加強(qiáng)未檢部門檢察建議工作的對策研究

李穎

摘 要：未檢部門檢察建議覆蓋面廣，實(shí)效突出。目前未檢檢察建議工作取得了一定的成效，但實(shí)踐中還存在范圍單一、沒有形成綜合司法保護(hù)合力、制發(fā)程序和建議內(nèi)容有待完善、外部配合銜接機(jī)制不暢等問題。應(yīng)不斷拓展檢察建議的范圍，通過檢察建議積極促進(jìn)未成年人保護(hù)社會治理現(xiàn)代化建設(shè)，提高檢察建議質(zhì)量，增強(qiáng)檢察建議剛性。

關(guān)鍵詞：檢察建議 未成年人保護(hù) 社會治理 公益訴訟 行政執(zhí)法監(jiān)督

步入新時(shí)代，人民群眾對未成年人司法保護(hù)的期待已經(jīng)從“有沒有”到“好不好”向“更加好”轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督職能，有利于保障未成年人健康成長;有利于不斷完善未成年人保護(hù)檢察制度，拓展未檢檢察職能;有利于促進(jìn)解決涉未成年人案件背后的社會問題，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要圍繞未檢工作的新形勢新任務(wù)，不斷提升未檢檢察建議的質(zhì)效，推動未成年人檢察工作深入開展。要緊緊圍繞司法辦案，立足四大檢察監(jiān)督職能，聚焦群眾反映強(qiáng)烈的未成年人保護(hù)熱點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)問題。要堅(jiān)持以辦理司法案件的標(biāo)準(zhǔn)開展和評價(jià)檢察建議工作，做到事實(shí)清楚、依據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確、對策建議適當(dāng)、程序合法規(guī)范，以高質(zhì)量的檢察建議爭取建議對象的認(rèn)同和支持，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的雙贏、多贏、共贏。

一、未檢部門檢察建議工作的特點(diǎn)及取得的實(shí)效

（一）未檢部門檢察建議工作特點(diǎn)

未檢部門檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議以及其他檢察建議。[1]未檢部門檢察建議工作呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.未檢部門檢察建議覆蓋面廣。覆蓋面廣與未檢部門工作職責(zé)密切相關(guān)。未檢工作涵蓋了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟四大檢察業(yè)務(wù)，所以覆蓋了所有檢察建議的類型。

2.未檢部門制發(fā)的檢察建議分布不均衡。再審檢察建議和公益訴訟檢察建議極少，糾正違法檢察建議和社會治理檢察建議占比多。社會治理檢察建議較多，主要是由于最高人民檢察院“一號檢察建議”制發(fā)后，全國檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦理的性侵未成年人案件，針對校園安全的重要環(huán)節(jié)，及時(shí)督促相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，完善校園安全管理，消除安全隱患。再審檢察建議、公益訴訟檢察建議數(shù)量少，說明未檢工作中民事、行政、公益訴訟工作存在短板，相關(guān)工作沒有完全開展，未檢部門沒有發(fā)揮統(tǒng)一集中辦理的特色與優(yōu)勢，集中辦理工作需要進(jìn)一步推進(jìn)。

3.檢察建議實(shí)效突出，相關(guān)部門積極糾正或整改，對檢察建議沒有回復(fù)的情況少。說明未檢部門能夠立足檢察職能，及時(shí)準(zhǔn)確，注重實(shí)效，注重三個效果的有機(jī)統(tǒng)一，持續(xù)推進(jìn)未成年人全面綜合司法保護(hù)。

（二）未檢部門檢察建議工作成效

1.督促公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行未成年人刑事訴訟特別程序，切實(shí)保護(hù)未成年人合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在訊問未成年人時(shí)無法定代理人到場，在詢問女性未成年被害人、證人時(shí)沒有女性偵查人員參與，訊問、詢問筆錄出現(xiàn)同一人在所有訊問、詢問筆錄簽字的情況，成年人案件中未重點(diǎn)審查涉案未成年人的年齡，執(zhí)行未成年人刑事訴訟特殊程序不規(guī)范等問題，向公安機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議。嚴(yán)格貫徹刑事訴訟法關(guān)于未成年人刑事案件訴訟程序?qū)Ｕ碌囊?guī)定，對法律援助制度、社會調(diào)查制度、合適成年人到場等制度予以切實(shí)落實(shí)，積極推進(jìn)“少年警務(wù)”建設(shè)，促進(jìn)了專門辦理未成年人刑事案件的警務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

2.積極促進(jìn)未成年人與成年人混押問題的整治力度。檢察機(jī)關(guān)未檢部門和刑執(zhí)部門積極配合，針對未成年被羈押人員未進(jìn)行單獨(dú)羈押、單獨(dú)管理的情況，向看守所發(fā)出檢察建議，促使看守所進(jìn)行專項(xiàng)整治，取得了良好效果。

3.通過檢察建議，全面監(jiān)督貫徹落實(shí)高檢院“一號檢察建議”，積極參與“掃黑除惡”“掃黃打非·護(hù)苗2019”等專項(xiàng)行動。未檢部門針對查訪中發(fā)現(xiàn)的“一號檢察建議”傳達(dá)不到位，女生宿舍管理不嚴(yán)格，部分學(xué)校在幼兒園兒童、中小學(xué)生保護(hù)和校園安全管理方面存在未嚴(yán)格執(zhí)行校園安全管理規(guī)定，對教職工隊(duì)伍管理不嚴(yán)格，對學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等現(xiàn)象，向教育局發(fā)出檢察建議。深化打擊非法少兒出版物及有害信息，集中整治涉未網(wǎng)上網(wǎng)下文化環(huán)境突出問題，對于有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力或者存在監(jiān)管漏洞的，依法發(fā)出檢察建議，督促加強(qiáng)監(jiān)管堵塞漏洞。在掃黑除惡專項(xiàng)活動中，向?qū)W校制發(fā)檢察建議，加強(qiáng)學(xué)校法治教育，增強(qiáng)學(xué)生法治意識、強(qiáng)化學(xué)校管理體系，營造良好教育環(huán)境，對套路貸、校園貸的特征、危害性進(jìn)行宣傳。

4.積極開展侵犯未成年人合法權(quán)益行政執(zhí)法監(jiān)督活動。在辦理刑事案件過程中，就侵害未成年人的被告人流動人口戶籍管理問題向公安機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，將被告人戶口予以注銷，并針對戶籍和流動人口方面存在的問題認(rèn)真進(jìn)行整改。

5.在民事監(jiān)督領(lǐng)域解決監(jiān)護(hù)侵害和缺失的問題。檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)未成年人監(jiān)護(hù)侵害和缺失的，向民政局制發(fā)檢察建議，要求其向法院申請撤銷被告人的監(jiān)護(hù)人資格，妥善處理被害人的監(jiān)護(hù)問題。

6.加強(qiáng)對未成年人的司法救助，體現(xiàn)司法溫度。檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人家中經(jīng)濟(jì)困難，子女輟學(xué)，向區(qū)教育局發(fā)出解決兩個孩子轉(zhuǎn)學(xué)的檢察建議，向區(qū)環(huán)境衛(wèi)生保潔管理處發(fā)出幫助解決公租房的檢察建議，均得到相關(guān)部門的回復(fù)，并幫助解決了相關(guān)問題。

7.對公益訴訟訴前檢察建議進(jìn)行探索。各地檢察機(jī)關(guān)對侵害未成年人合法權(quán)益的案件進(jìn)行“等”外領(lǐng)域探索，包括產(chǎn)品質(zhì)量安全、煙酒銷售、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)整治、出版物及網(wǎng)絡(luò)信息安全、娛樂場所整治、校車安全管理、校舍及其設(shè)施安全、消防安全、相關(guān)基地場所設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠政策的落實(shí)、非法招收童工、組織脅迫誘騙利用未成年人乞討或者進(jìn)行有害其身心健康的表演等活動、控輟保學(xué)、救助機(jī)構(gòu)兒童福利機(jī)構(gòu)不依法履行救助保護(hù)職責(zé)等領(lǐng)域，取得良好效果，切實(shí)維護(hù)了未成年人合法權(quán)益。

二、未檢部門檢察建議工作存在的問題

（一）檢察建議范圍單一，沒有形成綜合司法保護(hù)合力

涉及未檢民事、行政、公益訴訟工作的檢察建議極少，工作存在短板，辦案能力不強(qiáng)，對于社會上存在的大量侵犯未成年人合法權(quán)益的民事、行政、公益訴訟問題和線索，敏感性不夠，缺乏擔(dān)當(dāng)精神，不能適應(yīng)新時(shí)期未檢專業(yè)化的需要。有的符合公益訴訟案件條件，卻以社會治理類檢察建議代替，監(jiān)督缺乏針對性。未檢部門與刑事執(zhí)行、民事、行政、公益訴訟檢察等部門的信息通報(bào)、線索移交、銜接配合等分工協(xié)作機(jī)制也不完善，尚未在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成未成年人綜合司法保護(hù)合力。

（二）檢察建議制發(fā)程序和建議內(nèi)容存在問題，沒有達(dá)到做成剛性的要求

部分檢察建議內(nèi)容缺乏針對性和明確性，被建議單位不知如何糾正和整改。有的問題分析不深入，未能剖析案件背后的深層問題，缺乏法律法規(guī)依據(jù)，法律依據(jù)與違法作為不具有關(guān)聯(lián)性，提出的建議不符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，說理不充分，論證、語言不簡明。建議文書格式不規(guī)范，編號混亂，發(fā)送監(jiān)督對象錯誤，沒有履行備案職責(zé)，沒有在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中錄入等問題仍存在。

（三）未檢工作外部配合銜接機(jī)制不完善，影響檢察建議落實(shí)效果

有的檢察建議發(fā)出后就認(rèn)為工作已經(jīng)結(jié)束，主動會商、實(shí)地走訪的不多，存在視回復(fù)為采納，視回復(fù)為落實(shí)的現(xiàn)象。發(fā)出檢察建議后沒能與法院、公安、司法、教育、團(tuán)委、婦聯(lián)、關(guān)工委等部門密切配合，監(jiān)督落實(shí)效果，整體工作銜接還不夠順暢和緊密，配套機(jī)制缺乏，未檢工作的社會支持體系也沒有完全建立起來。

三、未檢部門加強(qiáng)檢察建議工作的對策建議

（一）不斷深化未成年人檢察業(yè)務(wù)集中辦理，拓展檢察建議工作的范圍

大力推進(jìn)未成年人刑事執(zhí)行、民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理。認(rèn)真落實(shí)社區(qū)矯正法、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則相關(guān)規(guī)定，通過檢察建議糾正脫管漏管、落實(shí)特殊矯正措施，加強(qiáng)對未成年人社區(qū)矯正活動的監(jiān)督。以檢察建議為著力點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)護(hù)侵害和監(jiān)護(hù)缺失監(jiān)督，穩(wěn)步推進(jìn)涉及未成年人撫養(yǎng)、收養(yǎng)、繼承、教育等民事行政案件的審判監(jiān)督和執(zhí)行活動監(jiān)督，補(bǔ)強(qiáng)未成年人重大利益家事審判活動監(jiān)督“短板”，加強(qiáng)對留守兒童等特殊群體民事行政權(quán)益保護(hù)工作的監(jiān)督。對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息傳播以及其他領(lǐng)域侵害未成年人合法權(quán)益的情況，結(jié)合實(shí)際需要，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作，精準(zhǔn)發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議。

（二）積極促進(jìn)未成年人保護(hù)社會治理現(xiàn)代化建設(shè)

以“一號檢察建議”為牽引，助推各職能部門依法履職，促進(jìn)未成年人保護(hù)社會治理現(xiàn)代化。通過檢察建議方式全面推行侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告和入職查詢制度。對制作傳播網(wǎng)絡(luò)違法及不良信息，未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲管控，宣傳報(bào)道侵犯未成年人權(quán)益，校園周邊安全治理及文化市場整治，娛樂場所、網(wǎng)吧、賓館及其他場所違規(guī)接待、容留未成年人等重點(diǎn)問題，通過檢察建議加大監(jiān)督力度，推動長效治理。督促教育行政部門、學(xué)校、家庭等妥善解決涉案輟學(xué)未成年人的教育問題。對有關(guān)部門怠于履職，侵害未成年人權(quán)益的，依法通過檢察建議、公益訴訟等方式開展法律監(jiān)督，努力做到“辦理一案、治理一片”。加強(qiáng)對涉未成年人案件特點(diǎn)、原因和趨勢的分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件背后存在的社會治理問題，提出高質(zhì)量的社會治理檢察建議。

（三）未檢部門要高度重視和規(guī)范檢察建議工作，確保檢察建議質(zhì)量、效果、效率的有機(jī)統(tǒng)一

檢察建議的對象要有法律法規(guī)依據(jù)，要做到準(zhǔn)確無誤。檢察建議的內(nèi)容要準(zhǔn)確，要寫明案件的基本事實(shí)，剖析案件背后的深層次問題，依據(jù)確實(shí)充分，適用法律法規(guī)正確，對策建議要具有明確性、針對性和可操作性，要明確告知回復(fù)的期限。文書格式要嚴(yán)格按照高檢院檢察建議的格式規(guī)范，認(rèn)真編寫編號。要嚴(yán)格落實(shí)檢察建議的備案審查制度，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)糾正，及時(shí)整改。

（四）及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，增強(qiáng)檢察建議剛性

對于已制發(fā)的檢察建議，定期回訪，及時(shí)跟進(jìn)，督促整改，對未依法糾正或整改的，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)可以報(bào)告同級黨委、人大，通報(bào)同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。檢察建議送達(dá)時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范送達(dá)程序，積極開展宣告送達(dá)，確保送達(dá)效果。

（五）要加快構(gòu)建未成年人檢察工作社會化支持體系

發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)承上啟下、唯一參與未成年人司法保護(hù)全過程的職能作用，積極主動履行責(zé)任，確保檢察建議的實(shí)效性。爭取黨委政法委支持，聯(lián)合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委等單位，建立未成年人司法保護(hù)聯(lián)席會議機(jī)制，定期召開會議，共同研究解決未成年人司法保護(hù)中的重大疑難問題，實(shí)現(xiàn)信息資源共享、工作有效銜接。

（六）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高檢察建議工作能力

加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，強(qiáng)化典型案事例的示范引領(lǐng)，不斷提高未成年人檢察隊(duì)伍檢察建議工作業(yè)務(wù)能力。認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹和執(zhí)行《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》以及部分省院出臺的實(shí)施細(xì)則，熟悉掌握檢察建議文書格式、制發(fā)程序、督促落實(shí)等工作要求。加強(qiáng)類案總結(jié)分析，注重案件收集，提升總結(jié)特點(diǎn)、問題、原因和規(guī)律的能力，找準(zhǔn)涉未成年人案件背后深刻的社會問題，幫助堵漏建制。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》。