非法占用農(nóng)用地中“園地”的認(rèn)定

付金蘭

摘 要：在相關(guān)法律條文中，園地雖未被列舉性地提到，但根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》與園地的性質(zhì)可知，園地與耕地、林地、草原皆為農(nóng)用地，其入罪標(biāo)準(zhǔn)，可參照耕地、草原的入罪標(biāo)準(zhǔn)，掌握在10畝以上。關(guān)于嚴(yán)重破壞園地標(biāo)準(zhǔn)的判定，在目前暫無(wú)規(guī)范的情況下，可通過(guò)采納專家意見(jiàn)作為定罪依據(jù)。

關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪 園地 入罪標(biāo)準(zhǔn) 嚴(yán)重破壞

[案例一]2014年5月8日，被告人張某某在安平高速公路建設(shè)期間，承包了安平高速十二標(biāo)五峰山隧道洞渣清理工程。為堆放石渣，被告人在未辦理相關(guān)審批手續(xù)的情況下，與平利縣城關(guān)鎮(zhèn)金花村一組村民簽訂土地租賃協(xié)議：租賃城關(guān)鎮(zhèn)金花村壩河西岸園地（茶園）19.985畝。被告人張某某支付租金后，即將安平高速五峰山隧道移出的四萬(wàn)余立方石渣堆放在所租地塊中。2015年4月27日，經(jīng)安康市國(guó)土資源局進(jìn)行耕地破壞程度鑒定，結(jié)論為被告人違法占用平利縣城關(guān)鎮(zhèn)金花本一組園地（茶園）面積17.895畝，破壞程度為嚴(yán)重破壞。2017年12月14日，安康市平利縣人民法院判處被告人張某某犯非法占用農(nóng)用地罪，單處罰金人民幣2萬(wàn)元。

[案例二]2012年10月，西安市臨潼區(qū)斜口街辦芷陽(yáng)村村委會(huì)以為村辦企業(yè)西安某公司搞開(kāi)發(fā)為由，由被告人張某某多次組織村委會(huì)討論，共租賃120余畝土地用于該公司建設(shè)石榴生態(tài)休閑莊園項(xiàng)目。該公司在未取得土地審批手續(xù)的情況下開(kāi)工，并于2015年9月建設(shè)完成投入運(yùn)營(yíng)。建設(shè)期間，西安市國(guó)土資源局曲江新區(qū)分局責(zé)令停止施工，并限期拆除地上建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，但該公司仍繼續(xù)進(jìn)行施工建設(shè)，致使土地遭受嚴(yán)重毀壞。經(jīng)測(cè)量，該公司建設(shè)芷陽(yáng)湖石榴生態(tài)休閑莊園實(shí)際占地為104.18畝。經(jīng)西安市自然資源局曲江新區(qū)分局委托陜西某公司聘請(qǐng)專家進(jìn)行破壞程度鑒定，該宗土地利用總體規(guī)劃圖顯示有條件建設(shè)區(qū)，2012年土地利用現(xiàn)狀圖顯示為園地102.24畝，城鎮(zhèn)村及工礦用地1.38畝，交通運(yùn)輸用地0.56畝，該宗土地建筑物與構(gòu)筑物占用、地面硬化與鋪墊、地面挖損等，屬在農(nóng)用地上建筑物與構(gòu)筑物占用、地面硬化與挖損破壞類型，其中溫泉酒店區(qū)71.4畝屬于對(duì)農(nóng)用地種植條件的嚴(yán)重毀壞，石榴采摘觀光園32.78畝屬對(duì)農(nóng)用地種植條件的輕度毀壞。2019年9月，西安鐵路運(yùn)輸法院判處該公司罰金50萬(wàn)元，張某某有期徒刑2年緩期2年6個(gè)月執(zhí)行，并處罰金5萬(wàn)元。

[案例三]2002年，被告人廖某某、張某泉想合伙在衢州市衢江區(qū)云溪鄉(xiāng)候堂村園背上（地名）的農(nóng)用地上承包采砂，向時(shí)任該村村支部書(shū)記兼村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)的被告人張某渭提出了承包采砂的要求。被告人張某渭于2002年10月29日、10月30日主持召開(kāi)村黨員、干部會(huì)議，討論并決定將村園背上、光湖邊（地名）的72畝農(nóng)用地（園地）承包給被告人廖某某、張某泉采砂。2002年11月8日，被告單位衢州市衢江區(qū)云溪鄉(xiāng)候堂村經(jīng)濟(jì)合作社作為發(fā)包方與被告人廖某某、張某泉簽訂了承包合同，被告人張某渭作為村經(jīng)濟(jì)合作社代表在合同上簽名。此后，被告單位衢州市衢江區(qū)云溪鄉(xiāng)候堂村經(jīng)濟(jì)合作社以在上述農(nóng)用地上開(kāi)發(fā)水產(chǎn)養(yǎng)殖為名向有關(guān)行政管理部門(mén)審批，但國(guó)土部門(mén)并未批準(zhǔn)。2003年10月1日，被告人廖某某、張某泉在沒(méi)有辦理土地使用審批手續(xù)的情況下，擅自在園背上開(kāi)工采砂，破壞農(nóng)用地表層8.07畝，當(dāng)日，衢州市國(guó)土資源局衢江分局接到舉報(bào)前往制止，并作出了相應(yīng)的處罰和告知。2004年7月左右，被告人廖某某、張某泉為了收回成本，在明知未取得采砂審批手續(xù)的情況下，繼續(xù)采砂并予以銷售，從中獲取利潤(rùn)，直至2005年1月6日被衢州市國(guó)土資源局衢江分局再次查獲。經(jīng)衢州市衢江區(qū)土地勘測(cè)隊(duì)勘測(cè)，實(shí)際毀壞園地面積共計(jì)23.71畝，取砂平均深度3.563米。

一、園地應(yīng)為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對(duì)象

自從2001年8月《刑法修正案（二）》將非法占用耕地罪修改為非法占用農(nóng)用地罪，即意味著該罪的犯罪對(duì)象從耕地?cái)U(kuò)大為農(nóng)用地。關(guān)于非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對(duì)象，刑法與相關(guān)司法解釋有明確規(guī)定和表述：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！庇捎谠摫硎鲋形疵鞔_將園地列為農(nóng)用地類型，故在實(shí)踐中造成分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，罪刑法定是刑法的基本原則，刑法中未具體規(guī)定，不能將園地列入非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對(duì)象。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，刑法第342條規(guī)定在列舉耕地、林地后用“等”字加以概括，就指只要是如同耕地、林地這樣的農(nóng)用地都可以成為該罪的對(duì)象。

筆者同意后一種觀點(diǎn)。我國(guó)土地管理法第4條規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。 從其表述可知，農(nóng)用地范圍不僅包括耕地和林地，還有草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。這里仍然用到“等”字，顯示其并未羅列到所有農(nóng)用地類型。而從園地的屬性來(lái)看，一則其用途是種植以采集果、葉為主的集約經(jīng)營(yíng)的多年生木本和草本植物，覆蓋度在0.5以上的或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%以上的土地，包括用于育苗的土地，其性質(zhì)明顯屬于農(nóng)用地范圍，與林地、草地相近;二則從我國(guó)2018年《土地利用現(xiàn)狀分類》（GBT21010-2018代GBT21010-2007）所定標(biāo)準(zhǔn)與表述來(lái)看，其既在土地規(guī)劃分類中將園地歸入農(nóng)用地的一種，更與耕地、林地等并列為農(nóng)用地的二級(jí)分類，并包括果園、茶園和其他園地等三個(gè)三級(jí)規(guī)劃分類。由此可見(jiàn)，非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對(duì)象應(yīng)該包括園地。因此案例一、案例二皆以非法占用農(nóng)用地罪予以處罰，而案例三更被《刑事審判參考》作為指導(dǎo)案例加以闡釋說(shuō)明。就此而言，非法占用園地構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪理應(yīng)不再存在分歧。

二、改變園地用途的嚴(yán)重標(biāo)準(zhǔn)可參照其他農(nóng)用地執(zhí)行

目前相關(guān)法律并無(wú)規(guī)定園地改變用途構(gòu)罪的標(biāo)準(zhǔn)及其畝數(shù)，這給國(guó)土部門(mén)的認(rèn)定和司法實(shí)踐造成一定的困擾。

《刑法修正案（二）》將非法占用耕地罪修改為非法占用農(nóng)用地罪之后，2005年《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》和2012年《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了不同林地類型及草原入罪的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)用列舉的方式規(guī)定了林地與草原用途以及造成農(nóng)用地被嚴(yán)重破壞的具體標(biāo)準(zhǔn)：在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物，堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，達(dá)到一定畝數(shù)的即可入罪。而關(guān)于草原改變用途，除了上述情形外，還有影響草原作用的開(kāi)墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林木的，在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染的，違反草原保護(hù)、建設(shè)，利用規(guī)劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴(yán)重流失的。從以上兩個(gè)司法解釋的列舉式規(guī)定，以及2000年最高人民法院司法解釋中關(guān)于造成耕地大量毀壞的規(guī)定可以看出，判斷不同農(nóng)用地是否被改變用途或者嚴(yán)重破壞，需要結(jié)合不同地類用途具體分析。具體到園地，由于其用途和稀缺程度與林地、草地相同，故而所謂園地被改變用途，除了常見(jiàn)的建窯、建房、挖沙等類型外，在園地內(nèi)堆放廢棄物、在園地內(nèi)種植其他作物等也應(yīng)屬于改變用途。上述案例一、二、三中，就屬于在園地內(nèi)堆放以及建筑物破壞、挖沙破壞類型。

園地的入罪標(biāo)準(zhǔn)（即數(shù)量較大）認(rèn)定為多少畝較為妥當(dāng)，在實(shí)踐中也存在一定的分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，園地的數(shù)量較大認(rèn)定為20畝較合適，理由是根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)，“情節(jié)嚴(yán)重”的構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)罪的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，就區(qū)分了不同土地規(guī)定了三種標(biāo)準(zhǔn)：（1）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)基本農(nóng)田5畝以上的;（2）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上的;（3）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)其他土地20畝以上的。因此，對(duì)于非法占用耕地以外的林地等其他農(nóng)用地依照刑法第342條進(jìn)行定罪處罰的有關(guān)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，在目前尚沒(méi)有有關(guān)司法解釋明確規(guī)定的情況下，可以參照該解釋，將非法占用耕地以外的其他農(nóng)用地的入罪標(biāo)準(zhǔn)確定為20畝以上。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源、耕地、林地、草原司法解釋的規(guī)定來(lái)看，主要是根據(jù)不同種類的土地存在用途上的不同、稀缺程度以及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要程度的差異，體現(xiàn)在刑法保護(hù)程度上就有不同，鑒于園地與耕地、林地同屬農(nóng)用地的下位概念，可參照對(duì)耕地、草原的入罪標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量較大可掌握在10畝以上。筆者同意后一種觀點(diǎn)。

三、關(guān)于園地嚴(yán)重破壞的認(rèn)定

由于園地是否可以作為非法占用農(nóng)用地的犯罪對(duì)象在實(shí)踐中存在前述分歧，如何確定園地受到嚴(yán)重破壞也成為司法實(shí)踐中的一個(gè)難點(diǎn)。以筆者所在的地區(qū)為例，陜西省西安市2015年11月印發(fā)了《西安市耕地破壞程度鑒定辦法》，確定了耕地破壞鑒定的程序，耕地種植條件毀壞鑒定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確了建筑物占用型、耕地表層硬化固化型、土層剝離型等破壞類型中嚴(yán)重，中度，輕度破壞的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)耕地破壞程度鑒定具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。兩相比較，與耕地為平行概念的園地，其嚴(yán)重破壞如何確定卻無(wú)相關(guān)規(guī)范可供參照。以案例一為例，安康平利縣國(guó)土資源局依照耕地鑒定的相關(guān)規(guī)范為園地進(jìn)行了鑒定，從邏輯以及法律的嚴(yán)謹(jǐn)性來(lái)說(shuō)存在一定問(wèn)題，即此案園地為堆放石渣破壞類型，其有關(guān)園地嚴(yán)重破壞的最終認(rèn)定雖無(wú)異議，但如果是通過(guò)專家意見(jiàn)加以確認(rèn)則更為妥當(dāng)。案例二就屬此種情況。案例二的發(fā)案地為西安市臨潼區(qū)，所占地為園地，在無(wú)園地破壞程度鑒定規(guī)范的情況下，其根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第87條規(guī)定：“對(duì)案件中的專門(mén)性問(wèn)題需要鑒定，但沒(méi)有法定司法鑒定機(jī)構(gòu)，或者法律、司法解釋規(guī)定可以進(jìn)行檢驗(yàn)的，可以指派、聘請(qǐng)有專門(mén)知識(shí)的人進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)報(bào)告可以作為定罪量刑的參考”，聘請(qǐng)了專家出具意見(jiàn)并作為定罪量刑的參考。所以本文認(rèn)為，制定園地嚴(yán)重破壞的操作規(guī)范雖然可以在根本上解決鑒定難點(diǎn)問(wèn)題，不過(guò)在目前暫無(wú)規(guī)范的情況下，采納專家意見(jiàn)作為定罪依據(jù)不失為一種解決之道。