論教育政策執(zhí)行評估中的公眾參與問題

劉復(fù)興， 邢海燕

(1．中國人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872; 2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

教育政策執(zhí)行是將執(zhí)政黨、國家、地方政府的教育政策思想、內(nèi)容、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為教育政策行動、現(xiàn)實、效果，以解決教育政策問題的動態(tài)運行過程。(1)胡春梅：《教育政策執(zhí)行運行機(jī)制分析——以有關(guān)新課程改革在X省的執(zhí)行為例》，博士學(xué)位論文，北京師范大學(xué)教育學(xué)院，2007，第2頁。教育政策執(zhí)行是教育政策全過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，政策方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！?2)袁振國：《教育政策學(xué)》，江蘇教育出版社, 2001，第127頁。隨著中國教育體量的增大，教育系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系格局發(fā)生重構(gòu)，政策執(zhí)行越來越復(fù)雜。在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)諸如象征性執(zhí)行、附加式執(zhí)行、殘損式執(zhí)行等形式的執(zhí)行偏差，(3)石火學(xué)：《教育政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、原因及矯正措施》，《教育探索》2006年第1期。浪費有限的政策資源，在一定程度上影響黨和國家政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。建立健全教育政策執(zhí)行評估是糾正政策執(zhí)行偏差的有效手段?；谡邎?zhí)行的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，教育政策執(zhí)行評估涉及不同層級、不同對象、不同內(nèi)容，由此，其評估主體應(yīng)突破單一的個體或組織范疇，充分吸納政策制定者、執(zhí)行者、專業(yè)機(jī)構(gòu)、行政部門、立法機(jī)關(guān)和公眾等多元主體參與。

一、公眾參與教育政策執(zhí)行評估的理論邏輯

公眾參與教育政策執(zhí)行評估直指政策執(zhí)行評估主體單一化問題，倡導(dǎo)的是政策決策者、執(zhí)行者、研究者、公眾多主體“參與式”評估。公眾參與教育政策執(zhí)行評估有其理論背景和現(xiàn)實需要，從理論角度而言，契合教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。教育治理現(xiàn)代化不僅是概念的更新，是對既往教育管理體制的歷史超越，(4)陳金芳、萬作芳：《教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點思考》，《教育研究》2016年第10期。是教育事業(yè)發(fā)展的方法論，更是新時代教育事業(yè)全面深化改革的理論依靠。

(一)教育治理現(xiàn)代化要求治理主體多樣化

20世紀(jì)90年代以來，治理(governance)的詞義涵蓋范圍突破了該詞傳統(tǒng)所指向的“引導(dǎo)、控制和操縱”，轉(zhuǎn)向“參與、合作與協(xié)商”(5)龐元正、丁冬紅：《當(dāng)代西方社會發(fā)展理論新詞典》，吉林人民出版社，2001，第537-538頁。。治理理論創(chuàng)始人之一的詹姆斯·N. 羅習(xí)瑙(James N. Rosenau)在《沒有政府的治理》一書中，將治理定義為“一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府”(6)詹姆斯·N. 羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林譯，江西人民出版社，2001，第5頁。。由此可見，治理本身即意味著多主體共同參與。與西方治理過度強(qiáng)調(diào)“分權(quán)與制衡”不同，在中國，治理是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下多主體的共建共治共享。十九屆四中全會提出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”(7)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》， http://politics.people.com.cn/GB/8198/430710/index.html，訪問時間：2020年8月16日。因此，提高社會治理現(xiàn)代化需要多樣化主體的共治行為，需要治理主體樹立大社會觀、大治理觀，多方合力打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”(8)同上。。傳統(tǒng)上，教育事業(yè)的推進(jìn)依靠法和行政力量強(qiáng)制性展開，通過系列的法律、法規(guī)、規(guī)章、指令、條例、決議和辦法等措施約束教育各主體?；诖?，教育政策執(zhí)行處于帶有強(qiáng)制性意味的封閉政策環(huán)境中，執(zhí)行主體身份繁雜，既是教育政策的實施者，同時也是管理者、政策宣傳者與評估者，“一肩挑”的執(zhí)行主體角色使政策執(zhí)行長期缺乏監(jiān)督與評價，在一定程度上造成政策失真走樣的狀況。教育公共治理過程的轉(zhuǎn)型突出強(qiáng)調(diào)教育政策的制定、執(zhí)行、評估的開放性、共治性和參與性。在教育治理過程中通過參與達(dá)到縱向分權(quán)的效果，從而構(gòu)建一種全新的關(guān)系和規(guī)則，實現(xiàn)權(quán)力主體的平等性、管理的自愿性和管理的網(wǎng)絡(luò)化。(9)褚宏啟：《教育治理:以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期。在此語境下，政府和社會均是教育治理的參與者，更加突出多主體參與，強(qiáng)調(diào)教育方案的制定、執(zhí)行、評估在一定程度上應(yīng)采取多主體平等對話談判與協(xié)商的方式進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)各治理主體在法律上的地位平等，在實踐中的權(quán)責(zé)一致，在教育管理過程中的權(quán)力運用與權(quán)力監(jiān)督相匹配。

(二)教育治理現(xiàn)代化的題中之義是“關(guān)系的重構(gòu)與優(yōu)化”

教育治理現(xiàn)代化的核心是多層次的“關(guān)系的重構(gòu)與優(yōu)化”。治理體系現(xiàn)代化在宏觀上要解決教育系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)間的矛盾；在中觀上要厘清教育機(jī)構(gòu)與其他社會機(jī)構(gòu)間的關(guān)系；在微觀上要注重學(xué)校內(nèi)部行政部門與教學(xué)部門間的矛盾協(xié)調(diào)與關(guān)系重構(gòu)。教育能力現(xiàn)代化同樣立足于此，不僅單指教育教學(xué)實踐能力現(xiàn)代化，還指教育系統(tǒng)作為主體，其優(yōu)化各種權(quán)力與利益關(guān)系的能力現(xiàn)代化，是解決教育內(nèi)外部發(fā)展遇到的制度障礙的能力現(xiàn)代化。(10)孫杰遠(yuǎn)：《教育治理現(xiàn)代化的本質(zhì)、邏輯與基本問題》，《復(fù)旦教育論壇》2020年第1期。教育政策執(zhí)行評估作為治理語境下行政改革的重要組成部分，不可避免地受到教育“關(guān)系”場域和政策評估內(nèi)在發(fā)展變化的影響。從政策評估系統(tǒng)層面來看，政策評估逐步從“制定評估”“效果評估”過渡至涵蓋“制定—執(zhí)行—效果”全過程的活動。早期政策評估的目的是為決策者的決策活動提供“最優(yōu)的政策方案”。后經(jīng)發(fā)展，政策評估研究者逐漸將研究重點轉(zhuǎn)移至政策效果評估范疇，強(qiáng)調(diào)對政策效果與效率的評價。隨著過程管理理念的深入發(fā)展，對政策執(zhí)行評估的重視程度日益提高，評估的范疇逐步發(fā)展為包含政策預(yù)期效果的評估(“事前”評估)，政策項目的形成或?qū)嵤┻^程的評估(“過程”評估)和政策或項目的結(jié)束評估(“結(jié)果”評估)三者在內(nèi)的全過程、全要素的政策評估活動。(11)弗蘭克·費希爾：《公共政策評估》，吳愛明、李平等譯，中國人民大學(xué)出版社，2003，第2頁。教育政策評估作為公共政策評估的具體應(yīng)用領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“對教育政策的決策過程、執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果以及教育政策實施環(huán)境等相關(guān)因素進(jìn)行事實判斷和價值判斷”(12)白貝邇、司曉宏：《教育政策評估標(biāo)準(zhǔn)的困境及其超越》，《教育理論與實踐》2016年第1期。。政策評估范疇的拓展使政策各階段評估活動的復(fù)雜性增加，界限更模糊。政策執(zhí)行評估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立不僅需要從政策執(zhí)行的角度考慮，更需要從政策完整生命周期的角度設(shè)定。同樣，傳統(tǒng)的單一評估主體無法掌握政策全過程的信息，需要政策的制定者、政策的受眾、廣泛的利益相關(guān)者參與其中。對政策執(zhí)行評估系統(tǒng)內(nèi)部而言，利普斯基(Lipsky)指出:“教育政策執(zhí)行作用于教育實踐，而實踐的變化最終取決于執(zhí)行中的‘最小單位’。在執(zhí)行過程中的每一個小點上，政策都被轉(zhuǎn)換為個人的理解和反映。政策結(jié)果取決于執(zhí)行鏈條上的個人行為和底層執(zhí)行者”(13)劉復(fù)興：《國外教育政策研究基本文獻(xiàn)講讀》，北京大學(xué)出版社，2013，第175頁。。政策執(zhí)行主體的“最小單位化”使評估對象的重心降低，評估關(guān)注執(zhí)行鏈條的“最小單位”，聚焦學(xué)校場域內(nèi)教師與學(xué)生對政策的闡釋和理解，這就要求評估主體能夠深入政策執(zhí)行的具體場域，實施“自下而上”的評估，關(guān)注執(zhí)行過程中的“個體評價”。

(三)教育治理成效評價強(qiáng)調(diào)“人民共享”

衡量治理體系與治理能力是否現(xiàn)代化，是對治理體系與治理能力“實然狀態(tài)”的判斷，其根植于評價理論與技術(shù)的發(fā)展中，更與社會制度、政治結(jié)構(gòu)等因素緊密相關(guān)。俞可平指出，衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少包括五項標(biāo)準(zhǔn)，分別是“公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化”“民主化程度”“法治”“效率”和“協(xié)調(diào)”(14)俞可平：《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的思考》，http://theory.people.com.cn/n/2013/1209/c49150-23782669.html，訪問日期：2021年3月9日。。立足中國實際情況，對教育治理現(xiàn)代化的評價更偏重闡釋教育治理成果的“共享”意義，即教育治理現(xiàn)代化要求治理的最終成效更多、更公平地惠及全體人民，滿足人民對高質(zhì)量、高水平教育的需求，以教育公平促進(jìn)社會公平正義的最終實現(xiàn)。2018年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會上將新時代教育改革發(fā)展的新思想、新理念、新觀點概括為“九個堅持”。其中“堅持以人民為中心發(fā)展教育”這一重要論斷高度概括了中國教育改革和發(fā)展的基本經(jīng)驗，包含“教育發(fā)展為了人民”“教育發(fā)展依靠人民”“教育發(fā)展成果由人民共享”三重內(nèi)涵。強(qiáng)調(diào)治理成效評價的“人民共享”特征決定了政策執(zhí)行的評價目標(biāo)取向，即通過有效落實政策，完善教育政策對社會資源科學(xué)、合理、公平和公正的分配，實現(xiàn)教育政策價值的最大化。圍繞這一根本目標(biāo)，要求我們在政策執(zhí)行評估中突出強(qiáng)調(diào)貫徹合規(guī)性、公平性、科學(xué)性、可行性和有效性等基本原則，實行過程導(dǎo)向，綜合事實評估與價值分析相結(jié)合的評估方法。而公平性原則是評估貫穿始終的核心要旨，要求執(zhí)行評估主體來源多樣化，不僅是政策的執(zhí)行者，更需要吸納利益相關(guān)者廣泛參與其中，在協(xié)同評估的過程中，通過充分地探討與分析，整合不同的利益表達(dá)，形成代表公共利益的評估結(jié)果。此外，不同主體的參與能夠克服單一主體主觀的隨意性和片面性，在全面系統(tǒng)地掌握信息資料的前提下，以客觀事實和客觀規(guī)律為基本點，對政策執(zhí)行作出全面而準(zhǔn)確的判斷。

二、公眾參與教育政策執(zhí)行評估的現(xiàn)實困境

中國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型的深度變遷時期, 尚未形成高度適宜教育政策執(zhí)行的良好社會環(huán)境氛圍, 教育政策執(zhí)行出現(xiàn)“形式化”和“扭曲化”等失衡現(xiàn)象, 影響教育秩序穩(wěn)定和教育政策目標(biāo)的實現(xiàn)。(15)劉春梅：《失衡與制衡:教育政策執(zhí)行的困境與消解》，《教育研究與實驗》2011年第4期。吸納公眾參與教育執(zhí)行評估是消解教育政策執(zhí)行偏差與失衡的重要手段，但從實踐角度而言，公眾參與教育政策執(zhí)行評估正處于困境中。

(一)公眾參與的合理性備受質(zhì)疑

公眾參與教育政策執(zhí)行評估本質(zhì)上是一種政治行為，之所以舉步維艱，實踐案例少之寥寥，根源在于公眾參與教育政策執(zhí)行評估的合理性備受質(zhì)疑。

1.關(guān)于參與公利與私利的質(zhì)疑。教育政策實質(zhì)上是對教育資源的權(quán)威性分配，政策執(zhí)行是各方利益的整合過程?；诮逃墓伯a(chǎn)品屬性，學(xué)者指出，教育政策執(zhí)行的目標(biāo)應(yīng)是公共教育利益與個人利益的有機(jī)統(tǒng)一。(16)石火學(xué)：《教育政策執(zhí)行的概念、屬性與內(nèi)在價值》，《江蘇高教》2012年第5期。由此，對教育政策執(zhí)行評估的“價值判斷”需求要高于“事實判斷”，要求多元評估主體參與的目的、行為是以政策的公共利益為導(dǎo)向，而非個人利益的計較。與此相悖的是參與主體的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，穆勒曾指出“經(jīng)濟(jì)人”有兩大特征:一是自私, 即“人們的行為動機(jī)是趨利避害, 是利己的”;二是完全理性, 即“每個人都能夠通過成本—收益或趨利避害原則來對其所面臨的一切機(jī)會和目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選擇”(17)張智灝、孫猛：《教育政策制定過程中的公民參與悖論探析》，《當(dāng)代教育科學(xué)》2011年第13期。。基于此，“評估參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存有組織的群體的需要，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益”(18)約翰·克萊頓·托馬斯：《公共政策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》，孫柏英譯，中國人民大學(xué)出版社,2005，第31頁。。

2.關(guān)于政策評估的專業(yè)性與公眾參與的主觀性的質(zhì)疑。托馬斯提出為保障政策的科學(xué)性，公民參與公共政策制定有兩個前提條件：一是公民參與的程度，即明確哪些政策需要公民參與；二是公眾參與的限度，即明確哪些個體可以參與政策過程。(19)同上書，第31-48頁。該前提條件的設(shè)定暗含一對矛盾，即政策評估的專業(yè)性與公眾參與的主觀性之間的矛盾。無論是教育政策的制定、執(zhí)行還是效果的評估，從根本上均以保障教育政策評估的科學(xué)性、有效性與公平性為評估目標(biāo)，這就決定了政策評估從根本上是一項難度大、時效性強(qiáng)、專業(yè)化要求高的工作。做好政策評估工作,需要有深厚的理論素養(yǎng)、豐富的政策實踐經(jīng)驗和專業(yè)化的評估知識。正如學(xué)者所指出：“評估活動在技術(shù)上、概念上都可以說異常復(fù)雜與耗費成本，基于此，評估常常由職業(yè)的評估隊伍完成?！?20)彼得·羅西、霍華德·費里曼、馬克·李普希：《項目評估：方法與技術(shù)》，邱澤奇譯，重慶出版社，2007，第20頁。與此形成對比的是，公眾參與反饋的是政策執(zhí)行的“實然狀態(tài)”是否符合人們理想中的“應(yīng)然追求”，強(qiáng)調(diào)個體的選擇與判斷，尤其是政策目標(biāo)群體的評估往往是基于個體主觀感受作出的判斷。

(二)公眾參與主體之困

弱勢群體更易成為教育政策評估中的“參與弱勢群體”，公眾參與政策評估呈現(xiàn)明顯的“精英共謀”特性。參與2011年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》滿意度調(diào)查的主體，有35.38%為教師，20.16%為學(xué)生，19.72%為普通職員。(21)調(diào)查：教育《規(guī)劃綱要》實施過程公眾渴望參與， 《人民政協(xié)報教育在線周刊》,http://www.edu.cn/zhong_guo_jiao_yu/zong_he/zong_he_news/201107/t20110720_653207.shtml，訪問日期：2020年8月16日。學(xué)者在“農(nóng)民工對異地高考政策評價”的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，61.30%的農(nóng)民工不清楚異地高考政策，甚至從未聽說過。(22)馮幫、崔夢川：《關(guān)于農(nóng)民工對異地高考政策反響的調(diào)查報告》，《上海教育科研》2013年第1期?！吨袊螀⑴c報告(2012)》亦指出，低收入群體(月收入1 500元及以下)的政策評估參與比例明顯低于高收入群體(月收入5 001元及以上)；教育程度較低者的參與比例明顯低于教育程度較高者，初中及以下者參與政策聽證會、意見征求等活動比例最低；社會經(jīng)濟(jì)地位較低的群體的參與比例不僅在傳統(tǒng)的參與途徑中顯著偏低，在新興的社會組織參與、網(wǎng)絡(luò)參與形式中都顯著偏低。(23)房寧主編《中國政治參與報告(2012)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012，第61、159頁。社會經(jīng)濟(jì)地位模型一般被廣泛運用于公民參與研究中，該模型指出，社會經(jīng)濟(jì)地位高的人掌握更多的資源(如時間、金錢、技能等)，他們所處的環(huán)境有利于形成積極的公民態(tài)度和參與規(guī)范，易于培養(yǎng)公民參與技能，積累參與知識，最終使社會經(jīng)濟(jì)地位高的個體比地位低的個體更有可能參與社會公共事務(wù)。(24)Sidney Verba and Norman H. Nie，Participation in America:Political Democracy and Social Equality.(New York:Harper&Row,1972)，p.11.雖然社會經(jīng)濟(jì)地位模型一經(jīng)提出，便受到眾多研究者的批評，但其指出了個體參與的必要條件。正如維巴(Verba.S)等人指出，個體選擇不參與是因為他們?nèi)狈⑴c的資本導(dǎo)致不能參與，或者因沒有人要求他們參與，再或者，因條件限制，考慮參與的成本，社會經(jīng)濟(jì)地位較低者更容易“不想?yún)⑴c”。與政策制定評估和效果評估相比，政策執(zhí)行的評估內(nèi)容“繁雜”且“瑣碎”，評估伴隨執(zhí)行的全過程，因此需要評估者投入大量的時間、精力，這樣的評估屬性成了阻擋弱勢群體參與政策執(zhí)行評估的隱形門檻。

(三)公眾參與形式有限，失序風(fēng)險較大

公民參與形式即公民借以進(jìn)入政策過程，影響或決定政策制定和執(zhí)行的具體途徑、方式或手段，它表現(xiàn)為公民與政府互動中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略。(25)孫柏瑛：《公民參與形式的類型及其適用性分析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2005年第5期。當(dāng)前，教育政策評估機(jī)制尚待健全，公眾參與教育政策執(zhí)行評估一般以非制度化的形式表達(dá)個人訴求?！吨袊鐣l(fā)展年度報告(2012年)》指出：“雖然中國公眾參與的制度渠道在不斷拓寬，公眾參與的熱情也在不斷高漲，但是總體而言，人們參與公共活動的絕對比例仍然不高，近半數(shù)的受訪者沒有參與到任何一種制度化渠道中?！?26)李漢林：《中國社會發(fā)展年度報告》，中國社會科學(xué)出版社，2012，第20頁。非制度化的參與易引發(fā)群體事件，在一定程度上破壞有序參與的環(huán)境，但這也是公眾面對不完善參與機(jī)制的無奈選擇。有學(xué)者指出，公眾參與政策評估需要一定的法律法規(guī)確保公眾參與公共政策評估的權(quán)威性、規(guī)范性和有效性。一般來說，在公共政策評估體系較完善的國家均有專門的法律法規(guī)保障政策評估的規(guī)范性，如美國的《政策規(guī)定績效分析》、日本的《政策評價法》等。目前，中國尚未出臺專門法來規(guī)范公眾參與公共政策評估，與此相關(guān)的配套制度(如聽證制度、信息公開制度、投票制度、評估績效審計制度等)也并不完備。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與逐漸成為參與的重要形式，互聯(lián)網(wǎng)的開放性、匿名性、參與低成本與相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的政策評估有隨意化、情緒化和極端化的趨勢。

(四)公眾參與效能較低

公眾參與公共政策評估的效能可直接體現(xiàn)為程序效能和結(jié)果效能，具體包括以下三點：公眾參與公共政策意見和建議的結(jié)果是否公開；是否向參與主體進(jìn)行回應(yīng)和反饋；公眾參與的意見和建議是否對公共政策的優(yōu)化或終止產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。《中國政治參與報告(2017)》指出，當(dāng)前能查閱公開公眾意見得以回應(yīng)的政策案例，僅占21%—26%，而大部分沒有顯示對公眾意見的反饋。(27)房寧主編《中國政治參與報告(2017)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017，第148頁。公眾參與的效能之困源于政策評估的“內(nèi)外有別”，一般來說，依據(jù)評估主體是否來自教育政策制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將評估者劃分為“內(nèi)部評估者”和“外部評估者”。外部評估者是由行政機(jī)構(gòu)以外的組織或個人組成，如普通公民、第三方、大眾媒體、行業(yè)協(xié)會等。外部評估者超脫于政府部門利益之外，因此能夠不帶偏見、比較客觀地評估教育政策，克服內(nèi)部評估者“身在其中”的缺陷與不足。(28)高慶蓬：《教育政策評估研究》，博士學(xué)位論文，東北師范大學(xué)教育學(xué)系，2008，第50頁。但是，由于“局外人”的屬性，外部評估者身處“政策黑箱”外，很難掌握評估需要的政策信息，尤其是政策執(zhí)行過程中的詳細(xì)信息。評估信息是開展政策評估的基本素材，正所謂“巧婦難為無米之炊”，充足的信息資源、科學(xué)的信息加工、暢通的溝通與傳播渠道等是影響執(zhí)行評估結(jié)果的信度與效度的重要因素。托馬斯·R.戴伊(Thomas R.Dye)曾言:“行政官僚們對政策評估行為都懷著一種忐忑不安、抵制懷疑的態(tài)度，擔(dān)心公眾的政策評估行為會威脅他們的地位和權(quán)威?！?29)托馬斯·R. 戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吳憂譯，中國人民大學(xué)出版社，2002，第101頁。政策過程中的任何一個問題不僅是某一層級或某一環(huán)節(jié)的問題，一般都會被視為整個政府的問題。(30)周建國：《政策評估中獨立第三方的邏輯、困境與出路》，《江海學(xué)刊》2009年第6期。由此可見，一方面，政府作為一個利益共同體對外來力量介入政策評估具有“天然”的抵制，公眾的參與必然會面臨評估信息的缺失；另一方面，公眾所能掌握的評估信息可能是“局內(nèi)人”所粉飾的信息?！霸趶?qiáng)調(diào)等級制和自上而下服從的行政系統(tǒng)中，要求身處行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的‘局內(nèi)人’個體超脫于部門利益的牽扯之外，特別是在強(qiáng)大的外在壓力之下不服從機(jī)構(gòu)的自利行為，實在是強(qiáng)人所難?！?31)贠杰、楊誠虎：《公共政策評估：理論與方法》，中國社會科學(xué)出版社，2006，第59頁。因此可能導(dǎo)致政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行過程中的問題不能做出真實的反饋，從而誤導(dǎo)參與者，造成評估的失效與失真。

三、教育政策執(zhí)行評估中公眾參與問題的解決途徑與方法

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，優(yōu)化參與環(huán)境

亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》指出：“一個社會的政治成熟度與其制度化水平密切相關(guān)?！?32)塞謬爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社，2008，第15頁。制度作為規(guī)范人們社會關(guān)系與社會行為的集合，是公民參與的根本保障。公民參與的制度化水平高, 那么公民參與政策過程的空間就較大，通道就較多。當(dāng)前，可從加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)入手，優(yōu)化公民參與環(huán)境?；A(chǔ)性制度顧名思義是制度體系中發(fā)揮根本性、基本性或主要性作用的制度，(33)劉俊祥：《加強(qiáng)社會管理基礎(chǔ)性制度建設(shè)——基于民生政治的視角》，《學(xué)術(shù)界》2013年第1期。是保障公眾進(jìn)行有效制度化參與的先決條件，也是當(dāng)前公眾參與實踐活動最直接的需求。基礎(chǔ)性制度的完善至少應(yīng)包括兩個方面。一是政府政務(wù)公開制度的完善。在公眾參與政策執(zhí)行評估的過程中，參與者對信息的掌握和控制，是評估信效度的保證。同時，評估參與者對自身利益的認(rèn)知能力、溝通和學(xué)習(xí)能力、組織能力等，在很大程度上也取決于參與者對信息的掌握量及處理方式。政府政務(wù)公開的深度和廣度關(guān)乎評估信息的獲取和公民在政策執(zhí)行中知情權(quán)的落實。應(yīng)在已有的《政府信息公開法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確政務(wù)公開的范圍、界限、申請與限制等內(nèi)容。二是社會組織化制度的完善。組織化的目的在于允許和鼓勵具有不同利益訴求的社會成員自愿組織起來，以組織的方式有序參與改革進(jìn)程。(34)王錫鋅：《公眾參與和中國法治變革的動力模式》，《法學(xué)家》2008年第6期。以社會組織形式參與政策執(zhí)行評估可有效降低個人參與成本，形成參與的規(guī)模效應(yīng)，爭取參與權(quán)的擴(kuò)大，同時組織也可成為個體利益表達(dá)的“揚聲器”。組織化的制度建設(shè)，需日益完善結(jié)社和社團(tuán)登記、管理等立法以保障組織活動的合法性。

(二)創(chuàng)新政策執(zhí)行評估中“執(zhí)行者—專家—公眾”互動模式

詹姆斯·J. 威爾遜(James J.Wilson)假設(shè)了兩條社會科學(xué)在政策研究中的法則：所有政策都產(chǎn)生了預(yù)期效果——如果政策評估者是政策執(zhí)行者或是與他們親密的人；沒有一個政策會產(chǎn)生預(yù)期效果——如果研究是由獨立第三方或?qū)φ弑緛砭蛻岩傻娜藗兯鞒值摹?35)托馬斯·戴伊：《理解公共政策》，彭勃譯,華夏出版社,2004，第291頁。因此，政策評估主體及其互動模式會對政策評估結(jié)論產(chǎn)生很大的影響?；诮逃邎?zhí)行的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，教育政策執(zhí)行的評估主體應(yīng)是多元的，但多元主體在評估中的地位及所起的作用并不相同，形成了邊界模糊且變動的結(jié)構(gòu)。公眾參與教育執(zhí)行評估所面臨的合理性質(zhì)疑本質(zhì)上反映了政策評估過程中“政策執(zhí)行者—專家(或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu))—公眾”三類主體的互動模式不清這一根本問題。關(guān)于政策各過程主體選擇及互動模式建構(gòu)問題，一般認(rèn)為，公共政策是“關(guān)于價值的權(quán)威性分配”，所以從效力上看，政策具有權(quán)威性，政府的權(quán)力和地位是政策權(quán)威性的保證；從價值取向上看，政策具有公共性，公眾對政策的接受度和滿意度在一定程度上折射出政策公共性的特征；從技術(shù)手段上看，公共政策具有合理性，而合理性需要依賴專家理性知識的運用與科學(xué)的計算。由此，政策評估應(yīng)形成“公眾參與、專家咨詢、政府決策”的互動模式，且此類互動模式的重點在于尋求政策共識，而不僅是圍繞政策執(zhí)行所進(jìn)行的利益博弈的互動。評估的過程本質(zhì)上是追求共識的過程，評估結(jié)果既是評估者共識的具體形式，也是評估主體對評估對象事實和價值進(jìn)行雙重判斷的過程。英尼斯(Judith E. Inners)和布赫(David E. Booher)指出，構(gòu)建共識是評估最本質(zhì)的需要，建立共識需要參與者廣泛、充分的進(jìn)行面對面的交流，在此過程中既有對政策實施事實的分析，也有對個人價值沖突的充分討論。參與者無論是行政人員、專家、精英和公民都應(yīng)進(jìn)行對話、交往，以澄清個人價值和利益。(36)Judith E.Inners and David E.Booher,“Consensus Building and Complex Adaptive Systems:A Framework for Evaluation Collaborative Planning,” Journal of the American Planning Association,vol.65,no.4(1999):412.由此可知，教育政策執(zhí)行的評估不僅是事實判斷，更是一種價值判斷，其根本目的是政策的優(yōu)化與育人目標(biāo)的落實，促進(jìn)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，評估者在評估過程中不僅是為各自利益辯護(hù)，更多是追求公共利益的最大化。

(三)加快網(wǎng)絡(luò)立法，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與秩序

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展越來越深刻地影響政治生活，在宏觀上，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對政治生態(tài)產(chǎn)生影響；在微觀上，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改變了傳統(tǒng)的政府角色定位和行政行為方式。傳統(tǒng)行政模式下，公民的角色是被管理者與被服務(wù)者,在公共管理的過程中，政府與公民僅是單向的政策信息輸出和輸入的關(guān)系，缺少有效的互動形態(tài)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使公民的參與成本被極大降低，信息的傳播使公民參與公共服務(wù)的意識得以提高，隨時隨地能學(xué)習(xí)的網(wǎng)絡(luò)功能也促進(jìn)了公民政策評估的知識、能力、素質(zhì)的提升?？焖侔l(fā)展的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來參與的機(jī)遇，同時也帶來互聯(lián)網(wǎng)時代的公民參與失序的難題。要改變網(wǎng)絡(luò)參與的無序性和匿名化所帶來的極端情緒發(fā)泄、網(wǎng)絡(luò)謠言等不良參與現(xiàn)象，需要完善當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)法律體系，提升其適切性和系統(tǒng)性。1996年以來, 中國政府已頒布和實施了一系列有關(guān)計算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的法規(guī)和條例,涵蓋“網(wǎng)絡(luò)接入”“網(wǎng)絡(luò)安全”“互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)”等多個領(lǐng)域，以期達(dá)到凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、保護(hù)個人信息安全、提升信息傳播有效性等目標(biāo)。隨著中國互聯(lián)網(wǎng)的縱深發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用對個人生活和工作的滲透性增強(qiáng),在已頒布實施的法律法規(guī)中,一些條文置于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢下已顯滯后,關(guān)于網(wǎng)絡(luò)行為的認(rèn)定過于籠統(tǒng),缺乏可操作性。并且，現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)法律體系整體結(jié)構(gòu)松散, 條款分割散落于憲法或民商法、行政法等各部門法, 現(xiàn)有法律內(nèi)容存在重復(fù)或空缺的問題, 同時法律效力層次整體偏低, 難以獲得有效的司法保障,(37)周慶山：《論網(wǎng)絡(luò)法律體系的整體建構(gòu)》，《河北法學(xué)》2014年第8期。據(jù)此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)，以系統(tǒng)性思維推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)法律體系的建構(gòu)，在立法的過程中綜合協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)立法的時效性、穩(wěn)定性、連續(xù)性與綜合性。同時，要完善配套法規(guī)和部門規(guī)章制度建設(shè)，提高法律規(guī)范的可操作性和可執(zhí)行性。