學(xué)習(xí)貫徹《監(jiān)察法》為反腐良法善治貢獻(xiàn)智慧力量

湘潭大學(xué)法學(xué)院 趙純

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》的先后頒布和實(shí)施，既體現(xiàn)了我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要進(jìn)程，又展現(xiàn)了黨的十九大以來(lái)我國(guó)在國(guó)家監(jiān)督體制改革方面取得的重大成果。國(guó)家監(jiān)察立法體系的創(chuàng)新和不斷完善，體現(xiàn)了權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力的憲法原則,突出了懲治腐敗、建設(shè)廉潔政治的價(jià)值取向。作為紀(jì)委和監(jiān)察委系統(tǒng)的廣大黨員干部，應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹《監(jiān)察法》和《實(shí)施條例》，準(zhǔn)確把握《監(jiān)察法》的立法屬性和立法精神，努力遵循《實(shí)施條例》的基本要求，以創(chuàng)造性的執(zhí)法實(shí)踐和建設(shè)性的立法建言為反腐敗良法善治貢獻(xiàn)智慧力量。

一、充分認(rèn)識(shí)我國(guó)監(jiān)察體制的鮮明特色

我國(guó)監(jiān)察體制的確立和不斷完善，是在新時(shí)代政治體制改革背景下的重大創(chuàng)新。這一創(chuàng)新，著眼于構(gòu)建全域立體的監(jiān)察模式，通過(guò)整合監(jiān)察體制、重構(gòu)監(jiān)察關(guān)系、優(yōu)化監(jiān)察手段，將所有監(jiān)督對(duì)象納入黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的全方位監(jiān)督之中，開創(chuàng)了凡公權(quán)力所在之處人和事無(wú)一不受監(jiān)督的新里程，體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色。

一是體現(xiàn)了黨性和人民性高度統(tǒng)一的鮮明特色?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和地位，指出監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。在整合監(jiān)察體制的過(guò)程中，將監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)融合起來(lái)，合署辦公，體現(xiàn)了黨性和人民性的高度統(tǒng)一。首先，將監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)融為一體體現(xiàn)了鮮明的黨性原則。監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是游離于黨的領(lǐng)導(dǎo)之外的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，必須在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表全體人民意愿、代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全方位立體監(jiān)督。這一合署辦公的整合體制，要求紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作人員要有強(qiáng)烈的黨性意識(shí)和黨性原則，努力加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)，提高政治站位，突出政治功能，強(qiáng)化政治引領(lǐng)。其次，從《監(jiān)察法》的起草形成過(guò)程看，我國(guó)的監(jiān)察體制的改革充分反映和聽取了民意?！侗O(jiān)察法》的出臺(tái)經(jīng)歷了前期調(diào)研、起草、面向社會(huì)征求意見、廣泛聽取意見建議、反復(fù)修改完善的過(guò)程?？梢姡覈?guó)監(jiān)察體制改革的過(guò)程，是發(fā)揚(yáng)民主、博采眾議，不斷匯聚全黨全國(guó)各族人民智慧和心血的過(guò)程，是廣開言路、開門立法的直觀體現(xiàn)[1]。再次，從《監(jiān)察法》立法的目標(biāo)任務(wù)看，《監(jiān)察法》的立法是為了強(qiáng)化對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的全范圍監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的無(wú)死角覆蓋，防止公權(quán)力尋租和被腐蝕，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)任務(wù)與廣大人民群眾熱切希望廣大公職人員反腐倡廉，永葆清正廉潔的意志和訴求高度統(tǒng)一，呼應(yīng)了人民群眾從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)治國(guó)的熱切期盼。最后，從監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生的立法機(jī)制看，充分體現(xiàn)了人民行使監(jiān)察權(quán)的特色。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)不能隨意產(chǎn)生，《監(jiān)察法》明文規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。這種生成機(jī)制，從法制上確保了監(jiān)察權(quán)用來(lái)為人民謀利益，具有鮮明的人民性特色。

二是體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的鮮明特色。在中國(guó)，所有的公權(quán)力都屬于人民，黨和政府的所有機(jī)關(guān)都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使人民賦予的權(quán)力，都必須為人民用權(quán)，對(duì)人民擔(dān)責(zé)，受人民監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察是我國(guó)監(jiān)督體系的兩大重要組成部分。黨內(nèi)監(jiān)督擔(dān)負(fù)的是對(duì)全體黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察擔(dān)負(fù)的是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。由于中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)目前已高達(dá)9514.8萬(wàn)名，在廣大的公務(wù)員隊(duì)伍和國(guó)家公職人員中，共產(chǎn)黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部占了絕大多數(shù)，這內(nèi)在地決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有高度的一致性，也必然地提出黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察必須統(tǒng)一的客觀要求。《監(jiān)督法》頒布以前，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察分屬不同部門管轄，《監(jiān)督法》頒布后首次把二者整合統(tǒng)一起來(lái)，形成了中國(guó)監(jiān)督制度的獨(dú)有特色。

三是體現(xiàn)了緊貼現(xiàn)實(shí)和繼承傳統(tǒng)高度統(tǒng)一的鮮明特色。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置具有中國(guó)特色的監(jiān)察機(jī)關(guān)，是從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和歷史傳統(tǒng)出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國(guó)探索、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)智慧。在古代中國(guó)幾千年的歷史發(fā)展中，監(jiān)察實(shí)踐從未中斷，先后出現(xiàn)過(guò)許多名垂青史的監(jiān)察官，提出過(guò)許多察官治吏的監(jiān)察思想，發(fā)生許多膾炙人口的懲貪除惡案件[2]?！侗O(jiān)察法》在傳承古代中國(guó)“治國(guó)先治吏”“治吏用重典”法制理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)代改革開放的新特點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)對(duì)象，堅(jiān)持抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”理念融入立法思想，將所有掌握國(guó)家公權(quán)力的公職人員全部納入監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)了從行政監(jiān)察到國(guó)家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，使監(jiān)察體制更加適應(yīng)推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的時(shí)代需求。

二、注重突出監(jiān)察工作的政治屬性

監(jiān)察委員會(huì)是黨的重要工作機(jī)構(gòu)，政治屬性是其第一屬性和根本屬性，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須把講政治放在第一位。監(jiān)察工作必須旗幟鮮明講政治，紀(jì)檢監(jiān)察工作者要提高政治站位，增強(qiáng)政治敏銳性，自覺用政治眼光、政治立場(chǎng)來(lái)分析、觀察、解決問(wèn)題。首先，要堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合的原則。懲前毖后、治病救人是我們黨的一貫方針，從這一方針出發(fā)，監(jiān)察工作必須區(qū)分對(duì)象，寬嚴(yán)相濟(jì)。在案件辦理的過(guò)程中，現(xiàn)實(shí)情況極為復(fù)雜，由于現(xiàn)在腐敗存量較多、增量仍在發(fā)生，往往一個(gè)案件會(huì)涉及多名公職人員和涉案對(duì)象，他們?yōu)橐患核嚼嗷ス唇Y(jié)，膽大妄為共同實(shí)施多種違規(guī)違紀(jì)違法行為，在查處一個(gè)案件時(shí)，審查調(diào)查人員最多可能需要研究解決六類不同問(wèn)題，包括一般違紀(jì)問(wèn)題、嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題、一般違法問(wèn)題、職務(wù)違法問(wèn)題、普通刑事犯罪問(wèn)題、職務(wù)犯罪問(wèn)題等等，將“四種形態(tài)”基本原理運(yùn)用到監(jiān)察工作中，本身就體現(xiàn)了講政治的要求。案件審理人員要根據(jù)被審查調(diào)查對(duì)象違紀(jì)犯罪的嚴(yán)重程度，認(rèn)錯(cuò)悔錯(cuò)的真實(shí)態(tài)度和糾錯(cuò)改錯(cuò)的具體情節(jié)進(jìn)行“四種形態(tài)”之間的轉(zhuǎn)化，最終達(dá)到治病救人的目的。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須擔(dān)負(fù)監(jiān)督的政治職責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)體現(xiàn)在“代表黨和國(guó)家 ，依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否正確，確保黨和國(guó)家的路線方針政策貫徹落實(shí)，確保權(quán)力不被濫用”[3]。監(jiān)察委員會(huì)不能只滿足于辦案，必須關(guān)注和把握全社會(huì)黨風(fēng)政紀(jì)的整體情況，靈活運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，促成風(fēng)清氣正政治生態(tài)的形成。第三，要擔(dān)負(fù)從嚴(yán)治黨的政治使命。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨建領(lǐng)航，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)，突出政治功能，強(qiáng)化政治引領(lǐng)。要高度重視案件審理隊(duì)伍黨組織的建設(shè)，審查調(diào)查組有正式黨員三人以上的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立臨時(shí)黨支部，見縫插針地組織各種學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，將思想政治建設(shè)和業(yè)務(wù)能力建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。要教育紀(jì)檢監(jiān)察工作者嚴(yán)格要求自己，時(shí)刻保持政治警醒和自覺，一言一行，合乎規(guī)矩。要心存敬畏，敬畏黨紀(jì)，敬畏法律，敬畏權(quán)力，慎重、正確行使好職權(quán)，始終秉持高尚的職業(yè)情操和純潔的政治本色。要惜名守節(jié)，不謀一己之私，不貪絲毫之利，堂堂正正干事，清清白白做人。

三、勇于創(chuàng)新監(jiān)察反腐的執(zhí)法實(shí)踐

《監(jiān)察法》出臺(tái)后，相繼有很多監(jiān)察業(yè)務(wù)工作的內(nèi)部文件下發(fā)，隨后，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》正式頒發(fā)，其目的都是為了《監(jiān)察法》有序?qū)嵤?，確保形成紀(jì)法貫通、銜接順暢的辦案機(jī)制。這些法律文件和《實(shí)施條例》陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步明確了監(jiān)察辦案的規(guī)范要求。但是，由于監(jiān)察體制創(chuàng)新處于改革初期 ，還有更多工作需要監(jiān)察、紀(jì)檢工作者在實(shí)踐中不斷摸索完善，根據(jù)指導(dǎo)意見來(lái)明晰具體的操作流程，不斷提高辦案人員的案件偵辦及證據(jù)移送的業(yè)務(wù)能力?！侗O(jiān)察法》雖然既是實(shí)體法，又是程序法，但從辦案適用操作角度來(lái)看，程序內(nèi)容的規(guī)定并不詳盡，與《刑法》《刑事訴訟法》比較而言，很多程序要求只有粗泛規(guī)定，并沒有細(xì)化到具體執(zhí)行步驟。《實(shí)施條例》雖然頒發(fā)，但仍有不斷完善充實(shí)的任務(wù)。同時(shí)，相關(guān)的工作機(jī)制也是試用階段，還在不斷摸索更新之中，導(dǎo)致辦案人員在辦案的過(guò)程中會(huì)出某些迷茫和無(wú)所適從的現(xiàn)象。在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《監(jiān)察法》立法精神，遵循《實(shí)施條例》基本要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合監(jiān)察反腐的辦案實(shí)踐來(lái)不斷創(chuàng)新監(jiān)察反腐工作，是擺在監(jiān)察紀(jì)檢工作者面前的一項(xiàng)重要職責(zé)。

一是要高度重視留置案件初核階段的工作質(zhì)量。由于目前留置案件對(duì)于期限及質(zhì)量的要求更高，使得案件初核階段工作顯得尤為重要。初核工作在很大程度上決定了案件辦理的順利及效果。在留置案件辦案過(guò)程中，由于部分單位在案件初核時(shí)未充分掌握當(dāng)事人的嚴(yán)重違紀(jì)事實(shí)及證據(jù) ，就草率使用留置手段，導(dǎo)致案件在短時(shí)間內(nèi)難以取得進(jìn)展。這種“夾生飯”一旦煮成，一方面會(huì)延長(zhǎng)辦案時(shí)間，增加辦案風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，案件久拖不破，辦案人員在工作壓力和心理壓力下，極易產(chǎn)生急躁情緒；同時(shí)，由于初核不扎實(shí)，容易引起部分對(duì)象的抵觸情緒，產(chǎn)生過(guò)激行為。這些教訓(xùn)警示辦案人員，在案件的初核階段一定要穩(wěn)定心態(tài)，善于攻心，斗智斗勇，不厭其煩，穩(wěn)扎穩(wěn)打，直至獲得需要的證據(jù)材料為止。

二是要提高留置案件的突破能力。留置案件審訊突破應(yīng)以前期初核查實(shí)的事實(shí)為基礎(chǔ)，根據(jù)案件具體情況制訂宏觀計(jì)劃，靈活運(yùn)用謀略，統(tǒng) 籌調(diào)控，實(shí)時(shí)交流討論，審訊團(tuán)隊(duì)必須形成合力。在留置階段的封閉時(shí)空，要使對(duì)象對(duì)審訊組產(chǎn)生唯一的信任感，需要團(tuán)隊(duì)每個(gè)人每個(gè)環(huán)節(jié)極具默契配合。并且辦案必須以對(duì)象為本，無(wú)論是安全、辦案效果還是人文關(guān)懷，只有實(shí)事求是以人為本、依法為本，才能良性互動(dòng)，在依法懲治犯罪的同時(shí)取得更讓人信服的社會(huì)影響。

三是要注重證據(jù)取得的合法性。國(guó)家監(jiān)察委明確規(guī)定了證據(jù)材料應(yīng)嚴(yán)格遵循刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，在案件辦理的程序及證據(jù)取得等方面不得存在非法因素，但是在《監(jiān)察法》的條文中卻沒有細(xì)則規(guī)定，這就要求辦案人員在熟知《監(jiān)察法》的同時(shí)，更要能熟練適用《刑事訴訟法》的要求。在目前的階段，均以有刑事犯罪案件辦理經(jīng)驗(yàn)的人員為主掌握證據(jù)及辦案程序的合法性，在辦案人員力量配備不足的情況下，辦案任務(wù)尤顯繁重，證據(jù)取得的有效性、合法性及質(zhì)量也參差不齊。為保證留置案件的辦案質(zhì)量，審理人員要提高審理技巧，提升取證能力，確保調(diào)查期間取得的證據(jù)確實(shí)充分，為提高案件審結(jié)效率打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四是盡快促進(jìn)辦案工作機(jī)制的明晰與規(guī)范。監(jiān)察委辦案的相關(guān)工作機(jī)制正在不斷更新完善之中，目前有些工作要求和辦案程序不夠明晰，甚至存在盲區(qū)。在案件辦理相關(guān)手續(xù)的過(guò)程中，有時(shí)候詢問(wèn)多個(gè)部門也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，審批程序的繁瑣與辦案應(yīng)急效率有矛盾，導(dǎo)致手續(xù)的規(guī)范性存在不足。各部門的協(xié)調(diào)溝通不能完全到位，直接影響到案件審查的辦理效果。建議有關(guān)部門結(jié)合《監(jiān)察法》和《實(shí)施條例》對(duì)案件審理提出的要求，切實(shí)解剖案件審理每一個(gè)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題和隱患，形成問(wèn)題清單，并在此基礎(chǔ)上提出分類解決的制度、程序和措施，總結(jié)打造出標(biāo)本流程，努力實(shí)現(xiàn)辦案過(guò)程的規(guī)范化。

五是案件移送手續(xù)亟待加快完善。監(jiān)察案件移送審理室、檢察院處理流程和規(guī)范也需要進(jìn)一步摸索完善。包括程序手續(xù)的辦理、意見溝通、結(jié)果的認(rèn)定、追訴漏罪漏犯等。建議在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立一個(gè)與監(jiān)察委調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件移交移送“對(duì)接部”，同時(shí)，盡快明確界定這一部門的職能定位、編制人數(shù)、制度規(guī)定、運(yùn)行機(jī)制、對(duì)接程序、“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”等。要在實(shí)踐中逐步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成規(guī)范性制度，以便于操作可行，利于推動(dòng)“對(duì)接”工作順利開展。