煙臺市社區(qū)照料發(fā)展現(xiàn)狀及問題調(diào)查研究

陳琪 李定桃 蔡蕊 支顥雅 張新雨

社區(qū)照料是指整合社會資源，運用政府和社會組織網(wǎng)絡，為需要照料的人士在家庭或者社區(qū)中提供照料，促成其過正常人的生活。隨著中國城經(jīng)濟的發(fā)展以及人口老齡化的加劇，老齡人口不斷增多，社區(qū)人口呈現(xiàn)多元化形式，向社區(qū)人民提供更為全面的社區(qū)照料服務，開展更加多元化的社區(qū)照料模式，滿足人們的社區(qū)照料需求就變得尤為重要。研究煙臺市社區(qū)照料的發(fā)展現(xiàn)狀，可以促進煙臺市社區(qū)照料更好更快發(fā)展。

一、社區(qū)照料在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

國內(nèi)日間照料中心的發(fā)展起步較晚，自成立以來得到各級政府部門的政策支持，自2001年，老年人日間照料室逐步在各地得到普及，歌舞室，醫(yī)療室，書法室，鍛煉身體場所，老年大學等社區(qū)老年人福利服務設施。近年來，隨著城市人口老齡化程度的加深和老年人照料壓力問題的突出，各地政府部門相繼頒發(fā)了一系列支持日間照料中心建設和的政策和實施意見，促進日間照料中心的普及，老年人也有了對日間照料中心的需求，從而優(yōu)先選擇有日間照料中心的居住場所，良性循環(huán)。但在發(fā)展過程中出現(xiàn)了資金、人力以及管理等問題，阻礙了日間照料中心的發(fā)展。從老年人自身方面來看，獲取信息速度慢、讀取能力低、自我防衛(wèi)心過重等，導致設施普遍閑置。對于生活基本能自理的老人來說，日間照料中心無疑是個可選的場所，但對于生活不能自理，甚至認知功能存在障礙的老人來說，無法享受該福利服務。一系列問題導致日間照料中心的發(fā)展也出現(xiàn)了停滯，所以一直還處在發(fā)展的初級階段。

二、國外社區(qū)照料的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）運營與費用方面

國外日間照料中心正在從小規(guī)模、低水平向探索建立連鎖化、品牌化、規(guī)?；D(zhuǎn)變。努力解決了老年人日間照料中心存在“一盤散沙”“服務殘缺”的問題。

在美國，老年人醫(yī)療保險制度不包括日間照料中心，但國家有能為低收入人群支付大部分或全部費用的醫(yī)療補助計劃。在加拿大，申請者的收人水平有所差異，各社區(qū)日間照料服務水平的費用也各不相同。加拿大居民的私人醫(yī)療保險可以部分支付醫(yī)療模式及特殊模式的日間照料中心的費用。在英國，除了由英國國民健康保險制度經(jīng)營的日間照料中心外，由其他組織（如地方政府、志愿組織和商業(yè)組織）經(jīng)營的都需要居民自己付費。

（二）服務內(nèi)容方面

海外日間照料中心以所居住的社區(qū)為基礎，引進專業(yè)的護理人員，使老年人即可以在熟悉的環(huán)境中又可以享受到專業(yè)的養(yǎng)老社會福利。日間照料中心提供的服務更加多元化，主要包括生活照顧膳食服務、休閑娛樂接載服務、社交活動、康復及治療活動，健康教育與咨詢、護理服務、照顧者支持等多種日常需要的服務。

很多日間照料中心每月通過公布活動日程的方式，老年人選擇自己感興趣的項目。身體鍛煉、個人護理、智力訓練、社交活動、教育和遠足等，各項活動又通過多種方式來實現(xiàn)，可供老年人選擇的項目種類繁多，延緩老年人進養(yǎng)老院的時間，優(yōu)化了老年人生活質(zhì)量的同時也緩解了養(yǎng)老壓力。

（三）工作人員配置方面

根據(jù)服務對象的需求，相應的人員配比也會不同;不同的服務模式下，配備的人員也不一樣。例如為患有癡呆、阿爾茲海默病或帕金森癥的患者提供相應專業(yè)的服務。海外工作人員一般包括注冊護士，注冊護士助理，康復師，治療師，社會心理工作者，行政人員，娛樂人員，司機等。使專業(yè)的護理人員做各自所擅長的服務類型，加快了完善了養(yǎng)老服務體系進程。

三、煙臺市社區(qū)照料的背景及現(xiàn)狀

（一）背景

煙臺市的社區(qū)照料是在2007年正式開始發(fā)展的。起步相對于其他發(fā)達城市較晚、探索發(fā)展方向模糊、發(fā)展速度慢，但是，近幾年來，煙臺市的社區(qū)照料整體來說，發(fā)展效果還是較好的。煙臺市的社區(qū)照料主要體現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務方面，主要在城市日間照料中心和農(nóng)村幸福院發(fā)展。從2007年以來，煙臺市在社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)方面投入很多，也出臺了很多相應政策，例如，最具有代表性的是 2014 年出臺《煙臺市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》，簡稱《意見》，《意見》里要求煙臺市要以招商引資和項目建設為支撐，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、政策和服務方面不斷創(chuàng)新，大力發(fā)展主體多樣化、服務特色化養(yǎng)老服務綜合體，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)與各產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)樹養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)品牌，把我市建成全國一流的養(yǎng)老服務業(yè)典范城市。并且，《意見》里明確了養(yǎng)老服務的目標：到2020年，養(yǎng)老服務體系更加健全，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，形成設施完善、服務優(yōu)良、配套齊全的產(chǎn)業(yè)體系

（二）現(xiàn)狀

煙臺有701.41萬人（2015年底）。截止到2018年底，煙臺市戶籍老年人口達171萬人，約占總?cè)丝诘?6%。煙臺市已趨向于深度老齡化社會，老年人口正以每年6.5萬人的速度遞增，80周歲以上高齡老人達30萬人，空巢老人約占老年戶籍人口的70%，失能半失能老人約30萬人。 預計到2020年，全市老年人口將突破180萬人，比重將提升到27%以上，高齡、獨居、空巢、失能和半失能老人數(shù)量和比例也將大幅度增加。

2019年7月-8月，調(diào)查組就煙臺市老年人社區(qū)照料問題在萊山區(qū)，芝罘區(qū)，福山區(qū)展開調(diào)查，采用問卷調(diào)查法，個案訪談法等對社區(qū)老年人和社區(qū)相關機構進行隨機抽樣調(diào)查調(diào)查地點為A.B.C.D.和E五個社區(qū)。共發(fā)放問卷250份，有效問卷240份（96%）。AB社區(qū)處在經(jīng)濟繁華地段基礎設施和管理水平方面具有優(yōu)勢，C社區(qū)用地面積較為寬廣但交通不太方便，DE社區(qū)處于城郊結合基礎設施建設和管理水平均處于弱勢。問卷主要考察三個方面的內(nèi)容。一是探究社區(qū)照料模式的多樣化，是否滿足老人們的照料需求。二是探究基礎設施建設，包括老年人的精神文化生活，飲食起居，健康檢測，三是老年人的實際體驗和感受情況。

四、煙臺市社區(qū)照料存在的問題

我們隨機走訪了芝罘區(qū)，萊山區(qū)，福山區(qū)的幾個社區(qū)照料中心，在基礎設施建設方面，經(jīng)濟條件較好的社區(qū)，設施設備齊全，為老人們設置得有專門的棋牌室，書畫室，舞蹈室，午休區(qū)，食堂，環(huán)境優(yōu)美，地勢寬敞，能滿足老人們的日常需求，同時老人們還會組團去比賽，旅游，老人們對社區(qū)照料中心的評價也很高，幸福感很強，據(jù)相關工作人員的介紹，這里的老人一般都是離退休老人，經(jīng)濟收入較高，沒有經(jīng)濟負擔，這樣的照料中心集中在AB社區(qū)，數(shù)量也較少。在CDE社區(qū)，有半失能老人，他們的吃穿住行都在社區(qū)照料中心，有專門的人照顧他們，一般一個人照顧多個老人，還要為他們洗衣做飯，老人往往得不到很好地照顧，既沒有日常的娛樂活動，也沒有精神的慰藉，家人在周末或有時間的時候才來看看他們，老人們的生活只是得到基本保障。而有的社區(qū)由于經(jīng)費的不足，政府的關注不到位，設立了棋牌室，就類似于麻將館，老人們在指定時間就到此處打牌，沒有其他任何設施可供他們娛樂，設施單調(diào)簡易，沒有專門的管理員，就相當于一個老年麻將館。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)了很多問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）服務模式受限制

現(xiàn)今，煙臺市社區(qū)照料的服務模式主要以娛樂休閑服務為主，為服務需求者提供休閑娛樂的場所，很少有醫(yī)療保健的服務只有簡單的身體檢測設施，如血壓體重等檢查，還有就是社區(qū)照料中心的服務模式單一普通，服務對象多為老年人，覆蓋人群較少。

（二）政策未落實到位

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部等部門2014年頒布的23號文件《關于加強養(yǎng)老服務設施規(guī)劃建設工作的通知》中的“人均用地不低于0.1平方米標準，依據(jù)規(guī)劃要求，確定養(yǎng)老服務設施布局和建設標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施”的要求，在我們走訪的社區(qū)照料中心中許多小區(qū)都沒有按照政策落實到位。

（三）醫(yī)養(yǎng)結合存在中梗阻的問題

醫(yī)療服務和養(yǎng)老服務之間結合的不緊密，很多社區(qū)照料中心內(nèi)設的醫(yī)務室和康復中心，在資質(zhì)、建設標準、服務規(guī)范等方面還不夠完善，且尚未開通醫(yī)保，并不能滿足養(yǎng)老醫(yī)療服務需求。

（四）社區(qū)照料中心運營費用過高

在我們的調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，煙臺市政府部門給社區(qū)照料中心的補助少，雖然按照運營床位給予了適當?shù)难a貼，但和運營成本相比還遠遠不夠，要使運營方繼續(xù)發(fā)展下去是比較困難的。

（五）資金缺口大

由于物價的持續(xù)上漲，社區(qū)照料中心收取的費用不夠維持一些基本開支，例如：一日三餐、生活用品、設施設備護養(yǎng)等，除此之外，中心還要承擔物業(yè)費、水電費、取暖費等其他費用。盡管煙臺市政府在居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上的補貼有所增加，但申請過程麻煩，要求苛刻，所以社區(qū)照料中心還是存在資金緊張的問題。這讓中心開展其他活動會受到限制，同時也制約了社區(qū)照料中心的發(fā)展前景。

（六）缺乏專業(yè)護理人員

在我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)社區(qū)照料中心的工作人員都是社區(qū)管理人員，他們未受過專業(yè)培訓，他們大多都是沒有任何經(jīng)驗也不懂相關知識的中年婦女，照料中心缺乏專業(yè)知識較強的社會工作人員，這在很大程度上也制約了照料中心的服務水平。

五、完善煙臺市社區(qū)照料的建議

（一）加大宣傳力度

煙臺市政府可以積極的向煙臺市居民宣傳社區(qū)照料中心的作用和重要意義，通過開展“推介體驗周”等一系列活動讓老人們切實感受到這種新型養(yǎng)老模式的優(yōu)越，并讓他們找到家的溫馨和愉悅的氛圍，促使越來越多的人選擇社區(qū)照料

（二）實行新型的建設思路

煙臺政府職能部門牽頭面向社會競標開辦社區(qū)老人日間照料中心，著重通過公益性服務、會員制優(yōu)惠、市場化監(jiān)管來保障其健康運轉(zhuǎn)，進而解決場所、資金、入住等問題，促進社區(qū)照料在煙臺市的發(fā)展

（三）加大對社區(qū)照料服務的投資力度

以失能、失獨、空巢、留守、高齡等老人服務需求為重點，完善基本養(yǎng)老服務保障體系;高度重視社區(qū)特困老年群體的保障情況，制定合理的扶助標準，嚴格落實相應的服務政策

（四）定期舉行免費培訓活動

定期舉行免費培訓活動，提高社區(qū)照料人員的服務水平，對于能力較為優(yōu)秀的服務人員，給予一定的獎勵;征收社區(qū)居民對于社區(qū)照料的意見，結合實際情況進行改正，建設多種樣式的服務模式，為社區(qū)居民提供更好的服務

（五）加快民生保障工程的發(fā)展

綜合煙臺市經(jīng)濟社會的發(fā)展將社區(qū)照料中心建設適時統(tǒng)一納入民生保障工程加快發(fā)展，結合社區(qū)的組織陣地建設擴展服務功能和活動場所，建立規(guī)范的社區(qū)養(yǎng)老服務機制，增加社區(qū)的活動設施，對社區(qū)的養(yǎng)老服務人員進行專業(yè)的培訓，全面提高社區(qū)養(yǎng)老服務水平，提升老年人的幸福滿意度。

（作者單位：山東工商學院，公共管理學院 勞動與社會保障專業(yè)）