中西部“空心村”黨建工作困局成因的理論分析
——以重慶市D村為例

中共萬州區(qū)委黨校 譚建

重慶市D村是位于渝東北武陵山區(qū)的一個(gè)貧困村，全村幅員面積15.7平方公里，下轄8個(gè)村民小組，戶籍人口910戶2442人，其中建卡貧困戶117戶905人，耕地面積4133畝，人居耕地面積僅有1.69畝，農(nóng)業(yè)種植以水稻、玉米、番薯等傳統(tǒng)山地作物為主，基本沒有機(jī)械化耕種方式，農(nóng)業(yè)收成以滿足口糧為主。截至2019年4月，全村有五保對象23人，殘疾人104人，低保戶34戶74人。全村日常在村人口約230人左右，主要為“五保人員”“殘疾人”和“三留守”人員，青壯年勞動(dòng)力基本外出，村莊以打工經(jīng)濟(jì)為主，無集體經(jīng)濟(jì)收入，可以說，D村是中西部山地農(nóng)村“空心化”的典型代表。

一、“空心村”的黨建工作現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)困境

（一）黨員結(jié)構(gòu)低學(xué)歷老齡化

D村目前的黨員結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 D村黨員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

D村現(xiàn)有在冊黨員67人，60歲以上黨員中，最大年齡為85歲。在村黨員中，除去4人因身體原因已不能正常參加組織生活，能正常參加支部活動(dòng)的僅有19人左右。有村干部坦言：“我們村干部也想黨員多動(dòng)腦筋為村上發(fā)展謀出路，但現(xiàn)在村上大部分是七老八十歲的老黨員，文化素質(zhì)不高，開會搞活動(dòng)來不齊不說，讓他們發(fā)表意見或者為支部建言獻(xiàn)策，基本上都說不出個(gè)所以然，更不要說寫什么學(xué)習(xí)心得之類的了。”（來自村干部a的訪談）①黨員受教育程度較低，45歲以下青壯年黨員大量外出，留村黨員絕大多數(shù)人在60歲以上，讀寫能力有限，是D村黨組織的基本現(xiàn)狀。

（二）組織建設(shè)形式化文牘化

D村在村黨員普遍經(jīng)濟(jì)收入微薄，除有兩名黨員在鄉(xiāng)場上開店以外，其余黨員以在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)務(wù)工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周圍打零工為主，在支部活動(dòng)與自身務(wù)工活動(dòng)有沖突時(shí)，部分黨員往往選擇不參加支部活動(dòng)。有黨員說：“我所在的工地隨時(shí)可以換人，如果我有一天不去，第二天就會有別人去，我可能就會十天半月沒活干了，有時(shí)不參加支部活動(dòng)也是沒有辦法。”（來自黨員b的訪談）

目前D村兩委干部編制為5人，但黨建專干自2018年10月以來一直空缺，崗位暫由村副主任兼任，除開黨建的資料卷宗以外，作為政策落實(shí)的“最后一公里”，還要完成其他行政部門的各種報(bào)表填報(bào)，面對各類督查考核檢查。村上目前就4個(gè)人，同時(shí)要應(yīng)付多個(gè)部門和上級黨委的各項(xiàng)要求，讓我們走家串戶做群眾工作，我們不怕，因?yàn)槎际怯H戚熟人，說話做事都能有個(gè)哈數(shù)（重慶方言，表示做某事有一定的方式方法），我們本來文化水平就不很高，要搞這么多文字材料，實(shí)在頭大，都說黨建工作難，現(xiàn)實(shí)情況看，軟件資料整理占去了‘難’的大部分?！保▉碜源甯刹縞的訪談）“支部活動(dòng)黨員參與不積極，黨員普遍文化程度不高，開會、搞理論學(xué)習(xí)基本是村干部在講話，效果和意義不是很大，黨建活動(dòng)形式化自然就不可避免，最終結(jié)果就是以‘材料論英雄’?！保▉碜源甯刹縟的訪談）可見，支部活動(dòng)形式化，黨建工作文牘化是當(dāng)前D村黨組織建設(shè)的縮影。

（三）黨務(wù)工作事務(wù)化行政化

“一富遮千丑”是當(dāng)前基層農(nóng)村普遍存在的意識觀念，村干部首先自己致富能力要強(qiáng)，才具有最大的說服力，也是基層政府在選拔村干部環(huán)節(jié)所首先要考慮的條件?！跋雀憬?jīng)濟(jì)，后補(bǔ)政治”是當(dāng)前廣大農(nóng)村基層帶頭人所要普遍經(jīng)歷的過程。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興藍(lán)圖初具雛形，在政府和市場合力推動(dòng)下，鄉(xiāng)村必將是今后數(shù)十年繼續(xù)拉動(dòng)中國騰飛的經(jīng)濟(jì)熱土，在這樣的背景下，也由于當(dāng)前多數(shù)村干部是致富能手，其話語權(quán)威自然要高于其他黨員，在思想政治工作能力還欠缺的情況下，村級組織帶頭人容易把用時(shí)最短、見效更快的致富經(jīng)驗(yàn)納入思想政治工作中，認(rèn)為思想工作占用時(shí)間，更容易把黨務(wù)工作搞成行政工作，把支委會、黨員大會開成了工作布置會。D村有黨員就坦言：“支部書記致富能力強(qiáng)，見的世面比我們都多，有時(shí)我們的發(fā)言經(jīng)常被他說服了，久而久之，我們都認(rèn)為說了有時(shí)候也不見得對，干脆就少說?！保▉碜渣h員e的訪談）如此一來，支書“一言堂”，黨員“和事佬”就成為一種常態(tài)。

（四）為民服務(wù)被動(dòng)化柜臺化

當(dāng)前，全面深化改革深入推進(jìn)，全面從嚴(yán)治黨延伸到基層，每一項(xiàng)工作必有高度重視、嚴(yán)格落實(shí)的規(guī)定，落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)越來越高、考核越來越嚴(yán)、壓力越來越大，所有政策、意見、方案、通知到了農(nóng)村基層都變成了需要落實(shí)的具體措施，最終或多或少都要轉(zhuǎn)變成為檔案、臺賬、材料固定下來以備上級檢查，拿補(bǔ)貼的村干部變成了“朝九晚五”的坐班干部，為民服務(wù)大部分停留在簽字蓋章，收集復(fù)印件等柜臺化事務(wù)上，村干部多數(shù)時(shí)間只能被動(dòng)坐等有困難的群眾“上門求助”。有村民反映：“現(xiàn)在的村干部都成了機(jī)關(guān)干部了，整天坐在辦公室耍電腦，沒啥用?！保▉碜源迕駀的訪談）面對此情況有村干部也表示無奈：“村委人手不足，要面對各個(gè)關(guān)口的軟件資料，上面要求越來越嚴(yán)，我們本來文化水平就低，把我們都當(dāng)成大學(xué)畢業(yè)生用了，為了應(yīng)付檢查考核，一天很難有時(shí)間走出辦事大廳?！保▉碜源甯刹縢的訪談）

二、“空心村”黨建工作成因分析

農(nóng)村黨組織運(yùn)行的功能，是要不偏不倚地宣傳落實(shí)黨的政策，解決基層群眾的生產(chǎn)生活問題，回應(yīng)并向上傳達(dá)群眾的合理訴求，以期不斷實(shí)現(xiàn)群眾的切身利益，從而使廣大人民群眾團(tuán)結(jié)在黨組織周圍。而基層黨組織建設(shè)是完成這一功能所必需的過程表現(xiàn)，如果基層組織建設(shè)僅僅停留在“組織內(nèi)”，沒有對黨組織功能運(yùn)行產(chǎn)生多大推動(dòng)作用，即不能直接與群眾的直接利益產(chǎn)生聯(lián)系，那么，這樣的組織動(dòng)作無疑是無效的，浪費(fèi)的是大量的公共資源，最終危害的是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（一）社會變遷導(dǎo)致的村莊公共資源供給失衡

村莊“空心化”本質(zhì)上是中國工業(yè)化、城市化的副產(chǎn)品，農(nóng)村精英大量外流，附帶著也把精英所具有的社會資源也帶入城市，留下以“老、弱、病、殘、幼”為主的人員在村，集體意識與協(xié)作能力俱弱，黨組織賴以開展工作的人力保障和社會資源嚴(yán)重缺失，在公共事務(wù)上難于取得一致意見，且意見的實(shí)際運(yùn)用價(jià)值不高，使得黨組織帶頭人更傾向于自行決定村莊事務(wù)。

再者，改革開放前，農(nóng)民個(gè)人的需求被集體化目標(biāo)所壓抑，村集體掌握一切生產(chǎn)資源，個(gè)人服從于集體權(quán)威，集體能夠以行政強(qiáng)制的方式推動(dòng)計(jì)劃生產(chǎn)。但改革開放后，大量農(nóng)民加入了城市化工業(yè)化進(jìn)程中，較多農(nóng)民離鄉(xiāng)離農(nóng)，純粹進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕種的農(nóng)民反而成為少數(shù)，出現(xiàn)了職業(yè)分化繼而產(chǎn)生了階層分化，所處地位、環(huán)境以及所能接觸的社會資源產(chǎn)生差異，由此塑造了農(nóng)民不同的個(gè)體需求，這種不同的個(gè)體需求在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后愈發(fā)呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。而“空心村”的天然劣勢決定了村莊不能再提供足夠的公共資源，沒有能力通過集約化的方式回應(yīng)和滿足這些多元化的需求，對應(yīng)的，農(nóng)民就傾向于通過融入市場或通過家族鄰里互助等方式尋求利益獲取和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，最終結(jié)果就是村組織發(fā)揮服務(wù)功能的空間被極大壓縮，村黨組織就更容易被邊緣化。從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前村莊公共資源供給不足是一個(gè)發(fā)展過程問題，短時(shí)間內(nèi)無法得到徹底解決，只有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)到一定程度，取得了實(shí)質(zhì)性成效才能逐步解決。

（二）轉(zhuǎn)型期多元利益協(xié)調(diào)難度加大，治理事項(xiàng)增多，政府治理能力不足催生“形式主義”

針對上級機(jī)關(guān)下達(dá)的不切實(shí)際的行政任務(wù)、考核督查、過度留痕等行為，目前學(xué)界基本取得共識，即將其定性為官僚主義、形式主義的主要表現(xiàn)。我們肯定不能排除確系有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上就“重顯績輕隱績”“只攬權(quán)不擔(dān)責(zé)”“懶政怠政不擔(dān)當(dāng)”，甚至“當(dāng)官做老爺”“欺上瞞下”，大搞“數(shù)字政績”，這樣的人主政一方，必然會造成基層干部怨聲載道，群眾深惡痛絕，直至觸碰黨紀(jì)國法，身陷囹圄。但現(xiàn)實(shí)中，基層尤其是村組織表現(xiàn)出的為完成工作而疲于奔命的窘?jīng)r并非個(gè)案，而是成為當(dāng)前中國基層政府和村級組織的普遍現(xiàn)象，按此推論，大部分上級機(jī)關(guān)似乎都應(yīng)是官僚主義形式主義的始作俑者？如果僅僅停留在行為層面，就難以解釋為何當(dāng)前基層減負(fù)的呼聲普遍如此強(qiáng)烈。

一種現(xiàn)象既然成為社會普遍現(xiàn)象，必然有其內(nèi)在深層次的社會歷史背景。轉(zhuǎn)型期中國必然會不斷產(chǎn)生多元化的利益主體，出于我國政府統(tǒng)管統(tǒng)抓的行政慣性，為應(yīng)對愈發(fā)精細(xì)化科學(xué)化的治理要求，大量增加相應(yīng)的治理主體和治理手段成為必須，比如出現(xiàn)很多量化指標(biāo)和績效體系，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備也會隨之增多而逐漸呈現(xiàn)冗繁的趨勢。比如D村所在C鄉(xiāng)的大學(xué)生村干部都被鄉(xiāng)政府安排在了不同的科室，除了臨時(shí)緊急任務(wù)之外，平時(shí)基本很少下村，類似情形，在廣大中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常普遍。對應(yīng)的，每一種治理方式催生的行政決策都會被賦予結(jié)果導(dǎo)向，必然要以考評考核論高低，而發(fā)展的不充分和不平衡導(dǎo)致的各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會資源稟賦呈現(xiàn)較大差異，治理效能必然要以一定的社會資源作為前提，如果此時(shí)在疊加上地方政府治理能力欠缺，不能很好地將中央統(tǒng)一性的決策部署與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)相匹配結(jié)合，因本領(lǐng)欠缺不得已只能“依樣畫葫蘆”，一個(gè)個(gè)行政決策被層層加碼到了基層就變成一件件具體性事務(wù)，在黨建掛帥的政治背景下，事項(xiàng)往往還要求與黨建相結(jié)合，實(shí)際上憑空又會多出成倍的文字材料，我們認(rèn)為這才是當(dāng)前基層不堪重負(fù)的主要因素，也是造成基層形式主義屢禁不止的最終原因。

（三）村組織“雙重代理”身份被政府和村民雙重邊緣化

村組織的職能轉(zhuǎn)變以2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅為分界點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，伴隨著國家對農(nóng)村政策由資源的吸取向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，村級組織的職能也隨之由行政化的管理管制轉(zhuǎn)變?yōu)榛蒉r(nóng)化的服務(wù)供給，以往行政管理的權(quán)威逐漸喪失。

村組織雖然名義上屬于“村民的自治組織”，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，政府通過對村干部發(fā)放工作補(bǔ)貼、實(shí)行考核激勵(lì)，發(fā)布行政指令等方式，使得村干部和村黨組織嚴(yán)重依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政態(tài)度和導(dǎo)向，村組織實(shí)質(zhì)上就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政化的代理人，村委實(shí)際上成為政府一個(gè)職能科室，使得政府對村莊仍然具有實(shí)質(zhì)性的干預(yù)權(quán)，造成村委機(jī)關(guān)化，村干部官僚化，村域“自治”的力量大大小于來自政府的“他治”的力量，“農(nóng)民民主”的空間被壓縮，民主活力被削弱。而當(dāng)前“空心村”公共品供給不足，村黨組織服務(wù)能力孱弱，客觀上造成與村民的利益鏈接不緊密，村組織的“治理”行為就容易得不到村民的理解和擁護(hù)，甚至成為一種“異己力量”為村民所排斥。而基層政府往往容易出于政績考慮，容易產(chǎn)生選擇性治理，有利于政府的就去做，不利的就不做，村組織發(fā)揮村民自治的主體性作用被嚴(yán)重削弱。因此，出于雙重代理身份的村委會和村黨支部，在事實(shí)上就容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民雙重邊緣化，即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只以行政結(jié)果導(dǎo)向考核村干部并與補(bǔ)貼報(bào)酬掛鉤，而農(nóng)民獨(dú)自負(fù)擔(dān)自己的生產(chǎn)生活任務(wù)，村組織與農(nóng)民的關(guān)系相對超脫，呈現(xiàn)“沒事不找你、公事不管你、有事就兇你、出事就告你”的狀態(tài)，黨建工作失去了農(nóng)民的認(rèn)可和參與，黨群干群關(guān)系變得松散，黨組織開展活動(dòng)就異常困難。

（四）集體經(jīng)濟(jì)空殼化導(dǎo)致村組織發(fā)展支撐闕如

“空心村”黨組織因缺乏完成公共事務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就無法以公共力量的姿態(tài)將分散的村民進(jìn)行有效凝聚整合，也就難以激發(fā)村民參與公共事務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。黨組織開展任何活動(dòng)都容易陷入“組織內(nèi)”活動(dòng)的尷尬，即黨組織僅僅是為了活動(dòng)而活動(dòng)，僅僅是完成上級黨組織的任務(wù)而已。

集體經(jīng)濟(jì)空殼化會讓村組織面臨至少三大問題。一是村莊公益性設(shè)施維護(hù)困難，給村民生產(chǎn)生活帶來不便。如D村有田埂間的人行便道已經(jīng)長滿青苔，有的已經(jīng)垮塌，一些體育器材銹蝕嚴(yán)重，活動(dòng)廣場地面坑洼不平，一些飲水設(shè)施也不斷出現(xiàn)病害。二是極大影響村黨員干部的心態(tài)。村干部補(bǔ)貼低，沒有額外收入，有時(shí)還不得不拿自己的收入補(bǔ)貼村用，長此以往，村干部的崗位吸引力弱，面臨后繼無人的境地。三是影響群眾對黨組織的信心?；A(chǔ)設(shè)施維護(hù)困難，群眾訴求回應(yīng)慢或者無法回應(yīng)，公共服務(wù)供給不足，這都極大程度降低了群眾對黨組織的心理期待，與黨組織更加疏離。

注釋

①文中人物隱名處理。