新型城鎮(zhèn)化下實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化研究——兼評(píng) 《農(nóng)村土地承包法》第26條的立法價(jià)值

駱慶國

（萍鄉(xiāng)高等?？茖W(xué)校 政法系，江西 萍鄉(xiāng)337000）

2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所確定工作重點(diǎn)，有一個(gè)亮點(diǎn)被人們敏銳捕捉并不斷放大，那就是比2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多了一項(xiàng)工作重點(diǎn)——城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化是我國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，據(jù)上海證券會(huì)發(fā)布的一份報(bào)告顯示：中國的城鎮(zhèn)化率每增加一個(gè)百分點(diǎn)，大概能夠帶來七萬億的市場需求。李克強(qiáng)總理在2012年11月28日會(huì)見世行行長金鏞也明確指出：中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，城鎮(zhèn)化對(duì)中國未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。［1］

從2000年中共中央十五屆五中全會(huì)提出積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化開始，“城鎮(zhèn)化”屢屢被高層提及，業(yè)界熱議，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)熱詞。而且從那以后，全國各地根據(jù)各自的理解積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，并取得了重大進(jìn)展。黨的十八大再次提出這一重大課題，并明確指出未來的城鎮(zhèn)化是新型的城鎮(zhèn)化。①十八大指出要堅(jiān)持走中國特色新型進(jìn)城務(wù)工人員業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。2013年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出：新型的城鎮(zhèn)化就是一種有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，其基本內(nèi)涵就是圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；積極有序地把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好；要把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的道路。新型城鎮(zhèn)化說到底就是人的城鎮(zhèn)化。沒有市民絕對(duì)數(shù)量的增加，我們的城鎮(zhèn)化就是只要地不要人的城鎮(zhèn)化，就是唱 “空城計(jì)”的城鎮(zhèn)化，只有城鎮(zhèn)化之名，而無城鎮(zhèn)化之實(shí)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2011年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)51．27%，事實(shí)上真正意義上的市民人口只有35%左右。［2］與中等發(fā)達(dá)國家80%左右的城市人口相比，還有相當(dāng)大的差距。如何將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為市民，這是我們?cè)谛滦统擎?zhèn)化語境下必須思考和著力解決的關(guān)鍵性問題。

一、什么是市民

在我國，“市民”一詞最早見于中國東漢末期政論家、史學(xué)家荀悅所著 《申鑒·時(shí)事》這部書里，但其對(duì)何謂市民沒有給出具體的解釋。①“皇民敦，秦民弊，時(shí)也；山民樸，市民玩，處也?！钡搅爽F(xiàn)代，我們通常將市民理解為 “常住城市，并從事二、三產(chǎn)業(yè)的人群”。［3］筆者認(rèn)為這樣的界定并不符合中國的國情，因?yàn)樵谖覈€存在二元戶籍制度的情況下，作為市民必須要具備城鎮(zhèn)戶口這一前置條件，另外，無論是目前還是將來，擁有城鎮(zhèn)戶口并居住在城鎮(zhèn)的人群并不一定脫離第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基地發(fā)達(dá)地區(qū)，不少農(nóng)轉(zhuǎn)非的小城鎮(zhèn)居民，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)是他們重要的就業(yè)領(lǐng)域，更何況未來新型城鎮(zhèn)化的拓展重點(diǎn)一旦確定為縣域城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居民從事農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀將會(huì)繼續(xù)并長期存在。因此在我國，市民應(yīng)界定為 “具有城鎮(zhèn)戶口，以城鎮(zhèn)為經(jīng)常居住地的公民”更為妥帖。

二、當(dāng)前農(nóng)民市民化的主要障礙

從最近召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于新型城鎮(zhèn)化就是 “積極有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的表述來看，我國未來的城鎮(zhèn)化不僅僅是城市規(guī)模的擴(kuò)張，更是市民人數(shù)的絕對(duì)增長。如何將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，無疑是我國未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要抓手。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們當(dāng)前所面臨的第一個(gè)問題，就是如何掃除目前阻礙農(nóng)村人口市民化的障礙。筆者認(rèn)為，當(dāng)前阻礙農(nóng)民市民化的障礙主要有三個(gè)方面：

（一）割不斷的土地依賴癥

我們通常認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)土地有著一份難以割舍的眷戀，事實(shí)上，這其中滲透了幾多無奈，稍有常識(shí)的人都知道，農(nóng)村人往往把能過上城里人的日子作為成功的標(biāo)志之一。父母省吃儉用送子女讀書，大抵不是為新農(nóng)村建設(shè)儲(chǔ)備人才，父母所期望的往往是子女有朝一日鯉魚跳 “農(nóng)”門，重復(fù)父輩臉朝黃土背朝天的老路，被認(rèn)為是沒出息的表現(xiàn)，甚至被認(rèn)為是恥辱。以河北大學(xué)中國近現(xiàn)代史專業(yè)2008級(jí)碩士研究生苗衛(wèi)芳為例：他曾因考研成功而成為保定阜平柳樹溝村的驕傲，后因畢業(yè)回家種田而成為村民教育孩子的“反面教材”，父親苗風(fēng)山甚至為此憤而服毒自殺。種種跡象表明，農(nóng)村人并不想與土地捆綁在一起，進(jìn)城農(nóng)民割不斷的土地依賴癥是客觀現(xiàn)實(shí)造成的：第一，經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)是農(nóng)民無法擺脫土地束縛最現(xiàn)實(shí)的原因。當(dāng)大批農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員涌入城市時(shí)，部分人的理想不僅僅是賺錢回家建房娶妻生子，他們內(nèi)心其實(shí)也有過 “城市我來了”的豪邁，經(jīng)過一番打拼，事后終于明白原來的想法是何等的幼稚，在喝水都要花錢的城市，各種日常開銷就難以應(yīng)對(duì)，更何況還有高房價(jià)等著你，僅高房價(jià)一項(xiàng)就足以使進(jìn)城農(nóng)民只能“漂”在城市而無法落地生根。擁有屬于自己的住房是農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)最起碼的剛性條件。②人社部在2012年11月12日的記者招待會(huì)上表示：未來農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員落戶城市的條件有望放寬，但擁有個(gè)人住房的條件不會(huì)改變。面對(duì)高房價(jià)和高消費(fèi)，許多城鎮(zhèn)居民尚且難以應(yīng)對(duì)，更何況那些靠打工過日子的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員。他們的真正歸屬還是家鄉(xiāng)的那一片土地。第二，教育背景的先天不足是農(nóng)民無法擺脫土地束縛最根本的原因。首先，文化背景決定了他們所處的經(jīng)濟(jì)狀況。筆者曾組織學(xué)生對(duì)本市外來進(jìn)城務(wù)工人員的文化程度做了一個(gè)專題調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他們大部分只有初中文化程度，有些甚至只有小學(xué)文化程度。由于文化程度低，他們只能從事一些簡單的、技術(shù)含量低的工作，比如超市導(dǎo)購、貨運(yùn)裝卸、餐飲服務(wù)等。工作性質(zhì)決定收入水平，以他們現(xiàn)有的收入狀況，買房落戶只能是無法實(shí)現(xiàn)的憧憬，這就決定了他們可以工作在城市，但身份只能是農(nóng)民。其次，文化背景決定了他們無法自立門戶。如今是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)于缺乏現(xiàn)代知識(shí)的農(nóng)民，給他人打工幾乎是唯一的選擇。打工不僅意味著收入低，也意味著工作的不穩(wěn)定，為了獲得較高的收入而在各個(gè)城市間穿梭，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，他們甚至難以立足城市，成了返鄉(xiāng)農(nóng)民工。因此土地才是他們最堅(jiān)實(shí)的后盾。

（二）抹不去的文化差異

農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員大部分集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)，而農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的主要來源則是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)。二者在經(jīng)濟(jì)和地域上的巨大反差，使農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和城里人存在著明顯的文化差異。城里人以其文化上的優(yōu)勢(shì)而鄙夷外來進(jìn)城務(wù)工人員，并給他們貼上帶有侮辱性的標(biāo)簽——鄉(xiāng)巴佬。這些帶有文化屬性的稱謂承載了 “物以類聚，人以群分”的功能：城里人以與進(jìn)城務(wù)工人員在一起視為不體面；農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員以與城里人在一起視為高攀。城里人為了面子而有意排斥農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，進(jìn)城務(wù)工人員則為了自尊而疏遠(yuǎn)城里人。于是在我們的城市里，兩類人各成一體而互不往來。由于城里人的排斥和自身對(duì)城市生活的不適，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在城市里難以找到歸屬感，只有回到生于斯長于斯的故土，他們才能感到自在和溫暖。

（三）二元結(jié)構(gòu)的制度壁壘

縱觀建國以來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的脈絡(luò)，我國實(shí)行的是先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先城市后鄉(xiāng)村、先市民后農(nóng)民的發(fā)展路徑。這種發(fā)展模式導(dǎo)致了中國社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的設(shè)置，而維系這種模式的支撐點(diǎn)就是二元戶籍制度。在二元戶籍制度下，農(nóng)村人和城里人的保障機(jī)制是不一樣的：對(duì)于農(nóng)民我們只需要提供一塊地就可以了，而對(duì)于市民我們需要在住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)救濟(jì)等方面提供有效供給，這就意味著進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，對(duì)所在城市不僅僅是身份的改變，更重要的是公共服務(wù)支出的成倍增加，當(dāng)財(cái)政的增長不能與農(nóng)民市民化的增長取得一致時(shí)，原有市民的既得利益將不可避免地受到影響，這就是目前城市管理者之所以為城鎮(zhèn)戶口設(shè)置門檻，將入城農(nóng)民推向農(nóng)村的真實(shí)原因。

三、新型城鎮(zhèn)化語境下破解農(nóng)民市民化難題的對(duì)策

在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要始終堅(jiān)持一個(gè)原則，即城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。鄂爾多斯康巴什新城的建設(shè)告訴我們，打造一座容納百萬居民的新城只需五年時(shí)間，但缺了人，它就是一座空城、一座 “鬼城”。①美國 《時(shí)代》周刊曾將鄂爾多斯康巴什新區(qū)稱作 “鬼城”。城市是由多種要素組成的，但人始終是城市的第一要素。因此，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是如何解決進(jìn)城農(nóng)民的市民化問題。

（一）重點(diǎn)發(fā)展縣域城鎮(zhèn)，就近解決進(jìn)城農(nóng)民市民化問題

首先，新型城鎮(zhèn)化是綠色、低碳的城鎮(zhèn)化。目前我國大中城市經(jīng)過十年左右的擴(kuò)張，已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，給城市環(huán)境帶來了很大的壓力，近期出現(xiàn)的霧霾天氣給我們敲響了警鐘，我們可以預(yù)期，未來大中城市的工作重點(diǎn)將轉(zhuǎn)移到城市的內(nèi)涵建設(shè)上來，減少城市污染，走綠色、低碳的環(huán)保之路將是我國未來大中城市發(fā)展的目標(biāo)。減排和限制人口規(guī)模是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必由之路。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重任將歷史性地落在縣域城鎮(zhèn)身上。

其次，農(nóng)民市民化的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)城農(nóng)民與原城市居民的融合。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與原市民的融合一體，是市民化的應(yīng)有之義，市民化就是“從形式到內(nèi)容上消除城鄉(xiāng)差別”。［4］在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與原市民的融合過程中，首先要完成的第一步是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市居住常態(tài)化；其次要完成進(jìn)城農(nóng)民與原城市居民生活方式、經(jīng)濟(jì)生活和價(jià)值觀念等方面的同質(zhì)化。居住常態(tài)化意味著進(jìn)城農(nóng)民要擁有屬于自己的住房。要在大中城市擁有一套屬于自己的住房，這對(duì)于絕大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員來說幾乎是一種奢望。居住常態(tài)化尚難以解決，同質(zhì)化更是無從談起，而達(dá)不到融合的市民化，將是不成功的半拉子城鎮(zhèn)化。融合問題在縣域城鎮(zhèn)是一個(gè)比較好解決的問題：第一，低廉得多的房子不再變得遙不可及，而對(duì)于征地拆遷的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說，在城區(qū)擁有一塊建房地皮或以商品房抵拆遷補(bǔ)償往往是征地拆遷的條件之一。如此，兩類人融合需要解決的居住常態(tài)化問題將迎刃而解；第二，進(jìn)城農(nóng)民與原城市居民長期生活在同一區(qū)域，生活方式、經(jīng)濟(jì)生活和價(jià)值觀念本就趨同，再加上親戚、朋友等社會(huì)關(guān)系的長期影響，同質(zhì)化已不成其為問題。因此，我們有理由相信，發(fā)展縣域城鎮(zhèn)是從形式和內(nèi)容解決農(nóng)民市民化問題的最佳途徑。

再次，縣域城鎮(zhèn)具有強(qiáng)大的容納功能。按照我國實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有35%計(jì)算，目前我國農(nóng)業(yè)人口大約占總?cè)丝诘?5%左右。按照中等發(fā)達(dá)國家80%左右的城鎮(zhèn)化率，我國未來還需要有5～6億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。［5］農(nóng)民市民化的出路在哪里？毫無疑問在縣域城鎮(zhèn)。目前我國91%的土地在縣域，在這91%的國土面積上，分布著2800個(gè)縣城、19 249個(gè)建制鎮(zhèn)和18 000多個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。［6］無論從縣域城鎮(zhèn)所擁有的土地面積，還是從縣域城鎮(zhèn)所擁有的個(gè)數(shù)來考量，縣域城鎮(zhèn)均擁有大中城市無法比擬的容納功能和發(fā)展?jié)摿Γ绻麑⒔?jīng)濟(jì)、文化和可能產(chǎn)生的社會(huì)影響等諸多因素考慮進(jìn)去，縣域城鎮(zhèn)無疑是農(nóng)民市民化的不二之選。

誠然，縣域城鎮(zhèn)作為農(nóng)民市民化主要支撐點(diǎn)的正當(dāng)性理由已毋庸贅言，但一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題我們必須要有清醒的認(rèn)識(shí)，那就是進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)問題。安居樂業(yè)已被樂業(yè)方可安居的現(xiàn)實(shí)所取代。不能給進(jìn)城農(nóng)民充分的就業(yè)，就無法使農(nóng)民在城市扎下根，農(nóng)民市民化就會(huì)成為一句空話。人社部副部長楊志明在2012年11月12日的記者招待會(huì)上表示：中國的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)有2．5億，其中離開本地外出務(wù)工的農(nóng)民有1．5億人，這表明近2億的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在外地象候鳥般遷徙。外地留不下，本地留不住的現(xiàn)實(shí)，充分說明了當(dāng)?shù)責(zé)o法提供充足的就業(yè)已成為阻礙農(nóng)民市民化的最大障礙，就近解決進(jìn)城農(nóng)民市民化和積極拓展就業(yè)渠道必須要兩手抓，二者在農(nóng)民市民化進(jìn)程中具有同等重要的地位。

（二）撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)，就地解決農(nóng)民市民化問題

首先，撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。農(nóng)民之所以遠(yuǎn)離故土到外謀生，直接原因是農(nóng)業(yè)的比較效益差，而根本原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、商品化低。通過撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)，可以騰出更多的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行成片農(nóng)業(yè)開發(fā)，由低水平的個(gè)體家庭經(jīng)營向水平更高的公司化規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)化；在不斷出臺(tái)的惠農(nóng)政策和成片待開發(fā)土地的吸引下，更多的商業(yè)資本將注入農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，通過休閑農(nóng)業(yè)等形式將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售和旅游休閑等產(chǎn)業(yè)連成一體，在對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，全面提高農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和綜合經(jīng)濟(jì)效益，增加新市民的收入。

其次，撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)可以提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)所帶來的農(nóng)業(yè)商業(yè)開發(fā)，為新增市民提供了更多與其過去身份相適應(yīng)的工作崗位。同時(shí)，由于并村建鎮(zhèn)可以有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以進(jìn)一步拓寬就業(yè)渠道，吸納更多的就業(yè)人口，降低農(nóng)村人口盲目涌入大中城市的風(fēng)險(xiǎn)和成本，緩解現(xiàn)有大中城市人口膨脹所帶來的環(huán)保和就業(yè)壓力，走出一條適合我國國情的市民樂業(yè)安居和城市以及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

再次，撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)可以解決目前理論和實(shí)踐中的難題。從理論上講，農(nóng)民市民化后的生存需要都將被城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所覆蓋，那么，其過去的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是否要退出，不少專家認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)維護(hù)這些新市民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。例如，社科院農(nóng)村發(fā)展研究所張曉山所長就明確表示 “農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)城一定要 ‘兩頭都掛’”；［7］中國城市發(fā)展研究院首席研究員彭真懷博士更是直言 “新型城鎮(zhèn)化要把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民”；［8］西政博導(dǎo)劉俊教授則從物權(quán)的角度指出：農(nóng)民的土地使用權(quán)，早已在法律上固化成了一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如何處分均由原承包人決定。［9］事實(shí)上，如果采取撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)的方式，這個(gè)困擾我們的問題將不復(fù)存在。根據(jù) 《農(nóng)村土地承包法》第26條的規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)不僅可以解決圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)展開的爭論，而且可以解決諸多實(shí)踐中的問題，例如因就業(yè)渠道的多元化，可以解決新市民的就近就業(yè)問題，從而解決空巢老人問題、留守兒童問題，撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)還可以解決撤點(diǎn)并校所帶來的學(xué)生安全問題、新市民的融入等問題。

當(dāng)然，撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)必須量力而行，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設(shè)；要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)和資源條件，搞好小城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃和合理布局，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效，防止不切實(shí)際，盲目攀比；要廣泛開辟投融資渠道，促進(jìn)勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)同步發(fā)展，走出一條在政府引導(dǎo)下，教育、科技、文化、衛(wèi)生及環(huán)保等事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的撤點(diǎn)并村建鎮(zhèn)的新路子。

四、《農(nóng)村土地承包法》第26條的立法價(jià)值

資源、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的客觀要求，勞動(dòng)力為了獲得更多的貨幣收入，通常都會(huì)往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，縣域城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)落后為農(nóng)民就地市民化帶來了客觀難題。因此，以縣域城鎮(zhèn)為主要支撐的農(nóng)民市民化路子是否行得通，除了采取拓寬就業(yè)渠道和完善社會(huì)公共保障體系這些常規(guī)措施外，還需要在常規(guī)之外找到發(fā)達(dá)區(qū)域與落后區(qū)域的平衡點(diǎn)，這才是解決問題的關(guān)鍵。《農(nóng)村土地承包法》第26條為我們提供了解決這一關(guān)鍵問題的鑰匙。

《農(nóng)村土地承包法》第26條共有4個(gè)條款：（1）承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地；（2）承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；（3）承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地；（4）承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》第26條中的第2款和第3款充分體現(xiàn)了立法的前瞻性，對(duì)就地解決農(nóng)民市民化問題具有重大的立法價(jià)值。首先，它對(duì)非農(nóng)人口落戶大中城市起到了降溫作用。根據(jù) 《土地承包法》第26條第3款的規(guī)定，舉家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的要退出所承包的土地。盡管許多學(xué)者從農(nóng)民過去所做犧牲、農(nóng)轉(zhuǎn)非人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱乃至物權(quán)的角度反對(duì)這種規(guī)定，但觀點(diǎn)不能取代法律。在土地不斷升值的今天，農(nóng)民在落戶大中城市和失去承包土地經(jīng)營權(quán)之間不得不認(rèn)真考量；其次，它對(duì)農(nóng)戶落戶小城鎮(zhèn)起到了鼓勵(lì)作用。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)的加大投入并將使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，投資環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化和更多惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)業(yè)將會(huì)成為未來商業(yè)資本投資開發(fā)的一個(gè)重要領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)開發(fā)不僅拓寬了新市民的就業(yè)渠道，而且還可以利用手中的土地承包權(quán)與商業(yè)資本進(jìn)行各種形式的合作開發(fā)，在雙贏中與商業(yè)資本共享農(nóng)業(yè)開發(fā)的成果，這方面的成功案例已引起多方的關(guān)注和極大興趣。［10］隨著這些成功案例示范作用的不斷輻射，小城鎮(zhèn)成為市民化的主戰(zhàn)場，必將從現(xiàn)在的政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺選擇?！掇r(nóng)村土地承包法》第26條的立法價(jià)值將在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越發(fā)凸顯。

［1］李浩翔．中國發(fā)展最大潛力在城鎮(zhèn)化 ［N］．北京：中國證券報(bào)，2012－11－30（03）．

［2］新聞1＋1．新型城鎮(zhèn)化要的是質(zhì)量． ［EB／OL］． （2012－12－17） ［2013－02－13］．http：／／news．cntv．cn／china／20121217／108300．shtml．

［3］黃 慧． 我 國 社 會(huì) 轉(zhuǎn) 型 中 新 市 民 融 入 城 市 問 題 ［EB／OL］． （2011－10－30） ［2013－02－15］http：／／www．docin．com／p－279596607．html＃documentinfo．

［4］王桂新，張得志．上海外來人口生存狀態(tài)與社會(huì)融合研究 ［J］．市場與人口分析，2006（5）：1－12．

［5］新聞 1＋1．新型城鎮(zhèn)化要的是質(zhì)量 ［EB／OL］． （2012－12－17） ［2013－02－16］．http：／／news．cntv．cn／china／20121217／108300．shtml．

［6］彭真懷．新型城鎮(zhèn)化要把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民 ［EB／OL］． （2012－12－25） ［2013－02－18］．http：／／info．china．a(chǎn)libaba．com／detail／1084456291．html．

［7］今日觀察．城市化新動(dòng)力 （二）：農(nóng)民如何進(jìn)城． ［EB／OL］． （2012－09－28） ［2013－2－20］．http：／／jingji．cntv．cn／20100929／100058＿2．shtml．

［8］新聞1＋1．新型城鎮(zhèn)化要的是質(zhì)量． ［EB／OL］． （2012－12－17） ［2013－02－22］．http：／／news．cntv．cn／china／20121217／108300．shtml．

［9］劉?。袊r(nóng)村土地法律制度創(chuàng)新研究 ［M］．北京：群眾出版社，2012：183－184．

［10］焦點(diǎn)訪談．迎接十八大特別節(jié)目：發(fā)展之路 （七）進(jìn)城之后．［EB／OL］．（2012－11－02］）［2013－02－23］．http：／／news．cntv．cn／china／20121102／108098．shtml．