煙臺(tái)市社區(qū)照料發(fā)展現(xiàn)狀及問題調(diào)查研究

陳琪 李定桃 蔡蕊 支顥雅 張新雨

社區(qū)照料是指整合社會(huì)資源，運(yùn)用政府和社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，為需要照料的人士在家庭或者社區(qū)中提供照料，促成其過正常人的生活。隨著中國城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人口老齡化的加劇，老齡人口不斷增多，社區(qū)人口呈現(xiàn)多元化形式，向社區(qū)人民提供更為全面的社區(qū)照料服務(wù)，開展更加多元化的社區(qū)照料模式，滿足人們的社區(qū)照料需求就變得尤為重要。研究煙臺(tái)市社區(qū)照料的發(fā)展現(xiàn)狀，可以促進(jìn)煙臺(tái)市社區(qū)照料更好更快發(fā)展。

一、社區(qū)照料在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

國內(nèi)日間照料中心的發(fā)展起步較晚，自成立以來得到各級(jí)政府部門的政策支持，自2001年，老年人日間照料室逐步在各地得到普及，歌舞室，醫(yī)療室，書法室，鍛煉身體場所，老年大學(xué)等社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施。近年來，隨著城市人口老齡化程度的加深和老年人照料壓力問題的突出，各地政府部門相繼頒發(fā)了一系列支持日間照料中心建設(shè)和的政策和實(shí)施意見，促進(jìn)日間照料中心的普及，老年人也有了對(duì)日間照料中心的需求，從而優(yōu)先選擇有日間照料中心的居住場所，良性循環(huán)。但在發(fā)展過程中出現(xiàn)了資金、人力以及管理等問題，阻礙了日間照料中心的發(fā)展。從老年人自身方面來看，獲取信息速度慢、讀取能力低、自我防衛(wèi)心過重等，導(dǎo)致設(shè)施普遍閑置。對(duì)于生活基本能自理的老人來說，日間照料中心無疑是個(gè)可選的場所，但對(duì)于生活不能自理，甚至認(rèn)知功能存在障礙的老人來說，無法享受該福利服務(wù)。一系列問題導(dǎo)致日間照料中心的發(fā)展也出現(xiàn)了停滯，所以一直還處在發(fā)展的初級(jí)階段。

二、國外社區(qū)照料的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）運(yùn)營與費(fèi)用方面

國外日間照料中心正在從小規(guī)模、低水平向探索建立連鎖化、品牌化、規(guī)?；D(zhuǎn)變。努力解決了老年人日間照料中心存在“一盤散沙”“服務(wù)殘缺”的問題。

在美國，老年人醫(yī)療保險(xiǎn)制度不包括日間照料中心，但國家有能為低收入人群支付大部分或全部費(fèi)用的醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃。在加拿大，申請(qǐng)者的收人水平有所差異，各社區(qū)日間照料服務(wù)水平的費(fèi)用也各不相同。加拿大居民的私人醫(yī)療保險(xiǎn)可以部分支付醫(yī)療模式及特殊模式的日間照料中心的費(fèi)用。在英國，除了由英國國民健康保險(xiǎn)制度經(jīng)營的日間照料中心外，由其他組織（如地方政府、志愿組織和商業(yè)組織）經(jīng)營的都需要居民自己付費(fèi)。

（二）服務(wù)內(nèi)容方面

海外日間照料中心以所居住的社區(qū)為基礎(chǔ)，引進(jìn)專業(yè)的護(hù)理人員，使老年人即可以在熟悉的環(huán)境中又可以享受到專業(yè)的養(yǎng)老社會(huì)福利。日間照料中心提供的服務(wù)更加多元化，主要包括生活照顧膳食服務(wù)、休閑娛樂接載服務(wù)、社交活動(dòng)、康復(fù)及治療活動(dòng)，健康教育與咨詢、護(hù)理服務(wù)、照顧者支持等多種日常需要的服務(wù)。

很多日間照料中心每月通過公布活動(dòng)日程的方式，老年人選擇自己感興趣的項(xiàng)目。身體鍛煉、個(gè)人護(hù)理、智力訓(xùn)練、社交活動(dòng)、教育和遠(yuǎn)足等，各項(xiàng)活動(dòng)又通過多種方式來實(shí)現(xiàn)，可供老年人選擇的項(xiàng)目種類繁多，延緩老年人進(jìn)養(yǎng)老院的時(shí)間，優(yōu)化了老年人生活質(zhì)量的同時(shí)也緩解了養(yǎng)老壓力。

（三）工作人員配置方面

根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需求，相應(yīng)的人員配比也會(huì)不同;不同的服務(wù)模式下，配備的人員也不一樣。例如為患有癡呆、阿爾茲海默病或帕金森癥的患者提供相應(yīng)專業(yè)的服務(wù)。海外工作人員一般包括注冊(cè)護(hù)士，注冊(cè)護(hù)士助理，康復(fù)師，治療師，社會(huì)心理工作者，行政人員，娛樂人員，司機(jī)等。使專業(yè)的護(hù)理人員做各自所擅長的服務(wù)類型，加快了完善了養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)程。

三、煙臺(tái)市社區(qū)照料的背景及現(xiàn)狀

（一）背景

煙臺(tái)市的社區(qū)照料是在2007年正式開始發(fā)展的。起步相對(duì)于其他發(fā)達(dá)城市較晚、探索發(fā)展方向模糊、發(fā)展速度慢，但是，近幾年來，煙臺(tái)市的社區(qū)照料整體來說，發(fā)展效果還是較好的。煙臺(tái)市的社區(qū)照料主要體現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，主要在城市日間照料中心和農(nóng)村幸福院發(fā)展。從2007年以來，煙臺(tái)市在社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)方面投入很多，也出臺(tái)了很多相應(yīng)政策，例如，最具有代表性的是 2014 年出臺(tái)《煙臺(tái)市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》，簡稱《意見》，《意見》里要求煙臺(tái)市要以招商引資和項(xiàng)目建設(shè)為支撐，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、政策和服務(wù)方面不斷創(chuàng)新，大力發(fā)展主體多樣化、服務(wù)特色化養(yǎng)老服務(wù)綜合體，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)與各產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)樹養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)品牌，把我市建成全國一流的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)典范城市。并且，《意見》里明確了養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)：到2020年，養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，形成設(shè)施完善、服務(wù)優(yōu)良、配套齊全的產(chǎn)業(yè)體系

（二）現(xiàn)狀

煙臺(tái)有701.41萬人（2015年底）。截止到2018年底，煙臺(tái)市戶籍老年人口達(dá)171萬人，約占總?cè)丝诘?6%。煙臺(tái)市已趨向于深度老齡化社會(huì)，老年人口正以每年6.5萬人的速度遞增，80周歲以上高齡老人達(dá)30萬人，空巢老人約占老年戶籍人口的70%，失能半失能老人約30萬人。 預(yù)計(jì)到2020年，全市老年人口將突破180萬人，比重將提升到27%以上，高齡、獨(dú)居、空巢、失能和半失能老人數(shù)量和比例也將大幅度增加。

2019年7月-8月，調(diào)查組就煙臺(tái)市老年人社區(qū)照料問題在萊山區(qū)，芝罘區(qū)，福山區(qū)展開調(diào)查，采用問卷調(diào)查法，個(gè)案訪談法等對(duì)社區(qū)老年人和社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查調(diào)查地點(diǎn)為A.B.C.D.和E五個(gè)社區(qū)。共發(fā)放問卷250份，有效問卷240份（96%）。AB社區(qū)處在經(jīng)濟(jì)繁華地段基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平方面具有優(yōu)勢，C社區(qū)用地面積較為寬廣但交通不太方便，DE社區(qū)處于城郊結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平均處于弱勢。問卷主要考察三個(gè)方面的內(nèi)容。一是探究社區(qū)照料模式的多樣化，是否滿足老人們的照料需求。二是探究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括老年人的精神文化生活，飲食起居，健康檢測，三是老年人的實(shí)際體驗(yàn)和感受情況。

四、煙臺(tái)市社區(qū)照料存在的問題

我們隨機(jī)走訪了芝罘區(qū)，萊山區(qū)，福山區(qū)的幾個(gè)社區(qū)照料中心，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，經(jīng)濟(jì)條件較好的社區(qū)，設(shè)施設(shè)備齊全，為老人們?cè)O(shè)置得有專門的棋牌室，書畫室，舞蹈室，午休區(qū)，食堂，環(huán)境優(yōu)美，地勢寬敞，能滿足老人們的日常需求，同時(shí)老人們還會(huì)組團(tuán)去比賽，旅游，老人們對(duì)社區(qū)照料中心的評(píng)價(jià)也很高，幸福感很強(qiáng)，據(jù)相關(guān)工作人員的介紹，這里的老人一般都是離退休老人，經(jīng)濟(jì)收入較高，沒有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這樣的照料中心集中在AB社區(qū)，數(shù)量也較少。在CDE社區(qū)，有半失能老人，他們的吃穿住行都在社區(qū)照料中心，有專門的人照顧他們，一般一個(gè)人照顧多個(gè)老人，還要為他們洗衣做飯，老人往往得不到很好地照顧，既沒有日常的娛樂活動(dòng)，也沒有精神的慰藉，家人在周末或有時(shí)間的時(shí)候才來看看他們，老人們的生活只是得到基本保障。而有的社區(qū)由于經(jīng)費(fèi)的不足，政府的關(guān)注不到位，設(shè)立了棋牌室，就類似于麻將館，老人們?cè)谥付〞r(shí)間就到此處打牌，沒有其他任何設(shè)施可供他們娛樂，設(shè)施單調(diào)簡易，沒有專門的管理員，就相當(dāng)于一個(gè)老年麻將館。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)了很多問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）服務(wù)模式受限制

現(xiàn)今，煙臺(tái)市社區(qū)照料的服務(wù)模式主要以娛樂休閑服務(wù)為主，為服務(wù)需求者提供休閑娛樂的場所，很少有醫(yī)療保健的服務(wù)只有簡單的身體檢測設(shè)施，如血壓體重等檢查，還有就是社區(qū)照料中心的服務(wù)模式單一普通，服務(wù)對(duì)象多為老年人，覆蓋人群較少。

（二）政策未落實(shí)到位

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門2014年頒布的23號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》中的“人均用地不低于0.1平方米標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)規(guī)劃要求，確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”的要求，在我們走訪的社區(qū)照料中心中許多小區(qū)都沒有按照政策落實(shí)到位。

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合存在中梗阻的問題

醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)之間結(jié)合的不緊密，很多社區(qū)照料中心內(nèi)設(shè)的醫(yī)務(wù)室和康復(fù)中心，在資質(zhì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范等方面還不夠完善，且尚未開通醫(yī)保，并不能滿足養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)需求。

（四）社區(qū)照料中心運(yùn)營費(fèi)用過高

在我們的調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，煙臺(tái)市政府部門給社區(qū)照料中心的補(bǔ)助少，雖然按照運(yùn)營床位給予了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，但和運(yùn)營成本相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要使運(yùn)營方繼續(xù)發(fā)展下去是比較困難的。

（五）資金缺口大

由于物價(jià)的持續(xù)上漲，社區(qū)照料中心收取的費(fèi)用不夠維持一些基本開支，例如：一日三餐、生活用品、設(shè)施設(shè)備護(hù)養(yǎng)等，除此之外，中心還要承擔(dān)物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)、取暖費(fèi)等其他費(fèi)用。盡管煙臺(tái)市政府在居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上的補(bǔ)貼有所增加，但申請(qǐng)過程麻煩，要求苛刻，所以社區(qū)照料中心還是存在資金緊張的問題。這讓中心開展其他活動(dòng)會(huì)受到限制，同時(shí)也制約了社區(qū)照料中心的發(fā)展前景。

（六）缺乏專業(yè)護(hù)理人員

在我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)社區(qū)照料中心的工作人員都是社區(qū)管理人員，他們未受過專業(yè)培訓(xùn)，他們大多都是沒有任何經(jīng)驗(yàn)也不懂相關(guān)知識(shí)的中年婦女，照料中心缺乏專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)的社會(huì)工作人員，這在很大程度上也制約了照料中心的服務(wù)水平。

五、完善煙臺(tái)市社區(qū)照料的建議

（一）加大宣傳力度

煙臺(tái)市政府可以積極的向煙臺(tái)市居民宣傳社區(qū)照料中心的作用和重要意義，通過開展“推介體驗(yàn)周”等一系列活動(dòng)讓老人們切實(shí)感受到這種新型養(yǎng)老模式的優(yōu)越，并讓他們找到家的溫馨和愉悅的氛圍，促使越來越多的人選擇社區(qū)照料

（二）實(shí)行新型的建設(shè)思路

煙臺(tái)政府職能部門牽頭面向社會(huì)競標(biāo)開辦社區(qū)老人日間照料中心，著重通過公益性服務(wù)、會(huì)員制優(yōu)惠、市場化監(jiān)管來保障其健康運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而解決場所、資金、入住等問題，促進(jìn)社區(qū)照料在煙臺(tái)市的發(fā)展

（三）加大對(duì)社區(qū)照料服務(wù)的投資力度

以失能、失獨(dú)、空巢、留守、高齡等老人服務(wù)需求為重點(diǎn)，完善基本養(yǎng)老服務(wù)保障體系;高度重視社區(qū)特困老年群體的保障情況，制定合理的扶助標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的服務(wù)政策

（四）定期舉行免費(fèi)培訓(xùn)活動(dòng)

定期舉行免費(fèi)培訓(xùn)活動(dòng)，提高社區(qū)照料人員的服務(wù)水平，對(duì)于能力較為優(yōu)秀的服務(wù)人員，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì);征收社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)照料的意見，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行改正，建設(shè)多種樣式的服務(wù)模式，為社區(qū)居民提供更好的服務(wù)

（五）加快民生保障工程的發(fā)展

綜合煙臺(tái)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展將社區(qū)照料中心建設(shè)適時(shí)統(tǒng)一納入民生保障工程加快發(fā)展，結(jié)合社區(qū)的組織陣地建設(shè)擴(kuò)展服務(wù)功能和活動(dòng)場所，建立規(guī)范的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，增加社區(qū)的活動(dòng)設(shè)施，對(duì)社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，全面提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平，提升老年人的幸福滿意度。

（作者單位：山東工商學(xué)院，公共管理學(xué)院 勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)）