影響PPP項目融資的風險因素及其防范措施

岳自剛

（中交二公局東萌工程有限公司，陜西 西安 710119）

近年來，我國PPP項目穩(wěn)步推進，在基建、民生和其他公共服務領域產生的積極作用逐步凸顯，但隨著項目的不斷推廣，一些風險也逐漸暴露，這對項目管理提出了一些新的要求。從PPP項目資金運用方面來看，融資管理作為項目管理的關鍵環(huán)節(jié)，倘若項目融資無法落實，則必然會影響PPP項目實施，甚至造成經濟損失，產生負面的社會影響，故針對項目融資的風險防范極為必要。

一、PPP項目融資管理特點

1.多方參與

PPP項目的實施，一般由政府出資代表及社會資本方共同出資設立的項目公司作為融資主體，在項目融資過程中政府、中介咨詢、提供擔保措施的單位、提供融資的金融機構、金融監(jiān)管部門等都是項目融資的重要參與者。

正是因為在融資過程中有諸多參與者，所以在整個融資過程中只要任何一方存在缺陷，都會導致融資受阻，這就需要項目各方共同努力為項目融資落實創(chuàng)造完備的基礎條件。

2.規(guī)模大、周期長

PPP項目的資金來源一般由項目資本金和項目融資構成，根據(jù)我國現(xiàn)行的項目資金本管理制度中一般基建項目最低20%（機場25%）的比例要求，其余約80%以上的資金缺口均需通過融資解決。

財政部明確規(guī)定“屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上”，這就要求項目融資期限一般不低于10年，這是有別于一般企業(yè)短期流動性貸款和中長期貸款的重要特點。

二、影響PPP項目融資的風險因素

從宏觀政策、項目所屬本級政府的財政能力、項目合同體系、項目出資人資格、項目資本金等五個方面分析，主要存在以下風險因素。

1.宏觀政策因素

因PPP項目一般涉及基礎設施建設、生態(tài)環(huán)保、社會民生等公共領域，當政府進行宏觀政策調控時，發(fā)改委、財政部、央行及銀保監(jiān)等職能部門會從產業(yè)政策、地方財政政策、金融政策等方面出臺系列措施，通過引導和規(guī)范項目融資實現(xiàn)調控的目的，因此，政策變化將對項目融資產生重大影響。

2.項目合法合規(guī)性

PPP項目的可行性研究、“兩評一案”（PPP實施方案、財政承受能力、物有所值）的論證、項目入庫及信息披露、項目社會資本方的選定方式，國土、環(huán)評、初設概算等一系列要件批復都是準入審查的前置因素，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將阻礙融資進程。

3.區(qū)域財承指標及補助來源

具有支出責任的政府財政是否滿足當前政策的要求將直接影響項目融資的評審，如果財政承受能力及補助來源不符合政策要求，項目則無法通過金融機構的貸款準入審查。

4.PPP項目合同

PPP項目合同的合法合規(guī)性對項目融資的影響主要包括三個方面。

（1）簽約主體與合作期限

政府方的簽約主體、PPP項目合作期限是否滿足政策法規(guī)要求會影響項目的合規(guī)性，進而影響融資審查。

（2）政府及社會資本的權責劃分

PPP合同中如果沒有明確約定項目資產權屬、各方權責，金融機構將無法清晰界定各方權利義務，不利于債權追償。模糊的項目資產權屬關系，會造成資產無法進行抵押或質押，導致融資受阻。

（3）項目收益分配、政府付費產出與績效掛鉤機制

不合理的政府付費機制、可行性缺口補助獲得方式、政府的績效考核標準、項目收益分配機制等，均影響金融機構對項目的合規(guī)性審查及風險、收益的預期，給項目融資帶來負面的影響。

5.政府、社會資本方和項目公司資格的影響

項目公司一般由政府方出資代表和社會資本方參與出資設立，其中政府方出資代表的身份資格、擔保行為、社會資本方的身份資格、資信狀況、項目公司的股權比例、法人治理結構等方面如果有悖于現(xiàn)行政策，將無法通過金融機構的風控評審，導致融資失敗。

6.資本金方面的風險

項目融資一般與項目資本金到位的時間、比例等配套落實，項目出資人是否能及時、足額認繳資本金是影響項目融資效果的關鍵因素。其主要表現(xiàn)為：

一方面，資本金來源不符合政策法規(guī)要求的，將無法通過金融機構的評估與審查；另一方面，因為PPP項目的資本金規(guī)模較大，對于投資人的出資能力提出了較高要求，如資本金無法及時、足額到位，必然引起項目資金鏈斷裂。

三、PPP項目融資風險防范措施

1.把握PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障，在建設的必要性、可行性等重大事項方面應從經濟社會發(fā)展需要、技術和經濟可行性、環(huán)境影響、資源綜合利用、投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理等方面研究論證，使項目符合政策總體要求，順應社會發(fā)展方向。

2.加強多方協(xié)調，積極推進項目審批

PPP項目在立項后，應加快對 “兩評一案”、初設概算、國土利用、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、水土保持方案、社會穩(wěn)定風險評估、文物勘察及保護方案、施工許可等合規(guī)性要件的報審節(jié)奏，加大與政府職能部門的溝通協(xié)調力度，積極推進各要件的批復進程，為項目融資創(chuàng)造有利的前置條件。

3.明確政府資金來源及支出責任

在堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線思維下，金融機構加大了對PPP項目融資準入的審查力度，重點關注政府財政能力是否符合財政部關于“5%不得新上政府付費項目、7%進行風險提示、10%新項目不得入庫”的剛性要求。對運營補助來源、回報機制涉及 “政府付費”或“可行性缺口補助”的，審慎審查是否涉及政府性基金預算、國有資本經營預算安排。因此，項目應及時獲得合法的財承論證和經人大會議審議批準的中長期財政規(guī)劃，避免政府付費或缺口補助在合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某時段內財政壓力激增，規(guī)避地方政府債務風險，確保政府支出納入財政預算。

4.嚴守政策法規(guī)紅線、構建科學合理的項目體系

（1）PPP項目合同主體及合作期限

PPP項目實施機構應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業(yè)單位，地方國企或政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同。屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上。

（2）項目各方權責明晰

政府方應承擔政策、法律風險及政府支付方式和風險分配結果；社會資本負責承擔項目投資、建設、運營風險及應承擔的公共責任；明確約定項目資產權屬、投融資方案、建設運營和移交方案、風險分擔方案及項目總投資和融資規(guī)模因項目投資額度、規(guī)模或進度變化等因素發(fā)生調整時的各方責任安排。

（3）項目收益、政府付費、缺口補助等均為融資償本付息的主要來源，其分配機制、績效考核標準、項目產出與績效完全掛鉤等都是項目融資的重要影響因素。項目在設計交易結構，利益分配、退出機制時應當符合現(xiàn)行政策，一是要避免政府方或政府方出資代表向社會資本承諾資本金回購和收益兜底承諾，避免為項目融資提供各種形式的擔保；二是要避免項目產出績效與付費機制脫鉤，提前鎖定、固化政府支出責任。

（4）項目出資人身份合法合規(guī)，項目公司法人治理結構完善

首先，要將規(guī)范運作放在首位，不得出現(xiàn)融資平臺公司、融資平臺公司實際控制或能產生重大影響的國企作為社會資本參與本級PPP項目的行為；其次，應通過公開招標等競爭性方式選擇資信狀況、履約能力良好的社會資本；最后，項目公司的股權比例、公司治理結構上應當在“政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權”的規(guī)定范圍內，設置科學合理的股權比例及治理結構。

5.優(yōu)化資金安排，拓寬融資渠道

（1）項目出資人應對資本金分類管理，這樣有利于金融機構對債務性資金進行穿透審查；出資人應結合自由資金狀況、項目進展情況，融資計劃等科學合理地編制資本金出資計劃；建立有效的信用評價體系和激勵與約束機制，遵守契約，協(xié)調一致，如果在PPP項目融資中出現(xiàn)了任何一方違約現(xiàn)象，都應該納入信用體系，并且作為后續(xù)是否能夠參與項目的評價依據(jù)。

（2）針對資金規(guī)模較大的項目，宜采用銀團貸款的模式，有利于分散風險；多渠道引入保險資金、政企合作投資基金、通過資產交易、資產證券化等方式，優(yōu)化融資方式；結合項目進度，設計前期貸款與項目固定資產貸款相結合的方式，根據(jù)資金市場規(guī)模、利率變動，合理安排融資期限及提款時機，降低融資成本。

四、結語

綜上所述，PPP項目融資是否成功受政策法律、項目風險與收益、參與主體等多方面的影響，因此，完善PPP項目的合法合規(guī)性，充分協(xié)調參與方的利益，構建科學合理的合同架構和管理體系，是防范PPP項目融資的重要舉措。