自貿(mào)檢察的功能定位和運行機制探索

宋繼江

摘 要：自貿(mào)檢察的產(chǎn)生與發(fā)展是在自由貿(mào)易試驗區(qū)探索實踐的大背景下進行的。改革創(chuàng)新，是自由貿(mào)易試驗區(qū)及自貿(mào)檢察共同的根與魂。區(qū)別于行政區(qū)檢察院業(yè)務(wù)均衡發(fā)展路徑，專業(yè)化的功能性檢察院是自貿(mào)檢察的發(fā)展方向。作為全國首家專門設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)人民檢察院，深圳前海蛇口自由貿(mào)易試驗區(qū)檢察院結(jié)合自由貿(mào)易試驗區(qū)案件的特質(zhì)、管轄以及法律監(jiān)督等方面的思考，提出自貿(mào)檢察“1+2+N”的發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū) 檢察 實踐探索

一、自由貿(mào)易試驗區(qū)與前海檢察的歷史背景

自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”）是我國自主在境內(nèi)設(shè)立的特殊經(jīng)濟區(qū)域。從2013年8月設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)以來，目前我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)初步形成“1+3+7+1+6+3”的開放新格局，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢，推動形成了我國新一輪全面開放格局。習近平總書記指出“自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新”，強調(diào)“把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為新時代改革開放新高地”。作為國家對外開放的試驗田，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是一個不斷更新管理理念、建立制度框架、試行制度創(chuàng)新的過程。

在自貿(mào)區(qū)發(fā)展的背景下，自貿(mào)檢察工作也隨之興起和發(fā)展，各地檢察機關(guān)各自摸索，以成立專門檢察院、設(shè)立派駐檢察室、建設(shè)檢察工作站等不同形式加強自貿(mào)檢察力量。應(yīng)該清醒地看到，雖然目前各地檢察機關(guān)做了大量工作，但總體來說還存在一定的問題和不足。面對自貿(mào)檢察無先例可循且缺少頂層設(shè)計的情況，需要進一步明晰自貿(mào)檢察的功能定位、職責履行以及發(fā)展方向。簡言之，要回答好自貿(mào)檢察是什么、做什么以及怎么做的問題。

深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)檢察院（以下簡稱“前海檢察院”），是全國首家專門設(shè)立的自貿(mào)區(qū)人民檢察院，肩負探索新體制新機制的重要使命。建院以來，前海檢察院緊密結(jié)合自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和基層實際，逐步形成并完善了“以服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)為引領(lǐng)，辦理知識產(chǎn)權(quán)、金融兩類案件為雙輪驅(qū)動”的自貿(mào)檢察運行機制構(gòu)想，積極探索走專業(yè)化功能性自貿(mào)檢察新路徑。

二、前海自貿(mào)檢察實踐的路徑選擇

（一）圍繞服務(wù)自貿(mào)核心任務(wù)

自貿(mào)區(qū)不同于行政區(qū)。自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)在權(quán)力來源、監(jiān)督對象、業(yè)務(wù)銜接上與行政區(qū)檢察機關(guān)存在較大不同。從根本上說，自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)的設(shè)立，一方面是承擔為自貿(mào)片區(qū)貫徹落實國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略提供法律保障與服務(wù)的職能，另一方面，也是肩負著探索檢察新體制機制的重要使命。服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展是自貿(mào)檢察與生俱來的職責和使命。對此，當前檢察實踐已有了較為統(tǒng)一認識和成功經(jīng)驗，即“為自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境提供法律服務(wù)和司法保障”。這正是自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展作為需求方對檢察機關(guān)整體的要求，是自貿(mào)檢察安身立命應(yīng)當堅持的基本原則。

（二）立足法律監(jiān)督主責主業(yè)

法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的主責主業(yè)，自貿(mào)檢察的職能履行和自身發(fā)展也離不開法律監(jiān)督，要通過法律監(jiān)督實現(xiàn)其服務(wù)自貿(mào)的首要任務(wù)和功能性價值。一方面，要樹立正確的監(jiān)督理念，淡化打擊、懲治理念，強化服務(wù)保障功能。把握司法的謙抑性與自由貿(mào)易之間的連接點，以及提供靜默服務(wù)和開展主動履職的動態(tài)權(quán)衡始終是自貿(mào)檢察在服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)面對的課題。為監(jiān)督注入服務(wù)的內(nèi)容，做到服務(wù)與監(jiān)督并重。另一方面，要結(jié)合自貿(mào)特點，深化監(jiān)督重點。自貿(mào)區(qū)的建立與發(fā)展，伴隨著大量與金融、貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護及監(jiān)管模式相配套的法律規(guī)范不斷調(diào)整、更新。這就要求自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)要結(jié)合自貿(mào)區(qū)的區(qū)域特點，對短期內(nèi)亟須重視和解決的相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)則適用、案件特點、犯罪行為等加強預(yù)判、及早應(yīng)對。

（三）明確專業(yè)辦案發(fā)展方向

自貿(mào)區(qū)是在既定的行政區(qū)范圍上劃出的經(jīng)濟性功能區(qū)，并非當然地具備完整的行政管理權(quán)，而更強調(diào)政策性功能的實現(xiàn)。應(yīng)運而生的自貿(mào)檢察也當然要對應(yīng)地突出專項功能，有所側(cè)重，以建設(shè)“專業(yè)化的功能性檢察院”[1]為發(fā)展方向，辦理特定類案。自貿(mào)檢察的功能性實現(xiàn)集中體現(xiàn)在辦理“自貿(mào)特質(zhì)”案件[2]上。張軍檢察長多次強調(diào)“辦案是第一位的，優(yōu)質(zhì)高效辦案是我們的第一任務(wù)。離開辦案，法律監(jiān)督就是無源之水、空中樓閣，無法落地。離開辦案，法律監(jiān)督什么也不是”。以“法治化營商環(huán)境”為服務(wù)指向的自貿(mào)檢察應(yīng)將焦點和精力集中在與自貿(mào)經(jīng)濟活動密切關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域。對檢察機關(guān)而言，現(xiàn)有的省、市、區(qū)縣三級檢察機關(guān)在服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)上已各司其職也已各盡其責，在此前提下新設(shè)立自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)，意義不在于重復(fù)疊加一個業(yè)務(wù)全覆蓋的辦案院，而更在于突出特定案件的辦理，精準對接自貿(mào)區(qū)的法治需求，提供“適銷對路”的檢察產(chǎn)品，實現(xiàn)其特定的功能。

三、新時期推動前海自貿(mào)檢察的思考與探索

（一）突出知識產(chǎn)權(quán)和金融兩類自貿(mào)特質(zhì)案件

自貿(mào)區(qū)的設(shè)立背景和本質(zhì)特征決定了知識產(chǎn)權(quán)和金融必然成為關(guān)系其營商環(huán)境的核心要素。其一，創(chuàng)新驅(qū)動的自貿(mào)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略必然要求加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，全面推進知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護、運營、管理、服務(wù)等工作，優(yōu)化科技創(chuàng)新的法治環(huán)境。其二，金融改革是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容，金融改革的成效即金融環(huán)境更是評價營商環(huán)境的首要指數(shù)。[3]作為實行特殊政策的經(jīng)濟性區(qū)域，無論是市場規(guī)律或是政策導(dǎo)向都會推動各類市場主體將經(jīng)濟活動高度集中在金融、國際貿(mào)易、高新技術(shù)等相關(guān)領(lǐng)域。自貿(mào)檢察應(yīng)當主動適應(yīng)并融入自貿(mào)區(qū)新發(fā)展格局的變化，明確知識產(chǎn)權(quán)和金融領(lǐng)域的辦案方向，以運用法治思維和法治方式創(chuàng)新推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）探索推動跨行政區(qū)劃類案集中管轄

前海檢察院設(shè)立時就被賦予了探索可復(fù)制可推廣經(jīng)驗的使命。無論是打造改革創(chuàng)新的“試驗田”還是先行示范的“樣板田”，前海檢察院始終肩負著為檢察業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展提供新概念、新經(jīng)驗和新成果的職責。探索跨行政區(qū)劃類案集中管轄是其中的重要一項。檢察環(huán)節(jié)的集中管轄，指將以往分散由各個區(qū)院辦理的特定案件交由少數(shù)受案較多、辦案力量較強的檢察院管轄。以專業(yè)化的功能性檢察院為定位的自貿(mào)檢察當然地具備實踐類案集中管轄的基本條件，應(yīng)順勢而為并有所作為。

一方面，自貿(mào)檢察機關(guān)主要辦理的是“自貿(mào)特質(zhì)”案件，“自貿(mào)特質(zhì)”案件雖然專業(yè)性較強，但絕對數(shù)量并不多，相較于行政區(qū)檢察院，自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)無疑更具備受理該類案件的能力;另一方面，案件跨行政區(qū)劃管轄的目的之一在于避免不當干擾，自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)本身沒有行政屬地，更符合辦理跨區(qū)劃案件的題中之義。此外，自貿(mào)檢察的實踐為探索跨區(qū)劃集中管轄儲備了專業(yè)能力，為從地區(qū)類型案件專門辦理順承到跨區(qū)劃集中管轄預(yù)備了先手。

（三）發(fā)揮好法律監(jiān)督機關(guān)作用

服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)是項系統(tǒng)工程，在明確自貿(mào)檢察主責辦理知識產(chǎn)權(quán)和金融等自貿(mào)特質(zhì)案件的前提下，對于自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的其他案件，則應(yīng)當根據(jù)實際需要盡責履職，發(fā)揮好法律監(jiān)督作用。

其一，知識產(chǎn)權(quán)和金融類之外的刑事案件。此類案件與自貿(mào)經(jīng)濟活動并不直接關(guān)聯(lián)，但亦會從社會治安等側(cè)面影響到自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境的整體面貌。在未專門設(shè)立自貿(mào)區(qū)公安機關(guān)的情況下，該類案件一般仍由所在行政區(qū)的公安機關(guān)辦理，歸對應(yīng)的行政區(qū)檢察機關(guān)管轄;但如設(shè)置了自貿(mào)區(qū)公安機關(guān)，那么從同級監(jiān)督的角度出發(fā)，此類案件應(yīng)當劃歸自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)管轄。

其二，民事檢察監(jiān)督案件。自貿(mào)區(qū)常見的法律糾紛案件絕大多數(shù)屬于民商事糾紛案件。張軍檢察長指出“檢察機關(guān)對法院民事審判活動的監(jiān)督，是基于當事人申訴而啟動的監(jiān)督程序”。相較于刑檢業(yè)務(wù)，民事檢察應(yīng)當堅持履職不干預(yù)、保護不越位。按照同級監(jiān)督的體系架構(gòu)，對自貿(mào)法院（法庭）管轄的涉自貿(mào)案件開展民事訴訟活動監(jiān)督。

其三，行政檢察監(jiān)督和公益訴訟案件。在當前自貿(mào)區(qū)普遍采用“負面清單”管理的背景下，行政審批事項和行政干預(yù)不斷減少，違法行政或不履職的情況并不突出，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟活動主體提起的行政訴訟案件并不多，因此由自貿(mào)區(qū)所在的行政區(qū)檢察機關(guān)管轄即可。公益訴訟雖是當前檢察業(yè)務(wù)拓展新的有效途徑，但與以服務(wù)保障經(jīng)濟建設(shè)為核心理念和專業(yè)的自貿(mào)檢察交集不多，因此筆者認為，除同時具有地域管轄職能的自貿(mào)區(qū)檢察院外，一般也應(yīng)交由所在的行政區(qū)檢察機關(guān)管轄。

四、前海自貿(mào)檢察探索的借鑒

我國各個自貿(mào)區(qū)肩負的使命不一，各具特色且發(fā)展各有側(cè)重。結(jié)合前海檢察實踐和探索，筆者嘗試從自貿(mào)檢察的定位出發(fā)，提出一種可能的模型，即“1+2+N”的模式，為自貿(mào)檢察的發(fā)展提供一個框架，以期實現(xiàn)多元一體、和而不同的目標。

首先，明確“1”為服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)。自貿(mào)檢察因自貿(mào)而生，是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)通過履行法律監(jiān)督職責，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障，這是自貿(mào)檢察的最本質(zhì)的特征。

其次，將“自貿(mào)特質(zhì)”案件界定在知識產(chǎn)權(quán)及金融等兩類案件，此為“2”。市場取向決定了自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境的核心要素必然集中在知識產(chǎn)權(quán)和金融相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對該類案件的統(tǒng)管應(yīng)作為自貿(mào)檢察的規(guī)定動作。只有明確此共同的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，才可能進行自貿(mào)檢察間的橫向交流及比較，從而自上而下加強指導(dǎo)，形成普適的自貿(mào)檢察政策。

最后，“N”應(yīng)該作為自選動作，體現(xiàn)各地的特色及靈活性。如針對前海法院案件管轄的特點，開展涉外、涉港澳臺民商事法律監(jiān)督成為前海檢察院的一大特色;浙江自貿(mào)區(qū)涉及的大宗商品交易的案件，也可作為該地區(qū)檢察機關(guān)辦案的一個特點等。各地應(yīng)更加具體、準確地找到自貿(mào)與檢察的結(jié)合點，更好地為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供服務(wù)保障。

注釋：

[1]打造專業(yè)化的功能性法院（法庭）一直是自貿(mào)區(qū)審判機關(guān)的初衷和定位，充分體現(xiàn)了專業(yè)性、精準性，自貿(mào)檢察的發(fā)展進路可以之為鑒。

[2]參照上海市浦東新區(qū)人民檢察院《2014年度自貿(mào)試驗區(qū)刑事檢察白皮書》對“自貿(mào)特質(zhì)”的提法——“自貿(mào)區(qū)刑事案件數(shù)量仍以傳統(tǒng)型犯罪為主，但與設(shè)區(qū)前相比，犯罪已呈現(xiàn)粘附自貿(mào)區(qū)載體、政策、要素等特質(zhì)的新動向?！?/p>

[3]《2019年中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告》指出，金融環(huán)境指數(shù)位列于人才、技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境之前，是影響地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模最大影響因素。