì)使稀缺珍貴的農(nóng)村土地資源產(chǎn)生不同程度的浪費(fèi)。導(dǎo)致農(nóng)村常住的新增人口住房緊張，得不到新的宅基地，造成農(nóng)村宅基地需求擴(kuò)展性與利用率偏低的矛盾。

三、推動(dòng)鄭州市農(nóng)村宅基地優(yōu)化合理利用的對策

推動(dòng)鄭州市農(nóng)村宅基地的優(yōu)化合理利用不能搞一刀切，可以因地制宜把鄭州市農(nóng)村分為兩類，然后再精準(zhǔn)施策。第一類是鄭州市城市腹地的農(nóng)村，即距離城市較遠(yuǎn)、發(fā)展水平相對落后的農(nóng)村;第二類是鄭州市城市邊緣的農(nóng)村，即距離城市較近、發(fā)展水平相對領(lǐng)先的農(nóng)村。

（一）優(yōu)化鄭州市城市腹地農(nóng)村宅基地的利用格局

政府加強(qiáng)政策宣傳促進(jìn)農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變。一方面，目前個(gè)別超額占有宅基地和私搭亂建非法擴(kuò)大宅基地面積的農(nóng)民對農(nóng)村宅基地政策的了解不足，法律意識淡薄，甚至不認(rèn)為自己的行為是違法的，因此政府要加強(qiáng)宣傳農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)法律和政策，讓超額占有宅基地和私自擴(kuò)大宅基地面積的農(nóng)民意識到問題的嚴(yán)重性，徹底改變錯(cuò)誤的觀念，主動(dòng)配合基層組織的管理工作，自覺拆除私搭亂建的房屋，退還超額占有的宅基地，真正做到一戶一宅，從而減少宅基地浪費(fèi)的情況。另一方面，目前大多數(shù)農(nóng)村受落葉歸根觀念的影響，老一輩人去世后都土葬在村子里，沒有選擇政府規(guī)劃的公墓，要轉(zhuǎn)變這種情況，就需要政府加強(qiáng)宣傳文明喪葬的理念，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)老舊的喪葬觀念，選擇公墓安葬，減少隨意在村里土葬的行為，節(jié)省農(nóng)村土地。

農(nóng)村基層組織加大農(nóng)村宅基地的整合力度。一方面是針對宅基地分布雜亂的自然村，可以通過宅基地置換的方式，分批整合散亂的老舊宅基地。對于農(nóng)村常住農(nóng)民，房屋老化后會(huì)進(jìn)行拆除并在原址上翻新房屋，農(nóng)村基層組織可以借助農(nóng)民老舊房屋拆除的時(shí)機(jī)，用新規(guī)劃的宅基地來置換農(nóng)民的舊宅基地，將舊宅基地退出并納入基本農(nóng)田，隨著農(nóng)村舊房屋的逐個(gè)翻新，就能在耕地總數(shù)量不變的前提下，不斷調(diào)整分布雜亂的宅基地，避免分布雜亂造成的土地浪費(fèi)，充分利用農(nóng)村土地。另一方面是針對老舊墳?zāi)苟嗟淖匀淮?，基層組織可以牽頭，把村中墳?zāi)惯w移至規(guī)劃好的公墓，騰出空間來作為集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，這樣一來，可以避免集體產(chǎn)業(yè)用地?cái)D壓農(nóng)民的宅基地，利用好農(nóng)民的每一塊土地，也會(huì)讓村莊更美觀。

加快農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。國家提出鄉(xiāng)村振興以來，出臺了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分立”政策，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)。那么對于已經(jīng)在城市購買了商品房，定居城市的農(nóng)民來說，可以選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)給村集體組織，用來發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)。一方面，他們在農(nóng)村常年無人居住的房屋早已破敗不堪，沒有了居住價(jià)值，造成嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)，通過流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)，可以為他們帶來經(jīng)濟(jì)效益;另一方面，村集體解決了集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地的問題，集體產(chǎn)業(yè)就能實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，增加村集體的收入，為村民帶來福利，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）探索鄭州市城市邊緣農(nóng)村宅基地的利用模式

目前鄭州市農(nóng)村每戶家庭可以擁有一個(gè)宅基地的使用權(quán)，在這種“一戶一院”的模式下，農(nóng)民的房屋以一至兩層的小平房為主，占地面積大，發(fā)展的可持續(xù)性差。因此位于城市邊緣地帶的農(nóng)村可以改變“一戶一院”的利用模式，在政府和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，以集體為單位，村民共享宅基地的使用權(quán)，合資開發(fā)高層樓房，以此提升單位農(nóng)村宅基地的利用效率。

在城市邊緣的農(nóng)村，村民共享農(nóng)村宅基地使用權(quán)，改變“一戶一院”的模式，一是可以大大緩解土地需求的壓力，滿足農(nóng)民不斷增長的住房需求，實(shí)現(xiàn)更好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)村宅基地利用效益;二是節(jié)約農(nóng)民的生活成本，城市的商品房之所以貴，除了因?yàn)榈貎r(jià)高外，還因?yàn)榻ㄔ旌褪鄯窟^程中開發(fā)商賺取了大量利潤。而農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸屬集體，沒有高昂的地價(jià)成本，如果農(nóng)民共享宅基地的使用權(quán)，以集體為單位籌集資金建設(shè)高層樓房，農(nóng)民只需要分?jǐn)偡课莸慕ㄔ斐杀炯纯?，沒有開發(fā)商賺取差價(jià)，按鄭州市現(xiàn)有物價(jià)水平算，每戶農(nóng)民籌資十幾萬，就可以分得一套樓房，比起在市區(qū)花費(fèi)上百萬買商品房，大大節(jié)約了住房成本，這一預(yù)算在村民的消費(fèi)能力之內(nèi)，又解決了農(nóng)民的住房問題;三是高層房屋符合新時(shí)代年輕人的住房喜好，不但整潔、防潮，房間布局也更加合理;四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，鄉(xiāng)村振興提出以來，鄭州市農(nóng)村已經(jīng)在2020年底完成了廁所革命和廚房革命，污水管道和天然氣工程在農(nóng)村全覆蓋，這為集體建設(shè)高層化樓房提供了基礎(chǔ)條件。

在城市邊緣的農(nóng)村實(shí)行村民共享宅基地使用權(quán)，一是要堅(jiān)持確權(quán)原則，給農(nóng)民吃定心丸，村民合資建設(shè)樓房，所占用宅基地的所有權(quán)歸屬集體，所占用宅基地的使用權(quán)歸屬村民共享，村民合資建造的房屋財(cái)產(chǎn)歸屬出資的各戶農(nóng)民，因此涉及房屋拆遷，村民有取得房屋財(cái)產(chǎn)賠償?shù)臋?quán)利。二是堅(jiān)持透明原則，村民合資建設(shè)樓房的賬目要公開透明，資金問題是農(nóng)民最關(guān)注的問題，合資農(nóng)民的資金從籌資、到購買建材和建設(shè)階段，基層組織都要嚴(yán)格做好賬目，并對村民公開。三是堅(jiān)持公平原則，由于高層樓的樓層有高低之分，分房時(shí)要通過隨機(jī)抽簽來確定各戶所在的樓層，以免造成村民之間因樓層高低產(chǎn)生糾紛。