探索PPP項(xiàng)目履約階段的問(wèn)題

摘 要：近年來(lái)，經(jīng)歷了國(guó)家財(cái)政部數(shù)次“清庫(kù)和整改”浪潮后的PPP項(xiàng)目逐漸進(jìn)入了履約階段。原以為PPP項(xiàng)目就此一帆風(fēng)順地前進(jìn)，沒(méi)想到看似平靜的海面居然埋藏著太多漩渦，政府和社會(huì)資本方仍然面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就會(huì)陷入泥濘之中，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止。傳統(tǒng)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到項(xiàng)目變更、項(xiàng)目超概、土地等問(wèn)題，PPP項(xiàng)目也不例外，但政府付費(fèi)延期、績(jī)效監(jiān)管、政策變化、使用者付費(fèi)不足等是其獨(dú)有的風(fēng)險(xiǎn)。該文是以PPP項(xiàng)目履約階段為研究對(duì)象，分析各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞： 履約? 變更? 績(jī)效監(jiān)管? 付費(fèi)延期? 政策變化? 應(yīng)對(duì)策略

中圖分類(lèi)號(hào)： F717? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1672-3791（2021）11（a）-0000-00

Exploring the Issues in the Performance Phase of PPP Projects

HUANG? Li

（Aranda Engineering Consulting Co.， Ltd.， Chengdu，Sichuan Province，610000 China）

Abstract： In recent years， PPP projects that have experienced several waves of “clearance and rectification” by the Ministry of Finance have gradually entered the performance phase. I thought that the PPP project would proceed smoothly， but I didn’t expect that the seemingly calm sea was buried with too many vortices. The government and social capital were still facing greater risks. If Fang was careless， he would fall into the mud and even lead the project ahead of schedule. termination. Traditional projects will encounter project changes， project over-provisions， land and other issues during the implementation process. PPP projects are no exception. However， government payment delays， performance monitoring， policy changes， and insufficient user payment are their unique risks. This article takes the PPP project performance stage as the research object， analyzes the causes of various risks and proposes corresponding countermeasures.

Key Words： Performance;Change; Performance supervision; Payment extension; Policy change; Coping strategy

PPP項(xiàng)目是政府方與社會(huì)資本方依法進(jìn)行合作的項(xiàng)目，自國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）以來(lái)，PPP項(xiàng)目給地方政府帶來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇。通過(guò)利用政府與社會(huì)資本這一合作模式，各地啟動(dòng)了數(shù)萬(wàn)億資金規(guī)模的項(xiàng)目，進(jìn)一步完善了各地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等。但目前全國(guó)各地仍有大量的PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)不同程度的隱患，需要參建各方齊心協(xié)力探索，及時(shí)解決實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)隱患和問(wèn)題。

1? ?PPP項(xiàng)目履約階段的困境

在國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)文件的要求下，各地方政府新上的PPP項(xiàng)目前期工作更加規(guī)范，項(xiàng)目入庫(kù)審核也越來(lái)越嚴(yán)格。原以為項(xiàng)目將按照合同約定的條款順利實(shí)施，但從目前項(xiàng)目的履約情況來(lái)看，項(xiàng)目實(shí)施期間出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，使得PPP模式陷入新的困境之中[1]。

1.1項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容調(diào)整

1.1.1項(xiàng)目實(shí)施范圍的變化

理想狀態(tài)下，PPP項(xiàng)目的實(shí)施范圍是以審批通過(guò)的可行性研究報(bào)告的約定作為標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目按照合同的約定便能順利推進(jìn)。然而，在項(xiàng)目實(shí)際的履約過(guò)程中，由于項(xiàng)目前期策劃工作準(zhǔn)備不充分，政府領(lǐng)導(dǎo)換屆以及政策變化等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目需要調(diào)整實(shí)施范圍。尤其是投資金額較大且具有多個(gè)子項(xiàng)目復(fù)雜的綜合性項(xiàng)目，實(shí)施范圍可能與采購(gòu)文件發(fā)生巨大的變化。政府與社會(huì)資本方會(huì)再次進(jìn)入談判階段，延誤了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程[2]。

1.1.2項(xiàng)目變更管理

項(xiàng)目變更管理是履約階段最常見(jiàn)的問(wèn)題。對(duì)于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目而言，各地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的變更管理辦法，操作流程比較清晰。然而對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目變更及執(zhí)行也是非常困難的事情。

2019年出臺(tái)的發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)文件明確了需要重新履行項(xiàng)目審核備案程序的情形，但財(cái)政部未明確PPP項(xiàng)目在綜合信息平臺(tái)的調(diào)整程序，在項(xiàng)目實(shí)踐操作中會(huì)影響PPP項(xiàng)目融資。

1.2項(xiàng)目績(jī)效考核

項(xiàng)目進(jìn)入履約階段后，績(jī)效考核工作的重要性便突顯出來(lái)?？?jī)效考核與PPP政府的支出責(zé)任密切相關(guān)。從績(jī)效考核工作流程上劃分為指標(biāo)體系建立和績(jī)效考核過(guò)程兩方面的問(wèn)題。

1.2.1績(jī)效指標(biāo)體系的建立

從PPP模式興起之初，績(jī)效考核指標(biāo)體系就是一直強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容，尤其是對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的評(píng)價(jià)。在財(cái)政部《財(cái)金〔2020〕13號(hào)》文件出臺(tái)之前，績(jī)效指標(biāo)體系沒(méi)有參考標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府對(duì)指標(biāo)的理解程度不一，制定的指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)各不相同。早期入庫(kù)項(xiàng)目的指標(biāo)設(shè)計(jì)更偏向于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的具體工作過(guò)程，背離了PPP模式的初衷，結(jié)果導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)體系在履約階段不具備可操作性[3]。

1.2.2績(jī)效考核過(guò)程

績(jī)效考核過(guò)程是對(duì)績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)用，績(jī)效考核的結(jié)果是作為政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的計(jì)算依據(jù)，是績(jī)效考核工作的重點(diǎn)。在項(xiàng)目履約階段，地方政府對(duì)待績(jī)效考核過(guò)程持有不同態(tài)度，大致可以分為以下兩類(lèi)：

一是認(rèn)為績(jī)效考核就是一種形式。整個(gè)思維還是停留在“BT”模式的思維，項(xiàng)目建成且完成竣工驗(yàn)收就可以分期付款了。二是把績(jī)效考核當(dāng)作“減少財(cái)政支出的手段”，一定要在績(jī)效考核過(guò)程中扣分，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼[4]。

上述兩種態(tài)度都足以說(shuō)明，政府與社會(huì)資本方僅僅將績(jī)效考核過(guò)程當(dāng)成實(shí)現(xiàn)各自“目的”的工具，這也引發(fā)PPP項(xiàng)目在履約階段的新問(wèn)題[5]。

1.3 政策變化風(fēng)險(xiǎn)

政策變化風(fēng)險(xiǎn)貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期，不僅是現(xiàn)在需要面對(duì)的問(wèn)題，也是未來(lái)需要面對(duì)的問(wèn)題。國(guó)家相關(guān)部委從2014年開(kāi)始逐步出臺(tái)文件規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，每次新文件都會(huì)有新的要求。對(duì)于進(jìn)入履約階段的項(xiàng)目，新的政策文件就意味著項(xiàng)目需要整改。政府與社會(huì)資本方要進(jìn)行重新談判，形成新一輪的博弈，特別是涉及影響投資收益的問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)達(dá)成一致協(xié)議。PPP項(xiàng)目是屬于公益性的項(xiàng)目，長(zhǎng)期反復(fù)的談判引發(fā)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)停滯會(huì)帶來(lái)負(fù)面的社會(huì)影響。

1.4 政府付費(fèi)延期

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支付是履約階段最重要的問(wèn)題，是項(xiàng)目繼續(xù)合作的保障。在項(xiàng)目履約過(guò)程中，有部分地方政府出現(xiàn)了付費(fèi)延期的情況。此處主要是指由于政府方的原因?qū)е赂顿M(fèi)延期的問(wèn)題。

1.4.1項(xiàng)目竣工決算審計(jì)不及時(shí)

竣工決算審計(jì)是確認(rèn)項(xiàng)目總投資的重要工作程序，也是確認(rèn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)算支出的依據(jù)。雖然在PPP項(xiàng)目合同中會(huì)約定竣工決算審計(jì)完成的時(shí)限，但在實(shí)踐中往往由于種種原因，導(dǎo)致政府方無(wú)法在支付第一個(gè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼時(shí)點(diǎn)前完成審計(jì)工作，造成政府支付延期。

1.4.2地方政府財(cái)政緊張，無(wú)力支付相應(yīng)費(fèi)用

2018年以來(lái)，中央要求地方政府清查和化解隱性債務(wù)。在化解隱性債務(wù)的同時(shí)還要安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，這對(duì)本不富裕的財(cái)政而言，無(wú)疑是雪上加霜。政府方也只有和社會(huì)資本方談判，當(dāng)期PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼延期支付[6]。

1.4.3項(xiàng)目當(dāng)期財(cái)政支出突破財(cái)政承受能力“紅線”

政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用PPP模式的融資性質(zhì)，在財(cái)政承受能力論證階段，過(guò)于樂(lè)觀地估計(jì)一般公共預(yù)算支出的未來(lái)增長(zhǎng)率以實(shí)現(xiàn)入庫(kù)的要求。近些年，由于“新冠”疫情的影響，部分地方財(cái)政的一般公共預(yù)算支出降低，當(dāng)期眾多PPP項(xiàng)目的累計(jì)支出責(zé)任已經(jīng)突破一般公共預(yù)算支出的“10%”，引發(fā)了政策風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，上述問(wèn)題只是基于現(xiàn)階段（建設(shè)期過(guò)渡至運(yùn)營(yíng)期）所體現(xiàn)的普遍問(wèn)題，PPP項(xiàng)目在履約階段可能還會(huì)爆發(fā)各種各樣的特性問(wèn)題，阻礙著項(xiàng)目的推進(jìn)，不斷挑戰(zhàn)政府與社會(huì)資本方的信用底線。

2 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

PPP項(xiàng)目在履約階段出現(xiàn)的大部分問(wèn)題都是有“因果”關(guān)系，項(xiàng)目前期條件不成熟，必然導(dǎo)致后期出現(xiàn)諸多問(wèn)題。為了避免PPP項(xiàng)目在履約階段出現(xiàn)上述問(wèn)題，提出以下應(yīng)對(duì)策略。

2.1 充分論證項(xiàng)目可行性，嚴(yán)格審查設(shè)計(jì)成果

從嚴(yán)實(shí)施決策階段和設(shè)計(jì)階段等相關(guān)論證工作，從源頭上降低項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.1項(xiàng)目可行性論證

政府投資項(xiàng)目的決策階段主要包括編制項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，PPP模式增加了實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)以及財(cái)政承受能力論證（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩評(píng)一案”）環(huán)節(jié)。

在立項(xiàng)階段，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告及其附件，包括但不限于選址意見(jiàn)書(shū)、土地預(yù)審意見(jiàn)等，論證項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容與范圍、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，選址以及項(xiàng)目投資估算的科學(xué)性和合理性，確保項(xiàng)目履約時(shí)不會(huì)發(fā)生重大變化。

在“兩評(píng)一案”論證階段，即入庫(kù)程序，地方行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目投資收益進(jìn)行審核，確保不偏離市場(chǎng)合理收益;財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)地方財(cái)力進(jìn)行合理預(yù)判的同時(shí)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政承受能力論證，確保當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目未來(lái)支出責(zé)任不突破“10%”紅線。

2.1.2嚴(yán)格審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段工作

設(shè)計(jì)階段的主要任務(wù)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)進(jìn)行控制，尤其是對(duì)于項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)工作的PPP項(xiàng)目，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行嚴(yán)格審查，把控項(xiàng)目總投資，確保項(xiàng)目履約時(shí)總投資不超概算。

2.2 重視績(jī)效考核工作

出臺(tái)全面預(yù)算管理的文件后，績(jī)效考核不再流于形式，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作將是履約階段的重點(diǎn)工作。為了更好地推進(jìn)項(xiàng)目，使公眾享受PPP項(xiàng)目帶來(lái)的幸福感，建議從以下兩方面提升績(jī)效考核工作。

2.2.1 引入專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)

2021年4月出臺(tái)《財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)》文件，目的在于鼓勵(lì)和規(guī)范專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政部門(mén)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程涉及工程行業(yè)、財(cái)務(wù)分析、法律法規(guī)等多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)，同時(shí)遵循“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”的原則，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核更需要熟悉工程、財(cái)務(wù)、法律等行業(yè)的復(fù)合型專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.2.2重新制定績(jī)效考核指標(biāo)體系

重新制定績(jī)效考核指標(biāo)體系是規(guī)范績(jī)效考核工作的基礎(chǔ)。雖然《財(cái)金〔2020〕13號(hào)》文件，明確發(fā)文日期之前已中標(biāo)的項(xiàng)目可以沿用采購(gòu)文件績(jī)效考核指標(biāo)體系，按照文件要求開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效監(jiān)控工作，但在實(shí)際績(jī)效考核工作中，沿用原指標(biāo)體系可能無(wú)法準(zhǔn)確衡量項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的目的。

3 結(jié)語(yǔ)

任何事物都處于動(dòng)態(tài)發(fā)展且不斷完善之中，PPP項(xiàng)目亦是如此。PPP項(xiàng)目履約階段更是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，在不斷變化中產(chǎn)生新的問(wèn)題。為了使項(xiàng)目順利地渡過(guò)履約階段，國(guó)家各部委應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)履約階段的相關(guān)政策指引;PPP從業(yè)者也應(yīng)當(dāng)集思廣益，多為項(xiàng)目出謀劃策，解決項(xiàng)目中出現(xiàn)的實(shí)際。

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作者簡(jiǎn)介：黃立（1983—），男，碩士，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)镻PP、工程咨詢(xún)、政府采購(gòu)、招投標(biāo)。

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2111-5042-5637