教育扶貧視域下西部農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整問題研究

胡春梅+劉偉+丁巍

摘要：教育是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要手段。西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，客觀上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，但也引發(fā)了學(xué)校服務(wù)半徑過大、學(xué)生人身安全問題陡增、家庭教育成本加重，寄宿制學(xué)校管理服務(wù)能力薄弱、撤并學(xué)校資源閑置現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。綜合判斷未來發(fā)展趨勢，西部地區(qū)中小學(xué)布局調(diào)整可分為兩個階段：“繼續(xù)撤并集中階段”和“適度分散回歸階段”。需要妥善處理“規(guī)模效益”與“公平正義”、“布局調(diào)整”與“撤并集中”、“腹地發(fā)達(dá)地區(qū)”與“偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)”、“長遠(yuǎn)趨勢”與“逐步過渡”等重大關(guān)系，并切實(shí)調(diào)整完善相關(guān)政策措施。

關(guān)鍵詞：教育扶貧；西部地區(qū)；農(nóng)村中小學(xué)；布局調(diào)整

中圖分類號：G527.41文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-0071-04

阻斷貧困代際傳遞，從根本上說，要靠教育、靠提高貧困人口素質(zhì)。2015年中央扶貧工作會議強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)教育扶貧，合理布局貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)。[1]我國西部地區(qū)，地廣人稀、貧困面大、政府財(cái)力薄弱，隨著“三個一億人”特別是約1億人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，農(nóng)村適齡生源減少、進(jìn)城上學(xué)人口增多，“麻雀學(xué)校”和“空巢學(xué)?！贝罅砍霈F(xiàn)，教學(xué)點(diǎn)更是難以為繼，農(nóng)村生源總量減少直接引發(fā)了農(nóng)村學(xué)校的大規(guī)模撤并。[2]西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)“撤點(diǎn)并?！保陀^上適應(yīng)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢，促進(jìn)了區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展。但也引發(fā)了學(xué)校服務(wù)半徑過大、學(xué)生人身安全問題陡增、家庭教育成本加重、撤并學(xué)校資源閑置流失現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，需要妥善處理“規(guī)模效益”與“公平正義”、“布局調(diào)整”與“撤并集中”、“腹地發(fā)達(dá)地區(qū)”與“偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)”、“長遠(yuǎn)趨勢”與“逐步過渡”等重大關(guān)系，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，健全動態(tài)化評估調(diào)整機(jī)制，加大政策引導(dǎo)和扶持力度。

一、陜西農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整動態(tài)變化

陜西地處西北，地理上分為陜北高原、關(guān)中平原和秦巴山地，全省土地面積20.56萬平方公里。2014年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值17689.94億元、財(cái)政總收入3145.54億元，分別位居全國16位和17位，按照省定2500元標(biāo)準(zhǔn)，全省尚有360萬貧困人口。2014年全省共有普通小學(xué)6574所、在校生226.41萬人、教職工160287人；有普通初中2220所、在校生196.83萬人、教職工203128人。[3]486總的來看，陜西地理?xiàng)l件涵蓋了我國基本地貌特征，人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政收入等處于全國中等水平，在西部具有較強(qiáng)代表性。

陜西農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整主要經(jīng)歷了三個階段：第一階段，2001—2005年，按照《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求，有計(jì)劃地開始實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。第二階段，2006—2008年，根據(jù)教育部《關(guān)于實(shí)事求是做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》等文件要求，穩(wěn)步推進(jìn)新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。第三階段，2008年汶川地震后至今，按照優(yōu)化學(xué)校布局、整合教育資源、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)建設(shè)功能齊全的寄宿制學(xué)校要求，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。經(jīng)過三次布局調(diào)整，陜西農(nóng)村中小學(xué)校數(shù)量和校均規(guī)模均發(fā)生明顯變化，教學(xué)質(zhì)量顯著提高，主要呈現(xiàn)出以下幾個特點(diǎn)。

1.宏觀上順應(yīng)了農(nóng)村生源逐漸減少的趨勢。隨著計(jì)劃生育、移民搬遷、城鎮(zhèn)化等政策實(shí)施，近年來陜西人口自然增長率、農(nóng)村人口比重、農(nóng)村戶均家庭人數(shù)持續(xù)下降。全省小學(xué)招生數(shù)量從2000年的68.22萬人下降到2014年的40.5萬人；中學(xué)招生數(shù)從2000年的88.94萬人下降到2014年的63.94萬人。特別是0-14歲入學(xué)適齡人口數(shù)量大幅減少，占常住人口比重10年下降超過10個百分點(diǎn)。[3]486隨著農(nóng)村生源的持續(xù)減少，大部分行政村年出生人口已不能滿足一所學(xué)校對學(xué)生的最低需求，學(xué)生斷檔、班額持續(xù)縮小甚至幾個老師守著幾名學(xué)生的現(xiàn)象屢見不鮮，重新規(guī)劃學(xué)校成為必然選擇。

2.適應(yīng)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需求。從2000年到2014年，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、移民搬遷以及撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，陜西城鎮(zhèn)化率從32.3%快速提升到52.57%；建制鎮(zhèn)的數(shù)量從919個增加到1142個，平均每年新增小城鎮(zhèn)16個；鄉(xiāng)的數(shù)量由1100個減少到74個，減幅接近90%；村的數(shù)量由31329個減少到26519個。[3]5城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，使農(nóng)村人口大量外流，優(yōu)質(zhì)教育資源也開始向城鎮(zhèn)集中，這使得即使還居住在農(nóng)村的群眾也更愿意把孩子送到城鎮(zhèn)去上學(xué)。

3.提高了農(nóng)村中小學(xué)的教育質(zhì)量和水平。布局調(diào)整使教育資源集中整合，學(xué)校開設(shè)的課程門類更加齊全，課程結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，課程內(nèi)容更加符合素質(zhì)教育要求。與2006年相比，2014年全省小學(xué)、初中的生師比分別從17.61、18.32下降到14.1、10.4，農(nóng)村中小學(xué)校均專任教師由14.5人增加到32人，小學(xué)、初中專任教師學(xué)歷合格率分別從98.57%、94.91%提高到99.89%、99.30%。[4]從50個縣的抽查情況來看，學(xué)校辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量明顯提升，小學(xué)畢業(yè)生語文、數(shù)學(xué)科目學(xué)業(yè)水平測試優(yōu)秀率分別提高4.4、4.37個百分點(diǎn)，初中畢業(yè)生語文、數(shù)學(xué)、外語科目考試優(yōu)秀率分別提高3.25、3.51和1.22個百分點(diǎn)，小學(xué)學(xué)生國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)測試的優(yōu)秀率從30.27%提高到36.32%，小學(xué)、初中最低升學(xué)率分別提高127.88%、30.68%。[5]

4.促進(jìn)了義務(wù)教育的區(qū)域均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)中小學(xué)校在經(jīng)費(fèi)投入、師資力量、硬件設(shè)施、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面實(shí)現(xiàn)大體均衡， 2006年以來，50個調(diào)查縣整合農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造、危房改造等各類基建專項(xiàng)資金81.12億元，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校新建校舍272.32萬平方米，改擴(kuò)建校舍104.79萬平方米、改造危房146.85萬平方米，新建寄宿制學(xué)校400所，新建及改擴(kuò)建學(xué)生宿舍112.64萬平方米，曾經(jīng)普遍存在的“復(fù)式班”減少了3627個、減少78.51%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下農(nóng)村地區(qū)初中、小學(xué)教師人均年收入分別增加180.71%和166.21%。[5]

二、農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整中出現(xiàn)的問題

農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整十多年來，陜西小學(xué)數(shù)量減幅達(dá)69.7%，[6]農(nóng)村教育資源得到有效整合，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展成效顯著。但同時布局調(diào)整也帶來了一些不容忽視的問題和矛盾。

1.布局調(diào)整不規(guī)范，撤并學(xué)校過多過快引發(fā)矛盾。一些地方把布局調(diào)整片面理解為撤并學(xué)校，人為設(shè)定進(jìn)度、數(shù)量以及規(guī)模等指標(biāo)，對教學(xué)點(diǎn)實(shí)施“一刀切”。據(jù)抽樣調(diào)查，50個縣累計(jì)撤并中小學(xué)6514（所）個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)6384（所）個，占到撤并總數(shù)的98%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)從9008（所）個減少到3972（所）個，減幅高達(dá)55.91%，而同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下農(nóng)村常住人口數(shù)僅減少5.47%。[5]加速調(diào)整、盲目集中，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)校在短時間內(nèi)大量消失，有的地方出現(xiàn)新的上學(xué)難甚至輟學(xué)現(xiàn)象，個別地方甚至出現(xiàn)教師、學(xué)生家長聯(lián)合抵制撤并，引發(fā)集體上訪，影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定。

2.學(xué)校服務(wù)半徑過大，學(xué)生上學(xué)安全問題令人擔(dān)憂。從抽查50個縣1005所中小學(xué)425012名走讀生情況看，學(xué)生徒步上學(xué)單程3到5公里的12102人、5公里以上3115人，占比分別為2.85%、0.73%；單程用時1到2小時的11458人、2小時以上的4113人，占比分別為2.7%、0.97%。[5]布局調(diào)整后基本上相鄰幾個村合辦一所小學(xué)，尤其在陜南地區(qū)，由于山大溝深、農(nóng)民居住分散，學(xué)生上學(xué)距離變遠(yuǎn)，交通和人身安全隱患極大，很容易發(fā)生意外，學(xué)生上學(xué)安全成為學(xué)校和家長最揪心的事情。

3.教育成本上升，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。據(jù)對1318名撤并后到新學(xué)校就讀的學(xué)生走訪調(diào)查，平均每名學(xué)生年交通費(fèi)用635元，比撤并前增加482元，增加3.15倍；抽查20個縣的327所學(xué)校16652名寄宿生食宿支出情況，有10856名學(xué)生享受政府對貧困家庭寄宿生補(bǔ)助后，年均還需支出伙食費(fèi)用1374元，未享受政府補(bǔ)助的5796名學(xué)生，年均伙食費(fèi)用支出比撤并前增加1533元；據(jù)對16個縣247所學(xué)校抽樣調(diào)查，在校外租房或由家長陪讀的學(xué)生有4461名，生均每年增加家庭支出3788元，占抽查縣農(nóng)村人均純收入的61.09%。[5]同時家長陪讀耽誤了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工，導(dǎo)致家庭收入減少，“一增一減”加劇了貧困狀況，“上學(xué)返貧”現(xiàn)象在某些地方已經(jīng)有所抬頭。

4.教育資源過度向縣鎮(zhèn)中心學(xué)校傾斜，造成新的教育資源失衡。50個縣抽查的636所縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地中小學(xué)9823個班中，班額在50人以上的占到46.69%，80人以上的181個，最大的班額達(dá)到106人。據(jù)對商洛市7所初級中學(xué)、46所小學(xué)的調(diào)查，初中生均3.97平方米、小學(xué)生均5.56平方米建筑面積，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的城市初中、小學(xué)最低生均9平方米、7.2平方米的標(biāo)準(zhǔn)。[5]同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城學(xué)校依靠區(qū)位、交通等優(yōu)勢，吸引大量優(yōu)秀農(nóng)村學(xué)校教師流入，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)校師資力量進(jìn)一步被削弱，城鄉(xiāng)教育失衡愈加明顯。

5.寄宿制學(xué)校配套設(shè)施建設(shè)滯后，管理服務(wù)能力嚴(yán)重不足。隨著在校寄宿學(xué)生大幅增加，學(xué)校教學(xué)設(shè)備、住宿條件和后勤保障等配套設(shè)施難以跟上，特別是學(xué)生宿舍、床位等十分緊缺。抽查的50個縣573所寄宿制學(xué)校中，有42個縣290所學(xué)校學(xué)生宿舍面積不足或沒有宿舍，占抽查總數(shù)的50.61%；42個縣的252所學(xué)校寄宿生的實(shí)際生均住宿面積低于3平方米，最低僅為0.4平方米。[5]寄宿制學(xué)校仍按原來師生比配備教師，負(fù)責(zé)衛(wèi)生、安全、保育等人員僅占2.52%，致使大部分后勤工作都由班主任或任課教師兼職，嚴(yán)重影響正常教學(xué)工作。同時，一些地方還大量存在低齡段（小學(xué)一至三年級）寄宿學(xué)生，50個縣376所寄宿制小學(xué)中，299所小學(xué)有低齡段寄宿學(xué)生16009人，占寄宿生的32.93%。[5]由于長期缺乏父母的親情關(guān)愛，這些學(xué)生容易形成自卑、封閉、沉默寡言的性格，不利于健康成長。

6.撤并學(xué)校校產(chǎn)處理問題復(fù)雜，資源閑置流失現(xiàn)象比較普遍。被撤并的學(xué)校，由于產(chǎn)權(quán)構(gòu)成極其復(fù)雜，涉及方方面面的利益關(guān)系，在轉(zhuǎn)型利用或處置時往往難以協(xié)調(diào)，個別地方還存在著私自外租或變賣閑置學(xué)校校產(chǎn)的行為，如何進(jìn)一步充分利用這些資源，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，防止教育資源流失，還需認(rèn)真研究。

三、農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的前瞻性分析

農(nóng)村中小學(xué)校布局是一個綜合性系統(tǒng)工程，其調(diào)整變化既與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平關(guān)聯(lián)，也與交通設(shè)施改善、社會管理創(chuàng)新等因素關(guān)聯(lián)，更與城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)村人口變化、群眾教育需求等密切相關(guān)。一般而言，學(xué)校布局調(diào)整要考慮兩個問題，一是便于學(xué)生入學(xué)，二是有利于提高教育投資的效率。[7]從管理角度和投資效率方面考慮，裁撤規(guī)模較小中小學(xué)，建立規(guī)模較大、服務(wù)范圍更廣的中心學(xué)校更加適合當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，但單純撤小并大的調(diào)整思路是否符合教育科學(xué)，需要我們多維度考量。

1.發(fā)達(dá)國家中小學(xué)布局調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)后的短暫嬰兒潮之后，發(fā)達(dá)國家生育率普遍下降，出生人口減少使許多小學(xué)在校人數(shù)減少，一些學(xué)校被迫關(guān)閉。但是關(guān)閉一所學(xué)校并不簡單，學(xué)生是關(guān)閉學(xué)校負(fù)面影響的主要承擔(dān)者。許多研究表明，學(xué)生的入學(xué)率與學(xué)生上學(xué)的距離成反比。在英國一些規(guī)模較小的鄉(xiāng)村學(xué)校合并后，越來越多的家長不愿意他們的小孩每天早上去數(shù)英里以外的學(xué)校就讀，而選擇正規(guī)教育之外的家庭教育。[8]上世紀(jì)80年代以來，美國中等學(xué)校出現(xiàn)學(xué)校規(guī)模縮小的趨勢，部分地區(qū)還興起“小學(xué)校化”運(yùn)動，甚至許多大規(guī)模的高中都試著拆分成小學(xué)校。Walberg認(rèn)為，美國關(guān)于學(xué)校規(guī)模的研究表明：“小的就是好的”的理論已成為主流。[9]日本政府曾在上世紀(jì)80年代，采取增加學(xué)校用地費(fèi)補(bǔ)助等辦法，有計(jì)劃地消除中小學(xué)規(guī)模過大的學(xué)校。日本學(xué)校班級定員一般是40-45人之間，中小學(xué)規(guī)?？刂圃?200—1400人。1980年到1987年間，日本規(guī)模過大學(xué)校的比例從7%減少到3.5%，成效相當(dāng)顯著。[10]

2.我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的趨勢判斷。立足我國現(xiàn)代化發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)國情，結(jié)合對歐美日等發(fā)達(dá)國家中小學(xué)布局調(diào)整的歷史考量，我們認(rèn)為，未來一段時間我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整將大致分為兩個階段：

第一個階段，“繼續(xù)撤并集中階段”。此階段大致在未來5到10年，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)狀況、社會階層、人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化，農(nóng)村人口大幅減少，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)趨于瓦解，新型社區(qū)將成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本單元，縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心社區(qū)將成為農(nóng)村人口的主要聚集地。適應(yīng)這種形勢變化需要，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整將進(jìn)一步呈現(xiàn)集中與合并的發(fā)展態(tài)勢，分散化、小規(guī)模的辦學(xué)模式將進(jìn)一步被取代，集中化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化將成為農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的基本特征和主要趨勢。

第二階段，“適度分散回歸階段”。預(yù)計(jì)10年以后，隨著全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國將逐步邁過大規(guī)模城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高峰期，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會階層、人口流動將趨于平穩(wěn)和常態(tài)化，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整將步入穩(wěn)定發(fā)展期。擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模將逐步讓位于提升教育質(zhì)量，集中化、標(biāo)準(zhǔn)化的辦學(xué)模式將逐步讓位于多樣化、人性化的教育需求。特別是隨著以人為本思想的逐步強(qiáng)化，彰顯個性的人性化管理和差異化教育將成為主流，中小學(xué)布局調(diào)整有可能呈現(xiàn)出適度分散化、小型化的發(fā)展趨勢，逐步實(shí)現(xiàn)由低層次分散到標(biāo)準(zhǔn)化集中再到人性化分散的回歸。

四、西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的政策取向和政策建議

1.政策取向。從我國當(dāng)前和今后一個時期發(fā)展態(tài)勢來看，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局將是大勢所趨，其中“繼續(xù)撤并集中”是主要方向。但要真正把這項(xiàng)涉及億萬農(nóng)村群眾切身利益的大事實(shí)事辦好，并不是簡單的數(shù)字加減問題，而是要充分考慮和權(quán)衡方方面面的因素，妥善處理好政府、社會與農(nóng)民三者之間的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧、合理安排、穩(wěn)妥推進(jìn)，注重把握好以下幾點(diǎn)：

一是“規(guī)模效益”與“公平正義”的關(guān)系。規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論表明，社會組織的規(guī)模擴(kuò)大和收益之間變化關(guān)系不是無限遞增的，現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)為先增、隨后短期不變、最后遞減的走向，經(jīng)濟(jì)學(xué)把規(guī)模擴(kuò)大造成收益遞減的階段稱為規(guī)模不經(jīng)濟(jì)階段。在合并學(xué)?；A(chǔ)上建立起來的城鎮(zhèn)“巨型學(xué)校”，雖然能夠較好地整合教育資源，提高配置效率，使有限的資源效益得到最大發(fā)揮，但教育作為培養(yǎng)人的一種活動，學(xué)校組織有別于其他生產(chǎn)組織，所以教育效益不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)。一味地追求規(guī)模與效益就會喪失對教育本體功能的關(guān)注，也就談不上育人和促進(jìn)社會發(fā)展，難免會走上“學(xué)校工廠化”“教育流水線化”“產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化”的歧路。因此，必須在規(guī)模效益與公平正義之間保持平衡，在理性與價(jià)值博弈的過程中趨利避害。[11]

二是“布局調(diào)整”與“撤并集中”的關(guān)系。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整絕不等同于簡單的“撤并”或“收縮”，而應(yīng)該以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展、保障農(nóng)民子女盡可能接受到高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育為根本出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)合理地“撤”或“并”、“調(diào)”或“增”農(nóng)村中小學(xué)。要全面科學(xué)地理解中央的調(diào)整政策，深刻領(lǐng)會中央政策深層含義是代表和保護(hù)農(nóng)民子女基本利益，真正認(rèn)識到衡量布局調(diào)整成功與否的關(guān)鍵，是各項(xiàng)調(diào)整工作和結(jié)果在確保農(nóng)村義務(wù)教育普及的基礎(chǔ)上，優(yōu)化和整合農(nóng)村教育資源，保障更多的農(nóng)村學(xué)生能接受到優(yōu)質(zhì)教育。

三是“腹地發(fā)達(dá)地區(qū)”與“偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)”教育均衡發(fā)展的關(guān)系。如何使基礎(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整必須處理好的重大課題。從各地布局調(diào)整的實(shí)踐來看，撤并一些交通過于不便、人口居住分散的教學(xué)點(diǎn)，在縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)一批寄宿制學(xué)校，把有限的農(nóng)村教育資源集中到辦學(xué)能力強(qiáng)的中心學(xué)校，以中心學(xué)校帶動分校，以強(qiáng)校合并弱校，是布局調(diào)整的主要做法。應(yīng)當(dāng)反思的是，“什么是優(yōu)質(zhì)教育資源？”“為什么優(yōu)質(zhì)教育資源不能到農(nóng)村，而非得讓農(nóng)村孩子到城里才能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源不可？”從偏遠(yuǎn)地區(qū)→交通腹地、由貧窮地區(qū)→發(fā)達(dá)地區(qū)，這種單向的布局調(diào)整方式，使得原本已處于弱勢地位的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)兒童、孤殘兒童和留守兒童都要付出比城鎮(zhèn)兒童更多的上學(xué)代價(jià)，這其中既有物質(zhì)方面的花費(fèi)，更有心理層面的因素，在某種程度上容易帶來親情的斷裂和鄉(xiāng)土認(rèn)同的迷失，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的心理問題。理論上的“均衡”，實(shí)際助長了結(jié)果上的“不均衡”，這種現(xiàn)象值得反思。

四是“長遠(yuǎn)趨勢”與“逐步過渡”的關(guān)系。農(nóng)村特別是偏僻地區(qū)人口必然呈現(xiàn)出逐步減少的態(tài)勢，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是大勢所趨。但在實(shí)際工作中，必須把群眾當(dāng)前上學(xué)難的問題擺在突出位置，不能以長遠(yuǎn)趨勢為由漠視農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)處境，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)、因地因時，穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。針對我國大部分地區(qū)地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)文化等差異較大的特點(diǎn)，充分考慮不同區(qū)域地理環(huán)境的特殊性和農(nóng)民群眾的可接受程度，分地區(qū)、分階段逐步調(diào)整，避免過快調(diào)整所帶的“陣痛”，決不能“跟風(fēng)”，更不能搞“一刀切”。

2.政策建議。在正確認(rèn)識和處理上述幾個重要關(guān)系，進(jìn)一步明確西部農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的政策取向的前提下，當(dāng)前在政策舉措方面，要注重以下幾點(diǎn)：

一是制定科學(xué)的規(guī)劃政策。堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化”原則，積極順應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)、移民搬遷、城鎮(zhèn)化新形勢，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動、學(xué)齡人口變化，以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地理環(huán)境及交通狀況、教育保障能力、家庭經(jīng)濟(jì)狀況等因素，加強(qiáng)調(diào)研論證，科學(xué)編制農(nóng)村中小學(xué)布局近遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃。注重當(dāng)前、適度超前，分區(qū)規(guī)劃、循序漸進(jìn)，優(yōu)化教育資源配置，著力保留改善或新建學(xué)校辦學(xué)條件，縮小校際、區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的差距，逐步形成以初中、中心小學(xué)、完全小學(xué)為主要形式，必要教學(xué)點(diǎn)為補(bǔ)充的義務(wù)教育辦學(xué)體系，努力做到資源共享、統(tǒng)籌辦學(xué)，保證條件、方便就學(xué)，提高效益、人民滿意。

二是實(shí)施差異化的撤并政策。中小學(xué)布局調(diào)整應(yīng)當(dāng)以保證學(xué)生入學(xué)方便為關(guān)鍵點(diǎn)，[12]要堅(jiān)持“以縣為主”，實(shí)行“一縣一策”，對偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)保留村小和教學(xué)點(diǎn)，對已撤并但有必要恢復(fù)的學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)應(yīng)及時恢復(fù)，最大限度地滿足農(nóng)村適齡兒童就近接受義務(wù)教育的需求和愿望。尊重民意，保障群眾充分參與并監(jiān)督?jīng)Q策過程，凡超過60%以上群眾代表和學(xué)生家長反對的，一律不得強(qiáng)行撤并。要科學(xué)合理布局，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上應(yīng)當(dāng)至少設(shè)置1所初中，人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置2所初中或九年制學(xué)校。根據(jù)實(shí)際條件合理確定學(xué)校覆蓋范圍，一般學(xué)生每天上學(xué)單程步行或乘公共交通時間不超過40分鐘；小學(xué)1至3年級學(xué)生原則上不寄宿，就近走讀，上學(xué)路程超過3公里以上的，鼓勵家長在學(xué)校附近租房照料學(xué)生，國家每年給予相應(yīng)租房補(bǔ)貼。

三是出臺針對性的人才政策。撤點(diǎn)并校的理論依據(jù)之一是隨著教育離鄉(xiāng)現(xiàn)象的發(fā)展，農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)質(zhì)量和城市相比差距很大，重點(diǎn)高中與重點(diǎn)大學(xué)來自農(nóng)村學(xué)生的數(shù)量逐年下降。[13]解決這一系列問題，提高農(nóng)村教育質(zhì)量是關(guān)鍵。要完善農(nóng)村中小學(xué)教師編制管理制度，對邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、少數(shù)民族集中、教學(xué)點(diǎn)分散或成班率低的地區(qū)，編制應(yīng)適度放寬、予以傾斜。通過合同制招聘本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、每年從初中畢業(yè)生中選招部分優(yōu)秀學(xué)生委托相關(guān)高校通過“3+2”大專學(xué)習(xí)培養(yǎng)，畢業(yè)后分配到生源所在地村小或教學(xué)點(diǎn)任教。建立教師定期交流輪崗制度和城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教服務(wù)期機(jī)制，把城鎮(zhèn)教師在偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)任教時間作為評定職稱、職務(wù)晉升的必備條件；完善城鎮(zhèn)重點(diǎn)中小學(xué)同農(nóng)村中小學(xué)長期對口幫扶機(jī)制；實(shí)施青年志愿者服務(wù)農(nóng)村教育行動計(jì)劃。分離教學(xué)和后勤人員編制，后勤服務(wù)通過招標(biāo)方式由社會承擔(dān)。建立靈活多樣的教師進(jìn)退機(jī)制，對在農(nóng)村中小學(xué)工作時間較長、年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)老化、經(jīng)過培訓(xùn)也無法勝任教學(xué)的教師，采取工資適當(dāng)上浮等措施，鼓勵提前退休。

四是健全傾向性的財(cái)政政策。實(shí)行農(nóng)村邊遠(yuǎn)和艱苦地區(qū)中小學(xué)教師特殊補(bǔ)貼制度，參照國外一些國家和地區(qū)做法，根據(jù)學(xué)校偏遠(yuǎn)程度、自然條件等因素增加特殊補(bǔ)貼。改善農(nóng)村中小學(xué)教師工作生活條件，進(jìn)一步加大教師標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)房建設(shè)，適當(dāng)提高保障比例和資金補(bǔ)貼，加快完善水、電、文體娛樂等生活配套設(shè)施建設(shè)，健全醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度。加強(qiáng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，繼續(xù)提高寄宿學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。改革目前由中心學(xué)校管理服務(wù)片區(qū)村小和教學(xué)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)的模式，統(tǒng)一由縣（區(qū)）教育部門管理，做到?？顚Ｓ?。高度重視保留的村小和教學(xué)點(diǎn)投入，對學(xué)生規(guī)模不足100人的村小、教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)。建立和完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，保證經(jīng)費(fèi)投入落到實(shí)處。

五是強(qiáng)化引導(dǎo)性的宣傳政策。各級教育主管部門和學(xué)校要深入宣傳農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整的重要性和必要性，組織有長期農(nóng)村教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的老校長老教師，深入村組和農(nóng)戶談心交流，講清政策、說透利弊，贏得群眾的理解支持和配合；對撤并中一些好的做法要及時總結(jié)交流和推廣，對撤并中出現(xiàn)的一些矛盾和問題要及時妥善解決。

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