檢察機(jī)關(guān)案件化辦理涉法涉訴信訪的實(shí)證分析

嚴(yán)忠華 王瑋 樊亞寧

摘 要：案件化辦理涉法涉訴信訪作為上海檢察機(jī)關(guān)探索推進(jìn)群眾信訪矛盾化解工作的重要舉措，呈現(xiàn)案件占比低、信訪次數(shù)多、化解難度大等特點(diǎn)。在辦理此類案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格立案標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范辦理流程、明確結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，積極重構(gòu)控申檢察制度體系、完善辦案機(jī)制，提升辦理效果，促進(jìn)涉法涉訴信訪工作的規(guī)范化和法治化，助力提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪 案件化辦理 法治化 社會(huì)治理

[基本案情]2019年，控告人張某到上海市浦東新區(qū)人民檢察院（以下簡稱浦東區(qū)院）信訪，反映對公安機(jī)關(guān)不立案決定不服，要求立案監(jiān)督。浦東區(qū)院依法受理審查后，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立，遂通知公安機(jī)關(guān)立案。后該案經(jīng)法院審判，判決被控告人倪某某犯故意傷害罪。該立案監(jiān)督案辦結(jié)后，信訪人張某又多次信訪，反映公安機(jī)關(guān)在處理倪某某故意傷害案中，未妥善保管張某衣物及衣物內(nèi)的財(cái)物，對公安機(jī)關(guān)的處理不服，要求檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。信訪人張某多次來訪，聲稱無法證實(shí)并不等于其個(gè)人無損失，如果檢察機(jī)關(guān)不幫助解決其個(gè)人損失，將繼續(xù)上訪，甚至進(jìn)京上訪。

因張某該訴求無法導(dǎo)入司法程序辦理，根據(jù)上海市院《關(guān)于規(guī)范信訪終結(jié)案件辦理要求的通知》，浦東區(qū)院控申部門將該案作為控告自辦案件立案辦理。

經(jīng)查，信訪人張某與被控告人發(fā)生沖突后，因張某有精神病史，公安民警將其帶到精神病醫(yī)院檢查治療。在檢查中，張某隨身物品交由公安民警保管。后派出所民警表示已將保管的張某隨身物品返還給張某妻子，并出具了張某妻子接收物品時(shí)的領(lǐng)條。但該領(lǐng)條沒有注明所收物品的明細(xì)。后承辦檢察官又多次實(shí)地調(diào)查取證，但其衣服內(nèi)是否有現(xiàn)金及具體金額已無法查實(shí)。在查清相關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上，承辦檢察官?zèng)]有一結(jié)了之，而是一直與信訪人保持聯(lián)系，及時(shí)告知其辦理進(jìn)展和結(jié)果，進(jìn)行釋法說理，了解其疑惑與困難，為息訴息訪工作打下基礎(chǔ)。后查實(shí)，張某系退伍軍人，在部隊(duì)服役期間受傷，系殘疾人士。張某的妻子長期無工作。張某被倪某某毆打致鼻骨損傷，雖經(jīng)醫(yī)療，但鼻梁未完全復(fù)位，其家庭經(jīng)濟(jì)的確困難。綜合考慮信訪人情況，最后該案通過公開聽證進(jìn)行釋法說理，并引導(dǎo)信訪人張某申請國家司法救助，解決其臨時(shí)生活困難。最后信訪人張某書面承諾息訴罷訪，并專門寫了感謝信，對檢察機(jī)關(guān)的工作表示感謝。

上述案例是浦東區(qū)院對涉法涉訴信訪進(jìn)行案件化辦理，并取得較好成效的典型案例。2018年初，上海市人民檢察院下發(fā)《關(guān)于規(guī)范信訪終結(jié)案件辦理要求的通知》（以下簡稱《通知》），明確將符合條件的涉法涉訴信訪事項(xiàng)作為控告自辦案件立案進(jìn)行案件化辦理。兩年來，浦東區(qū)院積極探索將人民群眾控告申訴的信訪事項(xiàng)納入案件化辦理軌道，辦理了一批控告自辦案件，使案件化辦理涉法涉訴信訪逐步走向規(guī)范化。

一、檢察機(jī)關(guān)案件化辦理涉法涉訴信訪的基本情況

目前，上海檢察機(jī)關(guān)案件化處理的信訪事項(xiàng)包括三類，即決定信訪終結(jié)案件、建議信訪終結(jié)案件和控告自辦案件。其中，決定信訪終結(jié)案件和建議信訪終結(jié)案件依據(jù)《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》的要求辦理?？馗孀赞k案件是指需要由檢察機(jī)關(guān)控申部門辦理的其他控告、申訴案件，包括重大、疑難、復(fù)雜涉法涉訴信訪案件的穩(wěn)控、息訴、化解等。實(shí)踐中，控申檢察部門立案辦理的涉法涉訴信訪大多為控告自辦案件，如前述案例即控告自辦案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年-2019年，浦東新區(qū)檢察院立案辦理涉法涉訴信訪案件60件。其主要特點(diǎn)是：

1.涉法涉訴信訪立案數(shù)量呈增長趨勢，占信訪總數(shù)比例不高，但化解難度較大。

以上海浦東新區(qū)檢察院為例，2018年，該院共立案19件 ，2019年共立案42件，同比增長121.1%。由于涉法涉訴信訪立案是群眾信訪事項(xiàng)進(jìn)入案件程序辦理的標(biāo)志，不同于信訪事項(xiàng)受理的寬泛性，具有嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。因此，納入案件化辦理的信訪事項(xiàng)占比不高。2018年-2019年，浦東新區(qū)檢察院共接收各類信訪件（信、訪、網(wǎng)、電）12973件，首次信訪9776件，重復(fù)信訪3194件。經(jīng)審查，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄受理的信訪件共1712件。

其中，符合標(biāo)準(zhǔn)并作為控告自辦案件立案的有60件，立案率為3.5%。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)檢察院案件化辦理的60件信訪案大多為多次信訪，實(shí)際信訪次數(shù)達(dá)720次，每案平均信訪次數(shù)為12次，信訪件數(shù)占信訪總數(shù)的7.4%，息訴化解難度較大。

2.案件化辦理信訪案件中息訴化解類占比較大。

目前，納入檢察機(jī)關(guān)案件化辦理的信訪事項(xiàng)一般分為穩(wěn)控類、息訴化解類和其他類三類。其中穩(wěn)控類信訪案件主要指案件尚在辦理階段，但信訪人采取集體訪、揚(yáng)言訪、進(jìn)京訪、纏鬧訪等非正常訪的形式反映訴求。對于此類信訪案件，由于原案尚在辦理中，案件承辦人無法給予信訪人明確答復(fù)，也缺乏精力和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對非正常信訪情況，因此需要控申部門干警落實(shí)穩(wěn)控措施，盡力避免極端事件發(fā)生。息訴化解類信訪案件則是訴訟案件已經(jīng)辦結(jié)，檢察機(jī)關(guān)已做出明確處理結(jié)論，但信訪人仍不服，持續(xù)反復(fù)信訪的，這類案件往往由控申檢察部門聯(lián)合案件承辦人做好釋法說理、司法救助、穩(wěn)控息訴等工作，推動(dòng)信訪矛盾化解。其他類信訪案件則是需要立案辦理的其他信訪事項(xiàng)。2018年-2019年，浦東新區(qū)檢察院案件化辦理的60件信訪案件中，穩(wěn)控類20件，息訴化解類28件，其他類12件。如圖一：

3.案件化辦理信訪案件全部為涉法涉訴信訪，公、檢、法、司均有涉及，其中涉檢察機(jī)關(guān)占總數(shù)的一半。如圖二和表一：

4.案件化辦理信訪案件涉及刑事類案件為主，涉罪類別以破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)罪最多。如圖三。

浦東新區(qū)檢察院在辦理的50件涉刑事類信訪案件中，涉及罪名包括六大類21個(gè)具體罪名（涉多罪名案件分別計(jì)入），六大類罪占比及具體罪名案件數(shù)如圖四：

據(jù)統(tǒng)計(jì)，50件刑事類信訪案件涉及21個(gè)具體罪名（如表二），其中涉及非法吸收公眾存款罪的信訪案件最多，共15件，占立案信訪案件總數(shù)的27.8%。其他涉及罪名信訪案件數(shù)較多的為詐騙罪、集資詐騙罪、故意傷害罪和盜竊罪，分別為7件、5件、5件和3件，占比分別為13.0%、9.3%、9.3%和5.6%。

3.其他類信訪案件。其他類信訪案件包括性質(zhì)不明難以歸口，多訴求交織等信訪事項(xiàng)。結(jié)案指標(biāo)包括，一是通過信訪案件辦理已確定信訪人信訪事項(xiàng)的主辦部門，并已導(dǎo)入相應(yīng)程序辦理;二是信訪合理信訪訴求已得到解決，信訪人已經(jīng)簽署息訪息訴承諾書，或口頭明確表示不再上訪并由檢察人員通過筆錄等形式記錄在案。

4.歸檔要求。案件辦結(jié)后，承辦人應(yīng)該參照訴訟案件歸檔工作要求，將這些文書和工作材料及時(shí)歸檔保存。如張某信訪案，最后對張某的信訪訴求基本查清，同時(shí)經(jīng)過釋法說理、司法救助等多項(xiàng)措施，張某最后承諾息訴罷訪，該案順利結(jié)案。

三、檢察機(jī)關(guān)案件化辦理涉法涉訴信訪的思考及完善建議

通過兩年來的探索實(shí)踐，上海檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)涉法涉訴信訪案件化辦理工作積累了一定經(jīng)驗(yàn)，并取得了較好效果。但實(shí)踐中，由于相關(guān)司法解釋尚未出臺(tái)，在立案受理的案件種類、辦案模式、結(jié)案處理和執(zhí)行等方面存在一定的局限性，需要進(jìn)一步優(yōu)化，推動(dòng)構(gòu)建案件化辦案規(guī)則體系。

（一）適應(yīng)涉法涉訴信訪改革，推進(jìn)涉法涉訴信訪法治化進(jìn)程

中央政法委于2005年發(fā)布的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第2條規(guī)定：涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。這一規(guī)定主要從辦理機(jī)關(guān)入手界定涉法涉訴信訪，具有一定的局限性。對于如何區(qū)分涉法涉訴信訪與普通信訪，理論界有不少觀點(diǎn)。一種比較廣義的觀點(diǎn)認(rèn)為，只要與法律執(zhí)行有關(guān)的信訪，均屬于涉法涉訴信訪;另一種比較狹義的觀點(diǎn)則認(rèn)為，只有針對人民法院、人民檢察院等司法機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律行為的信訪才屬于涉法涉訴信訪。[1]如復(fù)旦法學(xué)院的郭曉果副教授認(rèn)為，涉法涉訴信訪是指己經(jīng)由執(zhí)法或司法機(jī)關(guān)受理，或者己經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件，由于信訪人對執(zhí)法或司法機(jī)關(guān)的作為和不作為所提出的申訴或控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴或者尋求法律程序之外的信訪途徑。[2]一般來說，學(xué)術(shù)界對涉法涉訴信訪的界定比較傾向于第二種較狹義的觀點(diǎn)。

中央政法委提出涉法涉訴信訪改革以來，法治化一直是其中的重頭戲。為貫徹涉法涉訴信訪改革的法治化要求，最高人民檢察院下發(fā)了《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》等辦法。值得注意的是，這一系列辦案規(guī)范，最高人民檢察院均以“控告申訴”替代“涉法涉訴信訪”，表現(xiàn)出極大的司法機(jī)關(guān)辦理相關(guān)事項(xiàng)去信訪化的決心。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)新時(shí)代信訪法治化改革的要求，針對實(shí)踐中遇到的困惑和問題，需要從應(yīng)然與實(shí)然相結(jié)合的角度，重構(gòu)控告申訴檢察制度體系，而信訪事項(xiàng)案件化將成為檢察機(jī)關(guān)辦理涉法涉訴信訪的主要路徑。

（二）貫徹司法基本原則，完善案件化辦理涉法涉訴信訪工作機(jī)制，提升涉法涉訴信訪法治化水平

案件質(zhì)量是司法的生命線，這也同樣適用于信訪案件辦理。現(xiàn)行辦案模式針對涉法涉訴信訪工作對象的特殊性，將信訪行政化處置方式與司法辦案模式進(jìn)行一定的整合，但辦案流程還比較粗線條，整體性、精細(xì)化和可操作性還有待加強(qiáng)。

一是構(gòu)建形式理性化的案件化辦理程序。法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)規(guī)則治理，司法制度符合形式理性的要求。涉法涉訴信訪作為信訪在司法程序中作用的產(chǎn)物，其運(yùn)作必須符合司法程序現(xiàn)代化的特性。因此，辦理涉法涉訴信訪的程序應(yīng)符合訴訟制度形式理性化的要求，即法律體系的完整和諧性、規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性、終結(jié)程序的理性化、訴訟法律實(shí)現(xiàn)的效益化。[3]法律體系的完整和諧性是指文本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、完整且科學(xué)。規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性要求改變目前制定的終結(jié)辦法中的相互沖突和矛盾的現(xiàn)狀。終結(jié)程序的理性化要求營造一個(gè)相對獨(dú)立于外部環(huán)境的獨(dú)立空間，這個(gè)空間應(yīng)排除其他機(jī)關(guān)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的交辦、轉(zhuǎn)辦，依據(jù)當(dāng)事人訴求是否有理，證據(jù)是否充分等作出決定。訴訟法律實(shí)現(xiàn)的效益化主要體現(xiàn)為通過程序法治化的改造實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人有序參加，并在程序運(yùn)行過程中各方均有機(jī)會(huì)平等地表達(dá)意見，提供證據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)糾紛的解決，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人息訴罷訪。

二是以訴訪分離為基本原則，實(shí)體性審查立案必要性。目前，上海檢察機(jī)關(guān)基于檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪工作實(shí)踐的需要，發(fā)布了控告申訴檢察部門可立案辦理的信訪案件 “正面清單”，但是分類列舉的方式無法滿足當(dāng)事人對信訪救濟(jì)的依賴，信訪人主體不確定、訴求多元和信訪時(shí)效的不可控，以及信訪人在利己思想驅(qū)動(dòng)下表達(dá)訴求方式的無序化，一定程度上制約了控告申訴辦案程序正義的實(shí)現(xiàn)。

首先，涉法涉訴信訪應(yīng)該明確界分“訴”“訪”，分類別確定立案標(biāo)準(zhǔn)。“訴”可以指訴權(quán)或者訴訟權(quán)利，是一種由憲法保障并通過具體法律予以確認(rèn)并具體規(guī)定的權(quán)利，具體表現(xiàn)為在訴訟程序中享有的各項(xiàng)權(quán)利，其整個(gè)運(yùn)作都發(fā)生在司法程序的過程之中。具體包括信訪所涉案件正在訴訟程序過程之中，如正在審理或執(zhí)行中，信訪者反映的信訪訴求尚未進(jìn)入到訴訟程序之中，但該訴求可以通過行使相應(yīng)的訴訟權(quán)利得到救濟(jì)，如起訴、上訴、申請?jiān)賹?、異議、復(fù)議、申訴等，以上事項(xiàng)屬于“訴”。而“訪”則是指脫離了訴訟程序，并由訴訟程序衍生的，其主要目的是以保障公民政治參與、民主監(jiān)督為目的的民主性權(quán)利。具體包括相關(guān)司法處理決定已走完監(jiān)督、申訴等救濟(jì)程序，信訪人仍然不服的。

其次，要針對不同類別確定不同的立案標(biāo)準(zhǔn)。對于“訴”，控申檢察部門一般不需要立案辦理，只要積極引導(dǎo)信訪人，引“訪”到“訴”，導(dǎo)入正常的救濟(jì)程序。但是，對于本院辦理的訴訟案件，當(dāng)事人出現(xiàn)纏鬧訪、群體訪、進(jìn)京訪、自傷自殘等非正常信訪行為，處于穩(wěn)控目的，特殊時(shí)期可以以穩(wěn)控類信訪案件立案，落實(shí)穩(wěn)控措施。對于“訪”，則主要從立案必要性考察，對于信訪人法律救濟(jì)程序已經(jīng)走完，其信訪訴求在“法律之外，情理之中”的，應(yīng)立案辦理。

最后，應(yīng)遵循訴訟案件的辦案模式。進(jìn)入案件化辦理的信訪不同于一般信訪，它是檢察處理決定和法律監(jiān)督意見與信訪結(jié)合的特殊產(chǎn)物。因此其辦案模式應(yīng)遵循訴訟案件的辦理模式。辦理中，承辦人可以調(diào)閱案卷材料、接訪談話、詢問核實(shí)、查詢咨詢;對在事實(shí)、證據(jù)和法律適用上，信訪人與原案處理決定機(jī)關(guān)存在重大分歧的或因案件外緣由而纏鬧訪的，可以邀請“公信人士”參與案件審查;案件承辦人針對信訪事項(xiàng)完成調(diào)查、審查工作，認(rèn)為案件符合結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限屆滿前制作《控告自辦案件報(bào)告》，拿出處理意見提交審批或?qū)徸h，制作相應(yīng)的法律文書送達(dá)信訪人。[4]

（三）堅(jiān)持以人民為中心的工作理念，提升涉法涉訴信訪案件化辦理效果

做好涉法涉訴信訪是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要體現(xiàn)。在案件化辦理涉法涉訴信訪過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)作為，既要依法發(fā)揮法律監(jiān)督職責(zé)，做到有錯(cuò)必究、公正司法;又要通過組織公開聽證、公開答復(fù)，吸納社會(huì)力量參與檢察工作，提升社會(huì)效果。同時(shí)，應(yīng)對確有困難需要繼續(xù)幫扶的信訪人，及時(shí)開展幫扶救濟(jì)工作，使其基本生活得到保障，及時(shí)傳遞檢察溫度，感受司法關(guān)懷。

一是強(qiáng)化承辦檢察官的責(zé)任落實(shí)。信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為控告申訴案件辦理后，必將強(qiáng)化員額檢察官的辦案責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)檢察官的工作積極性，使其更加注重辦案過程中的矛盾化解。筆者認(rèn)為，控告申訴檢察部門檢察官對人民群眾提出的控告申訴，應(yīng)重點(diǎn)圍繞是否有事實(shí)、法律依據(jù)及程序的正當(dāng)性進(jìn)行審查判斷。辦結(jié)時(shí)，承辦檢察官應(yīng)將事實(shí)依據(jù)、證據(jù)情況、法律法規(guī)逐一釋明，并運(yùn)用通俗易懂的語言，促使信訪當(dāng)事人理解和接受，并按相關(guān)程序進(jìn)行答復(fù)。同時(shí)，對發(fā)現(xiàn)的辦案過程中存在的司法瑕疵或錯(cuò)誤，可以運(yùn)用檢察建議、糾正違法通知書的方式進(jìn)行監(jiān)督糾正，使涉法涉訴信訪改革的“紅利”在控告申訴環(huán)節(jié)得以釋放，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二是注重運(yùn)用公開審查方式，增強(qiáng)辦案工作的透明度和社會(huì)參與度。將涉法涉訴信訪納入案件化辦理后，要注重堅(jiān)持和落實(shí)“宜公開、盡公開”的公開審查原則，積極運(yùn)用“當(dāng)事人+檢察官+公信人士”三方參與的訴訟化辦案模式，邀請法律、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)背景的人大代表、政協(xié)委員、公益律師、人民調(diào)解員、人民監(jiān)督員等參加案件的公開聽證、公開答復(fù)，客觀公正地對檢察機(jī)關(guān)的處理決定、監(jiān)督結(jié)論等作出評(píng)判，并運(yùn)用提問、答疑等方式進(jìn)行釋法明理，及時(shí)消解信訪人對檢察機(jī)關(guān)的抵觸情緒，促進(jìn)矛盾化解，贏得社會(huì)公眾對控告申訴檢察工作的理解和支持。

三是注重提升辦案效果，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從司法實(shí)踐看，涉法涉訴信訪反映的問題往往相互交織。因此，檢察機(jī)關(guān)在案件化辦理涉法涉訴信訪案件中，要積極協(xié)調(diào)各方，爭取支持，努力實(shí)現(xiàn)辦案政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。一方面，對涉及民生、穩(wěn)控、教育等涉法涉訴信訪問題，要在依法辦理的同時(shí)，加強(qiáng)與政府相關(guān)職能部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，對生活確有實(shí)際困難的信訪人員，建議相關(guān)部門落實(shí)必要的幫扶救濟(jì)措施。另一方面，要立足檢察職能，對辦案中發(fā)現(xiàn)的一類問題或社會(huì)治理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，深入分析原因，及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)或相關(guān)職能部門提出有針對性的建議和對策，做到辦理一案、治理一片，更好體現(xiàn)在推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的檢察擔(dān)當(dāng)。

注釋：

[1]參見陳棟：《我國涉法涉訴信訪法律化研究》，寧波大學(xué)2017年碩士專業(yè)學(xué)位論文庫。

[2]參見郭曉果：《涉法涉訴信訪法律問題研究》，《法學(xué)研究》2010年第5期。

[3]參見公丕祥主編：《中國法制現(xiàn)代化的進(jìn)程》（上卷），中國人民公安大學(xué)出版社1991年版，第341-343頁。

[4]參見殷勇忠：《涉檢信訪案件化辦理的實(shí)踐探索》，《檢察日報(bào)》2019年2月12日。