基于貧困生需求資助：一種教育精準扶貧政策設計的路向

葛蘇強 楊春 顧新民

摘要：義務教育貧困生資助是教育脫貧攻堅首要任務“義務教育有保障”的兜底工程。針對當前義務教育貧困生資助主體、資助形式單一、資助比例過小、不能滿足學生需求等問題，遵循習近平總書記“精準扶貧”思想，試圖建立基于貧困學生需求的義務教育資助政策體系，實現(xiàn)從單一經濟保障型向全面促進發(fā)展型教育扶貧政策設計的轉型。該體系由需求調研機制、資助政策體系、資助運行機制和評估監(jiān)督機制四個子系統(tǒng)構成。其中，資助運行機制包括：精準識別資助對象、大力開發(fā)資助項目、科學規(guī)范資助程序、合理選擇資助形式、融合實施資助育人、評估完善資助政策。

關鍵詞：教育扶貧;義務教育貧困生資助體系;政策設計

中圖分類號：C46文獻標志碼：A文章編號：1673-9094（2020）11A-0031-05

教育扶貧是扶貧工作的戰(zhàn)略重點。習近平總書記提出，“教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策”“抓好教育是扶貧開發(fā)的根本大計”[1]。義務教育貧困生資助是教育脫貧攻堅首要任務“義務教育有保障”的兜底工二程，是“控輟保學”的關鍵之舉。在義務教育貧困生資助工作實踐中，我們遵循習近平總書記要“精準扶貧”的科學指導，著力建構基于學生需求的義務教育階段貧困生資助體系，實現(xiàn)了從單一經濟保障型向全面促進發(fā)展型教育扶貧政策設計的轉型。

一、當前義務教育學生資助工作的現(xiàn)狀與問題

（一）義務教育學生資助政策概況

2001年，國務院印發(fā)《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，我國開始對貧困地區(qū)義務教育家庭經濟困難生試行免費提供教科書制度，同時采取減免雜費、書本費、寄宿費等辦法減輕貧困生家庭負擔。2007年，提出全國農村義務教育家庭經濟困難生享受“兩免一補”（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費），同時要求城市低保家庭義務教育學生也享受“兩免一補”。2008年秋季學期起，全面免除城市義務教育公辦學校學生學雜費。2011年，國務院辦公廳印發(fā)《關于實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》，在以貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點的農村啟動學生營養(yǎng)改善計劃。2015年，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策，對所有城鄉(xiāng)義務教育學生免除學雜費、免費提供教科書，對貧困寄宿生補助生活費[2]。十八大以來，在扶貧工作中，習近平總書記還要求，設置專項教育幫扶資金，幫助貧困家庭適學成員，確保每一位適學人員不兇貧困而失去受教育的機會。這些政策有效保障了適齡兒童平等接受教育的權利，體現(xiàn)了我國大國教育的責任與擔當。

（二）義務教育貧困生資助的困境

城鄉(xiāng)“兩免一補”政策的統(tǒng)一實施，體現(xiàn)的是九年義務教育的公益性。少數(shù)地區(qū)還有面向全體學生的校車服務。這些面向全體學生的免費政策不應算在貧困生資助范圍。日前，對于義務教育貧困生而言，能夠從國家層面得到資助的是少數(shù)寄宿費補助以及貧困地區(qū)的營養(yǎng)餐補助等。這些政策基本上幫助我國義務教育階段貧困生順利地完成義務教育。

日前，我國義務教育貧困生資助的主要問題有：一是資助理念落后，資助與育人脫節(jié)。與發(fā)達國家相比，我國以經濟資助為主，資助日的立意較低，資助工作沒有很好地融入育人工作體系，這些與習近平總書記“扶貧必先扶志”的要求還有一定的距離。二是資助形式單一，遠遠不能滿足學生需要。每個地區(qū)、每個經濟困難家庭、每個貧困學生貧困原兇和情況各不相同。日前，我國義務教育貧困生資助形式過于單一，遠遠不能滿足學生的需求，特別是心理關懷不夠，不能很好地維護學生的尊嚴和隱私。三是資助主體單一，資助范圍和比例過小。我國資助主體為中央政府和地方政府，另有零散社會資助（缺乏完備的社會助學法規(guī)），資助主體單一，得到資助的義務教育貧困生的范圍和比例過小。根據(jù)一項針對中西部6省18個扶貧開發(fā)重點縣（區(qū)）的調查，農村留守兒童占比達29.8%，部分學校超過50%，單親家庭學生約占5%，其中能夠得到有效資助的兒童只占少數(shù)[3]。四是資助對象識別不精準，資助運行不夠規(guī)范。日前，我國家庭統(tǒng)計信息還不夠完善，導致貧困生識別機制不夠科學和全面，常常出現(xiàn)遺漏和偏差，而能力貧困、心理貧困的識別機制還沒有建立。這些造成了資助運行工作不夠規(guī)范高效。

二、基于學生需求的義務教育貧困生資助體系的價值追求

習近平總書記提出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須解決四個基本問題，即“扶持誰”“誰扶持”“怎么扶”“如何退”的問題[4]。在義務教育貧困生資助工作中，對“扶持誰”“誰扶持”的問題，在既有的政策中有明確的規(guī)定，基本做到了精準識別。對于“怎么扶”，就已有的政策，基本上是落實在給予學生的經濟資助。義務教育貧困學生資助工作，應以教育的育人屬性為出發(fā)點，將習近平總書記的“精準”理念貫穿貧困學生資助工作始終，滿足學生的合理需求，建立義務教育貧困生資助體系，政策設計的核心追求是：維護學生尊嚴，提升人的價值，促進學生健康成長，從保障型資助轉向發(fā)展型資助，從關注學生的物質生活轉向關注學生全面發(fā)展。具體說，這個資助體系應具有以下特點：

（一）育人為本

貧困表面上是經濟問題，對于義務教育階段學生而言，還表現(xiàn)為深層次的問題，比如安全感、歸屬感和自信心缺失，學習機會的偏少，交往能力的削弱，學習福利的剝奪等。教育的根本日的是幫助人健康成長，實現(xiàn)人生價值，獲得人生幸福。資助也是為了育人，育人是全面資助。育人為本，就是要為每個學生提供公平的受教育的機會，合理滿足每個學生的需求，營造安全溫馨的學習環(huán)境，尊重每個學生的主體地位和自主選擇，充分挖掘每個學生的潛能，增進每個學生對世界的理解，實現(xiàn)每個學生的全面自由發(fā)展。這種資助是一種發(fā)展性資助，是在救濟性資助的框架下，以貧困生的成長成才為導向，以滿足貧困生的發(fā)展性需求為基礎，促進貧困生的全面發(fā)展[5]。

（二）豐富精準

“豐富”是指對義務教育貧困生資助制度體系的完整性，能夠最大限度提供各系統(tǒng)、各層面的資助需要的政策支持;也指資助主體的多元化，不僅有政府主體，也有社會主體（企業(yè)、單位、團體、組織、個人）、學校和家庭主體;也指資助形式的多元化、多樣化，義務教育貧困生資助形式必須從日前的“補”，擴充到“免、減、補、獎、勤、稅”等多樣化的資助形式，對義務教育學生不建議采用“貸款代償”形式資助。“精準”是指資助對象識別的客觀化、精準化，也指學生資助管理的信息化、精準化，資助過程的個性化、精準化，資助資源配置管理的精準化、高效化。

（三）公平公正

義務教育貧困生資助體系的“公平”首先是教育起點的公平，貧困生應有平等接受義務教育的機會，不兇家庭經濟、地位而無法正常接受教育;其次是教育過程的公平，不同地區(qū)、不同的學生應享有無差別的教育資源，不因經濟、能力而被忽略對待;最后是教育結果的公平，不同學生、特殊學生還應滿足需要的個性化教育（資助），才能獲得同樣高質量的教育結果?！肮迸c“公平”相聯(lián)系，這里既指上面所說的資助對象享有同樣的教育資源，也指資助過程的公開規(guī)范，也指資助對象受到個性化資助，能自主選擇資助形式，得到最優(yōu)的教育過程，獲得最佳的自我發(fā)展。

（四）動態(tài)開放

義務教育貧困生資助體系不是一個靜態(tài)的政策制定到政策實施，再到監(jiān)督評估的封閉的系統(tǒng)，而是一個開放的、動態(tài)的、持續(xù)改進的系統(tǒng)。系統(tǒng)的動力源在于開放性，在于基于學生需求。豐富的、不斷變化的學生需要，督促政策體系不斷改進優(yōu)化，使得資助對象的識別更加精準、資助主體更加多元、資助標準更加科學、資助形式更加豐富、資助程序更加規(guī)范，讓資助過程不斷優(yōu)化、趨向精準，讓資助過程的評估與監(jiān)督不斷科學化、高效化，最終實現(xiàn)從“輸血型”資助向“造血型”資助的轉變。

三、基于學生需求的義務教育貧困生資助體系建構

資助體系是指以中央政府為主導，各級政府和學校共同承擔，明確資助組織領導、資助組織形式、資助標準制度、資助運行機制、資助形式和資助評估與監(jiān)督六個子系統(tǒng)，對亟須幫助的貧困群體予以多種形式的捐助和救助的各種機制和制度構成的大系統(tǒng)[6]。基于學生需要的義務教育貧困生資助體系，由需求調研機制、資助政策體系、資助運行機制和評估監(jiān)督機制四個子系統(tǒng)構成。（具體內容見表1）

（一）需求調研機制

這是整個資助體系的基礎和動力源。該機制的日的是全面深入了解資助對象的需要，為制定具體科學的資助政策、規(guī)范執(zhí)行政策和高效評估監(jiān)督資助提供科學依據(jù)，將資助育人的核心追求落實到資助工作的各個環(huán)節(jié)。從法律意義看，義務教育學生屬限制民事行為能力人（8-18周歲）和無民事行為能力人（8周歲以下及有精神智力障礙的人）。這里的學生需要，不僅僅指學生的教育需求，還包括其法定代理人、監(jiān)護人（家長）的關于其子女的教育需求。需求調研機制在資助政策體系中的“資助保障”中予以法律確認或提出建議。學生需求調研包含兩種日的和形式的需求調研，即政策性調研、實施性調研。調研的方式和結果的運用可根據(jù)各地差異在政策體系中提出明確的要求和建議。

（二）資助政策體系

這里指由中央政府和地方政府制定的關于義務教育貧困生資助工作各種制度、機制的政策體系，是整個資助體系的關鍵和核心所在。這就需要政府和社會不斷努力，對現(xiàn)有資助政策進行梳理完善，才能完全建構起責任明晰、體系完備、內容具體、易于實施的關于學生資助的法律、法規(guī)體系。這個政策體系需要對資助主體的義務和權利作出具體明確的規(guī)定，有利于全社會各種資助主體熱心捐助、規(guī)范捐助;需要對資助標準、資助形式作出種類更豐富、標準更具體、適應性更強的規(guī)定，既有利于政策的高效執(zhí)行，也有利于學生的需要得到合理滿足;需要對資助程序、資助保障作出選擇性、操作性更強的規(guī)定，使得資助工作的組織領導更有力，資助過程更規(guī)范，學生和家長更滿意。

（三）資助運行機制

資助運行機制也是資助政策的實施過程，這個過程不是機械執(zhí)行政策的過程，而是基于學生需求動態(tài)實施政策的過程。資助運行的總體原則是從學生需求出發(fā)，歸于學生需求，即隨時了解學生需求，個性化滿足學生需求，以求資助育人的效益最優(yōu)化。這也是本文后面要重點闡述的部分。

（四）評估監(jiān)督機制

學生資助涉及千家萬戶，事關貧困學生的核心利益和健康成長。監(jiān)督需要專門的監(jiān)督人員或機構，需要在政策體系的“資助保障”中給予規(guī)定，明確各級監(jiān)督機構的人員、監(jiān)督職責、監(jiān)督方式和失責問責的具體內容和程序。評價機制包含兩種形式的評價：一是即時性評價。資助主體（學校、家庭、社會、個人）隨時作出評估，隨時修正、改善資助行為。二是監(jiān)督主體的階段性評估和終期評估。監(jiān)督機構或人員對具體資助項日定期（1到2年）作出階段性評估，及時（3年或6年）作出終期評估報告，對政策制定和政策執(zhí)行提出反饋意見，對存在問題提出整改意見或移送司法部門依法處理。

四、基于需求的義務教育貧困生資助運行機制

基于需求的義務教育貧困生資助工作機制是指以需要為出發(fā)點，建立一系列科學有序的貧困生資助活動，以保障每一個義務教育貧困生能夠接受公平而高質量的義務教育。該系統(tǒng)中學生（家長）、社會既是系統(tǒng)要素，又是資助行為主體的外部環(huán)境，政府、學校（教師）始終與他們保持信息交換，以確保系統(tǒng)高效運轉。

（一）精準識別資助對象

這里的行為主體是政府相關部門和學校。精準識別資助對象有兩層含義：一是精準識別認定義務教育貧困生。目前，我國義務教育家庭經濟困難生的認定還不能做到量化，認定過程受到人為因素影響較大。政府必須探索建立因地制宜的貧困生“篩選認定數(shù)據(jù)模型”，同時統(tǒng)籌智慧政務、智慧城市建設，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術打通人口、經濟、社會各類數(shù)據(jù)壁壘，實行數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)信息化、精準化，輔之以評議復核、數(shù)據(jù)修正等環(huán)節(jié)來精準認定貧困生。二是精準了解資助需要。開展學習資助需要專項調研，與學生資助大數(shù)據(jù)平臺無縫對接，為每一位貧困生建立電子檔案。通過定期集中調研和個別訪談相結合，全面深入了解每一位貧困生的家庭背景、人員關系、個性心理、基本訴求和對資助工作的感受建議等，為實現(xiàn)精準資助和個性化資助奠定堅實基礎。

（二）大力開發(fā)資助項目

政府、學校和社會要大力拓展資助主體，基于學生需求，因地制宜、因校制宜、設計實施多樣化資助項目，建立中央政府主導、地方政府和學校實施、全社會參與的義務教育貧困生資助項目體系。項目分可為三類：一是中央政府法定項目和建議項目。在政府政策文件中明確規(guī)定法定項目，比如寄宿補貼、營養(yǎng)餐計劃、交通補貼、獎學金等。同時，提出各地政府可酌情實施的建議項目，比如免費午餐、免費醫(yī)療、學具計劃等。二是地方政府的規(guī)定資助項目。在執(zhí)行中央政府的法定項目基礎上，地方政府可根據(jù)當?shù)亟洕鐣l(fā)展情況而確定實施資助項目，比如免費保險、免費校車、留守兒童計劃等，還可依法動員社會力量實施特定資助項目。三是社會和學校的實施項目。學校依據(jù)國家和地方政府要求，具體實施資助項目，還可以依托各方力量依法開發(fā)實施具有學校特色的資助項目，比如勤工儉學、校服計劃、特殊崗位、心理咨詢、專題教育活動等。資助項目是一個開放動態(tài)的體系，應根據(jù)學生需求和各地各校實際，不斷開發(fā)適合學生需要的資助項目。

（三）科學規(guī)范資助程序

這里的行為主體是地方政府、學校和社會。義務教育貧困生資助工作涉及千家萬戶的核心利益和千萬學子的健康成長，資助工作必須依法依規(guī)實施、科學規(guī)范資助程序，堅持民主公正、適度公開原則。各類資助項目的資助程序，屬于法定項目的，應在政策體系文件中明確，屬于地方或學校實施項目的，也要以明文公開告知。一是做好宣傳告知工作，宣傳好國家、地方、學校的各種資助政策和項目的內容、程序，讓每一個學生和家庭都知曉。二是科學設計資助程序。各類資助項目實施程序可能不完全相同，一般需要制定以下程序：學生（家庭）申請一學校初審一專門審核（大數(shù)據(jù)）一公示（適宜公開項目）一申請復議（如有異議）一確認實施—社會監(jiān)督。

（四）合理選擇資助形式

學校、教師及家長（監(jiān)護人）根據(jù)學生需求，建立一人一方案的資助計劃，科學合理選擇政策規(guī)定、符合教育規(guī)律的各種資助方式、方法，實施對個體貧困生的資助。資助形式主要包括五大類：一是經濟資助，即關于金錢或實物的免、補、減、獎、勤工儉學、減稅等形式。二是學業(yè)資助，指專門針對貧困生開展的課程培訓、學業(yè)輔導、技能實踐、主題學習等，有助于提升他們學習能力和水平的各種形式的教育活動。三是心理資助，指針對特定貧困生開展的勵志教育、誠信教育、感恩教育、成功教育、心理疏導等，有助于提升他們心理能力、交往能力和精神品質的教育活動。這里迫切需要學校教師卓有成效、個別化的心理資助方式。四是綜合資助，指針對貧困生群體開展的綜合性的主題教育活動，以提高他們的綜合素養(yǎng)。五是家長資助。相關組織應對貧困生家長進行培訓，引導他們協(xié)同學校幫助學生健康成長。

（五）融合實施資助育人

學校、教師及家長（監(jiān)護人）依照個性化的資助方案動態(tài)綜合實施資助，以達到“扶貧、強志、成才”的目的。這是最具創(chuàng)造的資助育人活動，是資助政策落地的關鍵。一是尊重學生自主選擇。資助方式和資助活動的開展，必須尊重學生的自主選擇，自覺維護學生的尊嚴和隱私。二是促進學生自我管理。要找準貧困生的“幫扶點”，找好貧困生的“生長點”，要注重培養(yǎng)他們自強自立的精神，為他們找準精神導師，找好伙伴團隊，鼓勵他們勤工儉學，幫助他人、成長自己。三是項目化、個性化實施。要因地制宜、因人而異，菜單化、項目化地實施資助，實現(xiàn)個性化資助、精準資助。

（六）評估完善資助政策

這里的行為主體是學校、教師和專門監(jiān)督機構。學校和教師在實施貧困生資助活動的同時，需要即時反思評價資助活動效果，每學年要通過問卷、訪談等方式對資助工作進行總體評估，對資助政策及學校實施提出針對性建議。學生資助專門監(jiān)督機構要對本地區(qū)的學生資助工作進行定期評估、及時反饋，以保障學生資助工作高效開展。要定期進行調研、走訪和督查，了解學生、家長、學校和教師對資助工作的態(tài)度和建議。中央和地方專門監(jiān)督機構要定期發(fā)布學生資助工作評估報告，提出政策建議，中央或地方政府應不斷進行政策創(chuàng)新，持續(xù)改進資助政策。對監(jiān)督過程發(fā)現(xiàn)的問題，應根據(jù)問題的性質和大小依法依規(guī)處置：一般問題，對地區(qū)或學校提出整改意見;出現(xiàn)違法問題，依法移送相關部門立案查處，依法追究相關責任人的責任。

習近平總書記高度重視教育在扶貧開發(fā)中的基礎性作用，強調扶貧對象從孩子抓起，從根本上切斷“貧困遺傳”。義務教育貧困生資助是教育扶貧工作的重要內容之一，基于學生需要的義務教育階段貧困生資助體系，是一個更為精準的扶貧體系，同時也是一個復雜的、動態(tài)的系統(tǒng)。資助對象的需求是系統(tǒng)的動力源，不斷完善的政策制度是系統(tǒng)的邊界，資助主體和實施主體是系統(tǒng)信息能量交換中心，監(jiān)督機構是系統(tǒng)凈化疏導中心。只要我們高度認識資助工作的重大意義，以學生需求為基礎，以問題為導向，以教育智慧為孵化器，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，就能建立起一個立德樹人、系統(tǒng)完善、動態(tài)高效的義務教育貧困生資助體系，就能為義務教育家庭經濟困難生的健康成長和全面發(fā)展提供強大的助推器和不竭的發(fā)動機。

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責任編輯：李韋

作者簡介：葛蘇強，南通市教育局（江蘇南通，226018）剝局長;楊春，南通市學生資助管理中心（江蘇南通，226001）副主任、副書記;顧新民，如東縣教師發(fā)展中心（江蘇南通，226400）副主任，高級教師。