重慶市市級政府投資項目空間協(xié)同論證工作回顧與反思

重慶市規(guī)劃和自然資源信息中心 譚龍生，周宏文，唐小洪

一、工作背景

2020年以來，受疫情影響，經(jīng)濟下行壓力加大，為扎實做好“六穩(wěn)”工作，全面落實“六?！比蝿眨瑸榘l(fā)揮政府投資項目在穩(wěn)定經(jīng)濟的引領作用，加快市級政府投資項目前期工作，重慶市政府制定了《關于加快市級政府投資項目前期工作的通知》(渝府辦發(fā)〔2020〕118號)提出：項目法人、市級行業(yè)主管部門在行政審批前先行開展關系項目落地的各項技術論證，其中，涉及空間和用地等技術問題，由規(guī)劃自然資源部門負責協(xié)同。2020年，按照市委市政府相關要求，結合市級政府投資項目三年滾動規(guī)劃（2021-2023年）和2021年度投資計劃，重慶市探索開展了市級政府投資項目空間協(xié)同論證工作。

二、工作實施組織

（1）強化工作組織。市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源局高度重視此項工作，由兩部門領導親自部署，重點處、交通處、用途管制處等處室加強業(yè)務指導，組建了以市規(guī)劃自然資源信息中心、市交通規(guī)劃院、中規(guī)院（西部分院）為核心技術支撐團隊，市規(guī)劃院、市調(diào)查監(jiān)測院等其他局屬單位共同參與的技術支撐體系，全力推進此項工作。

（2）統(tǒng)一技術標準。一是，制定并印發(fā)《重慶市規(guī)劃和自然資源局市級政府投資項目空間協(xié)同技術論證規(guī)程》（渝規(guī)資發(fā)〔2020〕41號），明確了空間協(xié)同論證適用范圍、工作原則、工作內(nèi)容、工作流程及保障制度。二是，制定市級政府投項目空間協(xié)同論證事項清單。按照政府投資項目前期工作全生命周期流程，梳理提出項目前期不同階段需要論證的事項、提供的材料要件、可能存在的問題情形及論證意見建議，實現(xiàn)項目清單化論證。

（3）強化技術賦能?；诙嘁?guī)合一業(yè)務協(xié)同平臺，利用國土空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)和智能化手段，建立了生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護區(qū)等空間資源管控要素，項目涉及用地、規(guī)劃情況及建設相關制約因素等12類空間資源要素自動化空間分析模型，實現(xiàn)智能檢測、分析并生成空間大數(shù)據(jù)分析報告，大幅提升工作效率和質(zhì)量。

（4）突出主動服務。一是，對于帶圖申報空間信息不規(guī)范、不準確的，主動聯(lián)系項目業(yè)主，詳細了解業(yè)務項目建設需求并根據(jù)需要協(xié)助項目業(yè)主優(yōu)化完善空間信息申報。二是，主動到相關行業(yè)部門、項目法人單位宣傳國土空間規(guī)劃理念、宣講市政府118號文件、進行帶圖申報項目操作培訓，引導行業(yè)部門、項目法人高質(zhì)量申報項目，力爭把項目矛盾消除在申報階段。目前，已主動上門向高新區(qū)、市地產(chǎn)集團、市渝富集團等單位進行了宣講交流。

（5）強化工作保障。一是建立重大項目調(diào)度例會制度，每周組織召開市級重大項目調(diào)度例會，通過會商對技術論證重大問題進行指導。二是建立周報制度，編制市級政府投資項目空間協(xié)同技術論證周報，總結分析工作情況，提出工作建議。三是建立重大問題專報制度，各區(qū)縣局、相關處室對市級政府投資項目空間協(xié)同論證發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時向局領導專題報告，同時抄送重點處、用途管制處。四是強化工作經(jīng)費保障，重慶市規(guī)劃自然資源局安排專項資金對此項工作予以保障。

三、技術論證情況

（1）明確項目分類。為深入開展空間協(xié)同論證，根據(jù)項目申報空間信息情況、涉及審批許可情況、項目形態(tài)類型等情況，結合分類論證思路梳理、歸納，我們進一步將項目分為：不屬于涉及空間利用的建設項目（53個）、打包類項目（55個）、計劃開工時間在2024年及以后項目（29個）、A類涉及空間利用建設項目（100個）、B類涉及空間利用建設項目（111個）、C類涉及空間利用建設項目（203個）等六大類和17種具體情形。

（2）明確分類處理方式。按照市發(fā)展改革委盡快報批三年滾動規(guī)劃的工作要求，結合當前項目信息收集、獲取情況，按照分類處理、分步實施的原則，分類明確項目空間協(xié)同論證處理方式。其中，不屬于涉及空間利用的建設項目不納入空間協(xié)同論證。打包類項目待細化項目清單和空間信息后開展空間協(xié)同論證。計劃開工時間在2024年及以后項目，建議納入五年儲備庫，本階段不納入空間協(xié)同論證。A類涉及空間利用建設項目已完成前期工作，不納入空間協(xié)同論證。B類涉及空間利用建設項目本階段不納入空間協(xié)同論證，結合項目前期工作開展情況，對項目法人動態(tài)開展規(guī)劃條件論證、項目方案空間協(xié)同論證等服務。C類涉及空間利用建設項目是本階段空間協(xié)同論證的重點，根據(jù)是否申報空間信息、是否涉及審批許可情況、項目形態(tài)類型等情況進一步細分為12種具體情形分類開展空間協(xié)同論證并提出意見。本階段主要論證內(nèi)容為：核實項目與“三條控制線”的關系，核實項目規(guī)劃及用地現(xiàn)狀情況，提出項目前期工作事項建議。

（3）技術論證結果。按照以上分類和處理方式，結合市級政府投項目空間協(xié)同論證事項清單，完成了對551個項目的梳理論證，形成了市級政府投資三年滾動規(guī)劃（2021-2023）項目空間協(xié)同論證一覽表。其中，162個項目不納入空間協(xié)同論證項目；211個項目本階段不納入空間協(xié)同論證；29個項目建議納入五年儲備庫，本階段不需要開展空間協(xié)同論證。97個項目無意向選址，建議項目業(yè)主下階段補充意向選址范圍后開展空間協(xié)同論證；重慶西站公共人防工程等項目屬涉密項目，依規(guī)程不納入空間協(xié)同論證；完成了14個有意向選址塊狀項目空間協(xié)同論證；完成了32個有意向選址交通線性項目空間協(xié)同論證；完成了2個城鎮(zhèn)控規(guī)范圍塊狀項目輔助選址；完成了重慶美術館、重慶博物館、長江圖書館（或兩江圖書館、山城圖書館）等3個重大公共服務設施項目選址多方案比選論證。

（4）工作成果應用。本次空間協(xié)同技術論證相關成果通過重慶市投資項目在線服務監(jiān)管平臺反饋市發(fā)展改革委和相關行業(yè)部門、項目法人。一是支撐三年滾動規(guī)劃和年度投資計劃編制決策。二是為相關行業(yè)部門、項目法人在計劃下達后開展項目前期工作提供指導，幫助加快項目前期工作。

四、問題反思

（1）項目申報質(zhì)量有待提高。一是項目總體質(zhì)量不高。已申報的項目由各行業(yè)部門、區(qū)縣政府、項目法人根據(jù)自身發(fā)展需求分別申報，存在系統(tǒng)性不強、重點不突出、缺項漏項等問題，如市領導關注的TOD建設項目、關系社會民生的“補短板、強弱項”項目沒有納入，難以體現(xiàn)政府投資項目的引導和帶動作用。二是帶圖申報效果不佳。本次申報的551個項目中，采用帶圖申報的項目共107個，且存在空間信息不準確、不完整等情況。

（2）空間協(xié)同論證機制有待健全。一是，市級層面的空間協(xié)同論證實施機制未建立，相關行業(yè)部門、區(qū)縣政府、項目法人參與此項工作的職責分工、工作流程和技術標準未明確，項目前期空間協(xié)同論證難以有效開展；二是，“技審分離”“平面審批”改革思路相關配套制度尚未落實，項目規(guī)劃設計條件提供、項目前期方案咨詢服務、項目前期規(guī)劃優(yōu)化維護、空間協(xié)同論證與項目審批許可的銜接等機制未建立，空間協(xié)同論證工作成果難以落地、成效難以顯現(xiàn)，導致行業(yè)部門、區(qū)縣政府、項目法人參與積極性不高。

（3）信息化支撐能力還需提升。一是，項目全生命周期信息未實現(xiàn)互通、關聯(lián)融合，項目最新進展、項目設計方案等信息獲取難度大，影響了空間協(xié)同論證的準確性，更無法實現(xiàn)項目全生命周期動態(tài)監(jiān)管。二是，智能化輔助決策能力有待加強。通過前期工作，市規(guī)劃自然資源信息中心初步建立了包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護區(qū)等空間管控要素等12類空間資源要素自動化空間分析模型，但深化開展項目前期空間協(xié)同論證還需要建立大量的智能化空間分析模式，存在模型數(shù)量不足，精度不高等問題。

五、對策及建議

（1）優(yōu)化規(guī)劃編制模式，突出引導和帶動?？山梃b國內(nèi)先進城市經(jīng)驗，建立“規(guī)劃引領、上下聯(lián)動、共同策劃、共同決策”的市級政府投資項目三年滾動規(guī)劃編制模式。一是，充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用，由市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源局依據(jù)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及市委市政府重大戰(zhàn)略部署，優(yōu)先提出戰(zhàn)略性、引領性、代表性政府投資重大項目和市級政府投資三年滾動規(guī)劃編制指引。二是，相關行業(yè)部門、區(qū)縣政府及項目法人，依據(jù)編制指引，圍繞市級重大項目，結合行業(yè)發(fā)展需求，提出本行業(yè)及相關配套項目建議清單。三是，面向社會公開征集“補短板、強弱項”的社會民生項目。四是，市發(fā)展改革委分類匯總后，會同相關行業(yè)主管部門進行“面對面”的共同論證和決策。

（2）健全工作機制，加強約束和引導。一是市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源局建立例會制度，定期組織申報項目論證、協(xié)調(diào)解決重大問題。二是盡快共同印發(fā)加強市級政府投資項目空間協(xié)同論證的通知，嚴格建設項目帶圖申報和項目空間協(xié)同論證工作要求，明確未完成空間協(xié)同論證的項目原則上不得納入市級政府投資年度計劃。三是市規(guī)劃自然資源局出臺4項工作規(guī)程，完善空間協(xié)同論證技術流程和標準，加強空間協(xié)同論證意見與規(guī)劃審批許可的銜接，推動審批流程優(yōu)化簡化，引導項目法人主動參與。

（3）加快平臺建設，強化大數(shù)據(jù)支撐。由市發(fā)展改革委牽頭，市重大項目服務中心、市規(guī)劃自然資源信息中心等單位提供技術支撐，加快構建大數(shù)據(jù)支撐體系。一是，市重大項目服務中心、市規(guī)劃自然資源信息中心共同編制共建投資基礎平臺方案，加快建設，推動現(xiàn)有項目信息及相關部門信息管理信息整合、治理、融合，推進項目全生命周期信息共享、關聯(lián)，實現(xiàn)項目全生命周期動態(tài)跟蹤監(jiān)測。二是，市規(guī)劃自然資源信息中心加強空間信息技術支撐，加快構建各類空間資源管控要素智能化分析模型，實現(xiàn)智能檢測、分析并生成空間大數(shù)據(jù)分析報告，提升空間協(xié)同論證工作效率和質(zhì)量。