國家實驗室管理體制及運行機制研究

呂永敏

（中國航發(fā)北京航空材料研究院，北京 100095）

一、研究背景及意義

1.背景

21世紀國際競爭日趨激烈，科技創(chuàng)新能力已經成為國家間競爭的核心焦點之一，國家通過原始創(chuàng)新實現關鍵技術突破和產生顛覆性技術，實現國際科技競爭力乃至綜合國力的提升。近代科學與技術諸多重大創(chuàng)新突破都是以因果關系為根本機理的實驗的推動和確認，因此實驗室在科技創(chuàng)新中擔任重要角色。

國家實驗室，是國家科技創(chuàng)新的重要基地，是科技創(chuàng)新資源的聚集平臺、高層次科技人才培養(yǎng)基地、前沿探索及基礎研究和重要共性研究的創(chuàng)新基地、科技交流與合作的活躍平臺，為國家富強和社會經濟發(fā)展提供科技保障，為我國在國際競爭中占有重要位置奠定堅實基礎。國家實驗室的建設和運行必然要遵循客觀規(guī)律、法則和理論，才能適應生產力的發(fā)展，發(fā)揮出其應有的作用和效能。因此，管理體制和運行機制對于保障國家實驗室的建設和運行及績效具有重要作用。國內外實驗室的成功經驗也充分證實，一流的實驗室必定擁有一流的管理體制和運行機制。

2.意義

本文通過系統(tǒng)梳理明晰國家實驗室的定位、功能、目標，分析國內外國家實驗室管理體制和運行機制的經驗和教訓、特點和成效，結合我國國情和特點，對我國國家實驗室的管理體制和運行機制提出建議，以期進一步提高國家實驗室在創(chuàng)新體系中的作用和逐步實現國家實驗室的最初目標。

二、國家實驗室定位及作用

1.國家實驗室戰(zhàn)略定位

國家實驗室是一種先進的科研建制，是國家主導投資建立承擔與國家戰(zhàn)略發(fā)展、國家安全、國計民生緊密關聯的前沿探索性、基礎性、應用推廣性研究工作的重要基地，是國家科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，是國家科技創(chuàng)新成果培育和產出的重要平臺，是重大創(chuàng)新資源的匯集基地，是國家產業(yè)體系提升發(fā)展的核心技術輻射源，是高水平專業(yè)人才培育、匯聚及交流的重要載體，為國民經濟發(fā)展、國防體系建設、社會體系進步提供科技支撐，是參與國際科技競爭的重要支柱力量，為提升國家綜合實力奠定堅實基礎。我國正處于邁向科技強國的重要階段，國家實驗室在推動科技創(chuàng)新過程中起到重要作用，在國家科技創(chuàng)新體系中發(fā)揮著中流砥柱效應。

2.國家實驗室功能定位

國家實驗室功能定位主要從戰(zhàn)略性、探索性和推廣性三方面來闡釋[1]。（1）實現國家戰(zhàn)略目標。國家實驗室以國家安全和社會發(fā)展需求為導向，開展前沿探索、基礎研究、應用推廣和社會公益事業(yè)研究，主力承擔國家重大科學研究責任和任務，創(chuàng)造具有自主知識產權的重大創(chuàng)新成果，為國家安全、社會發(fā)展提供牢固科學技術支撐。（2）承擔探索性基礎研究。遵循及分析科學技術發(fā)展規(guī)律，結合國際科技發(fā)展前沿，國家實驗室選取探索途徑和方向，開展系統(tǒng)性研究，為科技進一步發(fā)展和人類文明的進步做出應有貢獻。（3）驅動科學技術推廣。國家實驗室作為基礎科學及共性技術的重要研發(fā)平臺，促進基礎科學的技術化及共性技術的產業(yè)化應用，為國家產業(yè)化升級、國家綜合經濟體系建設提供重要支撐和引導。

3.國家實驗室在國家科技創(chuàng)新體系中的作用

國家實驗室作為科學探索、技術創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、資源匯聚的重要平臺，在國家科技創(chuàng)新體系中的具有舉足輕重作用。（1）統(tǒng)籌優(yōu)化配置國家創(chuàng)新資源。針對重大、戰(zhàn)略性、關鍵科研設備和設施以及科學研究高水平人才，國家實驗室統(tǒng)籌維護、保障、安排、培養(yǎng)和資助，解決國家重大科學與技術問題，提升自主創(chuàng)新能力。（2）推動科技創(chuàng)新體制合理優(yōu)化。打破體制障礙對科技創(chuàng)新產生的阻礙，以科技創(chuàng)新為目標導向，匯聚科技人才、開展學術交流，形成良好合理的科技創(chuàng)新體制，促進國內外學術交流和合作，加快多學科融合發(fā)展和開拓國際視野，保障科技創(chuàng)新的快速發(fā)展和目標的實現。（3）加快科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)。作為近代科技發(fā)展進步重要保障體系和平臺，培養(yǎng)和匯聚了大量科研創(chuàng)新人才。根據科學技術發(fā)展規(guī)律和國家發(fā)展需求，國家實驗室作為科學技術創(chuàng)新的國家級平臺擔負著系統(tǒng)科學培養(yǎng)科技創(chuàng)新人才的重要責任。

三、國內外國家實驗室管理體制及運行機制分析

管理模式是創(chuàng)新平臺能夠充分科學發(fā)揮功能和作用的重要保障。國家實驗室管理模式主要從管理體制和運行機制兩方面來分析和研究，其中，管理體制是指外部管理層級架構和內部組織管理架構；運行機制是指外部對實驗室的合同計劃、投入、監(jiān)管等以及內部運行管理流程[2]。

1.我國國家實驗室管理體制及運行機制

1984年我國開展國家重點實驗室平臺計劃。在此基礎上，2000年我國開始組織籌劃國家實驗室。經過十幾年的發(fā)展，仍然成效欠佳，存在諸如原始創(chuàng)新能力不足、開放協同力度較弱、資金不足、管理模式較固化等問題。

（1）我國國家實驗室外部管理體制及運行機制

①管理體制。國家科技部是我國國家實驗室的國家主管部門，國務院相關部門或者所在地方政府科技管理部門是國家實驗室的行政主管部門，依托單位是國家實驗室建設及運行管理負責單位。

②運行機制。我國國家實驗室運行機制仍然處于探索中，國家實驗室一般采用國家科技部、地方政府共建實驗室。科技部負責編制國家實驗室發(fā)展規(guī)劃、宏觀指導建設和運行、進行經費支持、驗收和周期考評；地方政府為實施國家實驗室建設和運行提供必要的條件，在建設、人才引進等方面給予支持。依托單位是國家實驗室建設和運行管理的具體負責實施單位，負責為國家實驗室建設和運行科學合理充分地提供人才、資金和設備設施等資源。明確和清晰國家主管部門、依托單位、國家實驗室之間的關系是國家實驗室順利建設和良好運行的重要保障。

國家實驗室在運行過程中仍然存在諸多問題。比如，經費投入不足，使得國家實驗室科技創(chuàng)新資源用于爭取社會競爭類項目；沒有建成科學化和體系化的考評體系及激勵機制，未能發(fā)揮考評和激勵的導向作用。

（2）我國國家實驗室內部管理體制及運行機制

①管理體制。我國國家實驗室基本都實行理事會領導下的主任責任制組織形式。理事會是制定決策機構，一般下設學術咨詢委員會和管理運行委員會。學術咨詢委員會由行業(yè)領域內專家組成，管理運行委員會由實驗室和依托單位負責實驗室運行管理人員組成。實驗室主任采用公開招聘，理事會審議選聘并報送國家科學技術部主管部門批準。根據研究領域，實驗室設立不同研究部進行管理，每個研究部包含多個項目團隊。

我國國家實驗室在管理體制上存在一些問題，主要包括：國家實驗室行政管理權重較大，實驗室主任的自主權比較小，在人員招聘和分配、經費使用上自主權比較??；針對實驗室規(guī)劃和管理，沒有形成明確的具有法律效力合同進行權利義務規(guī)范化；科研成果轉化以及激勵機制不明確等問題。

②運行機制。理事會負責對實驗室的宏觀戰(zhàn)略進行決策，實驗室主任在理事會領導下對實驗室進行管理，負責組織落實實驗室理事會的決策。學術咨詢委員會負責評審實驗室學術研究方向的合理性、前沿性。管理運行委員會負責管理實驗室建設和運行過程中的政策制定、規(guī)劃計劃制定、人才招聘、考核評估、成果轉化、開放交流、激勵獎懲、問題整改等工作。實驗室各研究部負責根據規(guī)劃計劃開展各領域科研工作，并將成果及問題及時反饋至管理運行委員會。

我國國家實驗室在運行機制方面存在的問題主要包括：科研人員缺乏競爭和激勵機制，沒有充分激發(fā)創(chuàng)新活力；實驗室開放力度較低且效果不好；不能充分與外界融合形成協同優(yōu)勢；實驗室技術轉讓和擴散還沒有制度和法規(guī)進行明確，不能充分發(fā)揮實驗室行業(yè)技術輻射作用；國家政府支持經費不足，實驗室大部分科研經費來自競爭性渠道且運行經費短缺，創(chuàng)新資源較多投入到競爭性項目而造成目的偏離和重點偏失等。

2.國外國家實驗室發(fā)展現狀、管理體制及運行機制

各個國家的國家實驗室管理體制和運行機制不同，比如美國七百多個國家實驗室分別隸屬于能源部等不同國家機構。另外，英國的盧瑟福阿爾普頓實驗室和國家物理實驗室、法國的國家科學研究院、德國的馬普斯-普朗克研究學會、日本通產省的工業(yè)技術研究院等，從研究目的、經費、管理等方面分析都是真正意義上國家實驗室。

美國作為當今科技大國和強國，在科技創(chuàng)新發(fā)展上具有舉足輕重的作用，美國國家實驗室在服務于國家戰(zhàn)略、開展基礎科研、培育創(chuàng)新人才、服務社會需求、創(chuàng)新成果轉移等方面均成果斐然。本文以美國國家實驗室作為代表來分析國外優(yōu)秀國家實驗室的現狀、管理體制和運行機制，作為學習和借鑒。美國國家實驗室較多在二戰(zhàn)前后和冷戰(zhàn)期間成立，致力于體現國家意志、服務國家戰(zhàn)略，已發(fā)展成為世界基礎科研創(chuàng)新的主要誕生地、美國科技創(chuàng)新的集聚地和科技輻射源。

（1）國外國家實驗室外部管理體制及運行機制

①管理體制。美國國家實驗室根據研究領域不同分別歸屬于國防部、能源部、商業(yè)部等不同的聯邦政府部門。美國國家實驗室管理體制主要包括三類：政府擁有、政府管理的實驗室，工作人員是政府公務員，此類占比例較多；承包商擁有、承包商管理，根據政府要求且政府資助而搭建的實驗室；政府擁有、承包商運營的實驗室，企業(yè)、大學和機構等與政府簽訂委托承包合同進行管理運營，一些重要的實驗室采取該模式。美國國家實驗室所屬部門作為宏觀管理部門，負責實驗室的建設和管理工作，通過簽訂明確法律合同來進行目標性管理。政府通過將資助經費劃撥給主管部門然后對實驗室進行資助[3]。

②運行機制。美國通過行政、立法、司法三個體系參與國家科技政策制定和管理工作，白宮和國會是科技政策重要決策和咨詢機構。美國通過聯邦政府各主管部門對國家實驗室進行建設和管理，各主管部門通過簽訂法律合同等形式設定目標任務，對實驗室進行預算撥款，定期對實驗室進行考核評估等。

（2）國外國家實驗室內部管理體制及運行機制

①管理體制。美國國家實驗室實行理事會領導下主任負責制，主任全球范圍選聘學術水平高、社會影響大的大學、研究所或者企業(yè)優(yōu)秀人才。實驗室主任具有較大的研究和管理經費使用、項目開展和人員聘用方面的主動權。實驗室設立專家組和監(jiān)事會，專家組負責評議科研方向及項目等情況，監(jiān)事會負責監(jiān)督實驗室的運行。

②運行機制。美國國家實驗室采用理事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、主任負責的運行機制。理事會負責實驗室重大事情決策，并受主管部門委托對實驗室工作進行監(jiān)督，確保實驗室研究項目是國家急需的、優(yōu)質的、科研人員可以勝任的，以及與主管部門簽訂合同一致等。實驗室主任根據實驗室的定位、年度計劃和預算來組織安排項目開展，主任有較大的自主權支持獨立研究和合作研究。實驗室采取同行評議的方法，同時對項目的必要性以及項目進展情況進行評估，確保項目的必要性和順利開展。美國國家實驗室嚴格遵循相關法律法規(guī)，比如機構法、授權法、專項法等，對實驗室的機構職能、人數、職責、授權經費、技術轉移等進行有效管理，保證實驗室良好運行。

四、完善國家實驗室管理體制及運行機制的思考及建議

1.國家實驗室外部管理體制及運行機制

國家實驗室是國家科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，服務于國家戰(zhàn)略發(fā)展和社會經濟進步，國家及主管部門對實驗室的管理方式和運行機制是實驗室運行和發(fā)展的重大外部環(huán)境，是影響國家實驗室建設、運行成效和發(fā)揮作用的重大影響因素。

（1）管理體制。國家通過科技部主管部門依托具有較好科研創(chuàng)新基礎能力的機構建設實驗室，依托機構負責建設和管理實驗室運行發(fā)展。制定針對國家實驗室的法律法規(guī)和制度，有助于規(guī)范實驗室的運行和充分發(fā)揮實驗室的創(chuàng)新活力和積極性。國家科技部主管部門定期對實驗室建設和運行進行考核評估。根據國家對實驗室的定位及規(guī)劃，制定切實可行的預算和撥款，保證實驗室能夠集中創(chuàng)新資源服務于國家戰(zhàn)略發(fā)展，助力國家綜合實力的提升。

（2）運行機制。國家通過科技部主管部門與依托機構自建設之初簽訂合同或任務書設定目標，定期對實驗室撥款進行建設、運行效果評估，以及對完成合同情況進行評定。國家科技部可委托國家實驗室理事會進行實驗室定期性評估。設立考核退出機制，對于定期考核不佳的可撤銷已設立實驗室。

2.國家實驗室內部管理體制及運行機制

（1）管理體制。國家實驗室實行理事會領導下的主任責任制，理事會負責決策，實驗室主任組織落實決策。理事會由國家相關部門、地方政府代表人員、本年研究領域著名的科學家等組成。實驗室主任實行公開招聘，報送主管部門。實驗室下設學術咨詢委員會、管理運行委員會、監(jiān)督委員會。其中，學術咨詢委員會負責審核科學研究方向是否符合定位，管理運行委員會負責實驗室項目協調、資源管理、人才招聘、考核評估等相關工作，監(jiān)督委員會負責監(jiān)督實驗室按照相關法律法規(guī)、國家政策等開展工作。學術咨詢委員會由研究領域內資深學者和專家組成，管理運行委員會由國家實驗室管理人員、依托單位管理人員等組成，監(jiān)督委員會包含實驗室及依托單位負責監(jiān)督人員。實驗室可根據研究方向分為多個研究部，各研究部組織相關方向領域開展科研項目工作。

（2）運行機制。國家實驗室理事會對實驗室開展工作進行決策，主任根據理事會決策組織落實開展科研及管理工作。實驗室學術咨詢委員會對實驗室規(guī)劃、項目可行性、考核評估等提供學術審核意見。實驗室管理委員會根據定位和決策制定相關實驗室制度、制定規(guī)劃和計劃，包括科研項目、人才引進、資源共享、開放交流、成果轉化、激勵獎懲等計劃，規(guī)劃實驗室運行。監(jiān)督委員會對實驗室管理工作進行隨時和定期監(jiān)督。各研究部根據規(guī)劃和計劃開展科研創(chuàng)新、學術交流、開放合作等工作。

五、結語

目前，我國科技發(fā)展影響力有了顯著增長，但與科技強國之間仍有很大差距，科學基礎、原始創(chuàng)新能力依然較為薄弱的背景。結合“成為世界科技強國，成為世界主要科學中心和創(chuàng)新高地”國家的戰(zhàn)略目標，中國的國家實驗室應是強化國家戰(zhàn)略科技力量、解決國家目標和緊迫戰(zhàn)略需求、引領未來發(fā)展制高點的抓手。通過梳理國家實驗室的初始定位和功能責任要求，分析我國國家實驗室運行管理現狀和問題，結合國外優(yōu)秀國家實驗室管理體制和運行機制特點，對進一步建設和完善國家實驗室提出相關建議，以期我國國家實驗室體系能夠得到進一步完善并在國家科技創(chuàng)新體系中更充分地發(fā)揮作用。