促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的綜合減稅政策研究

陳廉+林漢川+彭見瓊

摘要：小微企業(yè)是我國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的主力軍，但目前稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已成為小微企業(yè)生存和發(fā)展的核心挑戰(zhàn)之一?，F(xiàn)行小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策在廣度、力度和深度方面都不夠，導(dǎo)致其效果欠佳，未能助推小微企業(yè)走出困境。我國三輪重大減稅讓利實(shí)踐和發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)小微企業(yè)實(shí)行減稅讓利政策是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”發(fā)展階段，實(shí)施綜合性稅收優(yōu)惠政策是小微企業(yè)解困與發(fā)展的最佳政策選擇。

關(guān)鍵詞：小微企業(yè)；綜合減稅；遵從成本；簡單稅

中圖分類號(hào)：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）06-0025-03

一、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已成為小微企業(yè)發(fā)展的核心挑戰(zhàn)之一

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長的“新常態(tài)”。[1]面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，政府提出以“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力，打造發(fā)展新引擎。李克強(qiáng)總理指出小微企業(yè)是就業(yè)的主要載體，蘊(yùn)藏著巨大創(chuàng)新活力，必須加大對(duì)小微企業(yè)的政策扶持。

小微企業(yè)是指小型企業(yè)和微型企業(yè)。我國2011年發(fā)布了《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號(hào)），依據(jù)企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)，結(jié)合不同行業(yè)特點(diǎn)制定了小型和微型企業(yè)的具體標(biāo)準(zhǔn)。至于個(gè)體工商戶是否歸屬于小微企業(yè)范疇，政界和學(xué)界達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為在我國個(gè)體工商戶視作小微企業(yè)（陳劍林，2007；郎咸平，2011；張陸，2011）。因此，筆者所指的小微企業(yè)是指包含個(gè)體工商戶在內(nèi)的小型企業(yè)和微型企業(yè)。國家工商總局調(diào)查顯示，截至2013年年底，我國小微企業(yè)共5606.16萬戶（其中個(gè)體工商戶4436.29 萬戶），占到企業(yè)總數(shù)的94.15%，已經(jīng)解決1.5億人口的就業(yè)。[2]新增就業(yè)和再就業(yè)人口的70%以上集中在小微企業(yè)。在大力推進(jìn)“雙創(chuàng)”活動(dòng)的背景下，小微企業(yè)“鋪天蓋地”格局逐步顯現(xiàn)。國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年前三個(gè)季度全國小微企業(yè)達(dá)305.18萬戶，占新登記企業(yè)總數(shù)的96.62%。[3]

但相關(guān)調(diào)查顯示，我國小微企業(yè)面臨著“四貴三難”（用工貴、用料貴、融資貴、間接費(fèi)用貴；訂單難、轉(zhuǎn)型難、生存難。）的嚴(yán)峻困境，[4]沉重的稅負(fù)使得小微企業(yè)難以保持發(fā)展的張力。世界銀行2011年11月到2013年3月期間在中國調(diào)查了270家企業(yè)主和高級(jí)經(jīng)理，其中人數(shù)在5-19人的小微企業(yè)593家，結(jié)果顯示15.1%的企業(yè)認(rèn)為高稅率是阻礙發(fā)展的第三大原因。[5]2014年3月，北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院公布《中小企業(yè)稅收發(fā)展報(bào)告》顯示，小微企業(yè)的稅負(fù)較高，新三板企業(yè)綜合稅負(fù)遠(yuǎn)高于其他板塊企業(yè)。[6]世界銀行2012年10月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國際上小微企業(yè)稅負(fù)平均為20%，而我國小微企業(yè)綜合負(fù)稅高達(dá)40%～50%。[7]事實(shí)表明，過重的稅負(fù)抑制了我國小微企業(yè)的市場競爭力，使其難以抵御高成本時(shí)代帶來的沖擊。世界銀行發(fā)布的《2016年?duì)I商環(huán)境報(bào)告：測評(píng)監(jiān)管質(zhì)量與效率》顯示，在189個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，中國在“繳納稅款”方面的得分僅排名第132位，大大高于美國、加拿大、新加坡等國家。而2009-2014年我國稅收平均增長率高達(dá)14.89%，遠(yuǎn)高于2014年GDP增長率7.4%和近五年的年均增長率8.42%?？梢姡愗?fù)已嚴(yán)重?cái)D壓了小微企業(yè)利潤，抑制了小微企業(yè)再生產(chǎn)和科技研發(fā)能力，也是導(dǎo)致小微企業(yè)難以發(fā)展起來的重要原因。目前，原材料、用工成本、融資成本、土地成本等不斷上漲且這些經(jīng)營成本具有剛性特點(diǎn)，由于小微企業(yè)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力和消化成本能力較弱，因此生產(chǎn)和發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

破解我國小微企業(yè)當(dāng)前困境的首要任務(wù)是要“保生存，促發(fā)展”，防止在高成本時(shí)代多因素疊加致使其大量“夭折”。只有加大對(duì)小微企業(yè)實(shí)施以減稅讓利為重點(diǎn)的優(yōu)惠政策，減輕“四貴三難”帶來的沖擊，才可能緩解小微企業(yè)的生存危機(jī)，進(jìn)而釋放小微企業(yè)的社會(huì)活力，推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。

二、現(xiàn)行小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策缺乏廣度、力度和深度

近年來，雖然我國陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在減輕小微企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的政策文件，但小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營困境仍在加劇，企業(yè)盈利能力下降，虧損面增加。據(jù)《中小企業(yè)稅收發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，12.93%的企業(yè)認(rèn)為“較重的稅負(fù)”是經(jīng)營過程中除“用工成本上升”（17.67%）及“原材料成本上升”（14.76%）以外最主要的困難。而減少稅費(fèi)成為小微企業(yè)最迫切的政策需求。目前，國家推行的稅收優(yōu)惠政策未能助力小微企業(yè)解困，究其原因，在于現(xiàn)行小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策缺乏廣度、力度、深度。

其一，現(xiàn)行小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策扶持對(duì)象不精準(zhǔn)，政策覆蓋面狹小，未惠及所有小微企業(yè)。雖然早在2011年6月，工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》，明確界定了中型、小型和微型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，但是在官方統(tǒng)計(jì)上，我國并未按照中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，而一般只對(duì)規(guī)模以上企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，這種統(tǒng)計(jì)口徑上對(duì)小微企業(yè)的忽略或忽視，不僅映射了小微企業(yè)當(dāng)前的社會(huì)地位，而且不利于摸清小微企業(yè)的發(fā)展情況，有礙于稅收決策的研究和制定。而且，四部委對(duì)小微企業(yè)的確定標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛，稅法規(guī)定的小型微利企業(yè)和小規(guī)模納稅人則更為狹義。而目前關(guān)于企業(yè)所得稅、增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策扶持的對(duì)象卻是小型微利和小規(guī)模納稅人。這種不一致，反映了政府部門在小微企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上的觀念沖突及部門利益沖突。[8]現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策扶持對(duì)象與小微企業(yè)存在極大偏差，意味著政策僅涵蓋了極少企業(yè)，大部分小微企業(yè)被稅收優(yōu)惠政策“拒之門外”。2014年《中小企業(yè)稅收發(fā)展報(bào)告》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1447家小微企業(yè)中，獲得所得稅優(yōu)惠的企業(yè)僅有17%，83%的小微企業(yè)未獲得優(yōu)惠。

其二，現(xiàn)行小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策扶持力度不足，“門檻”高，無法實(shí)質(zhì)緩解小微企業(yè)經(jīng)營困境。以年應(yīng)納稅額在30萬元以下的小型微利企業(yè)為例，按照最新企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，其優(yōu)惠所得稅稅額只減少4.5萬元以下，雖比過去有所提高但優(yōu)惠力度依然偏小，難以起到支持企業(yè)發(fā)展的作用。小微企業(yè)在資產(chǎn)規(guī)模、就業(yè)人數(shù)、收入規(guī)模、納稅規(guī)模方面都相對(duì)較小，在稅收減免與大企業(yè)適用相同比例，其實(shí)際獲得優(yōu)惠力度并不大。[9]如2014年北京市國稅局為企業(yè)辦理減免稅314億元，而為小微企業(yè)減免稅額為3.4億元，[10]僅占減免總額的1.08%。同時(shí)，不少政策還為企業(yè)設(shè)置了種種“門檻”，使得許多小微企業(yè)難以享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策。比如小微企業(yè)關(guān)稅免征條款就規(guī)定必須滿足三個(gè)條件：國家鼓勵(lì)發(fā)展的投資項(xiàng)目；進(jìn)口項(xiàng)目自用；國內(nèi)不能生產(chǎn)的先進(jìn)設(shè)備。政策規(guī)定免征殘疾人就業(yè)保障金要求小微企業(yè)在職職工人數(shù)在20人以下?！伴T檻”的設(shè)定使一大批小微企業(yè)注定成為稅收優(yōu)惠政策的“旁觀者”而非受益者?？梢?，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策因其扶持力度弱而無法真正助力小微企業(yè)“脫貧解困”。

其三，現(xiàn)行小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策體系深度不夠，缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃和實(shí)施。筆者跟蹤調(diào)查國家工商總局小微企業(yè)名錄公示的扶持政策發(fā)現(xiàn)，在大量的小微企業(yè)稅收優(yōu)惠的法規(guī)中，只有《中小企業(yè)促進(jìn)法》屬于法律，其他通知類文件由國務(wù)院及其各個(gè)部門制定，屬于行政部門規(guī)章。政府多個(gè)部門獨(dú)立出臺(tái)政策不僅使小微企業(yè)稅收政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，而且在實(shí)際執(zhí)行中給小微企業(yè)帶來困惑和不便，導(dǎo)致政策落地效果大打折扣?，F(xiàn)有政策缺乏系統(tǒng)性的總體規(guī)劃，導(dǎo)致宏觀層面上對(duì)小微企業(yè)發(fā)展給予的引導(dǎo)和扶持效應(yīng)不突出。如許多支持小微企業(yè)的稅收政策往往規(guī)定了有效期，而并非長期有效，對(duì)于這些政策是否應(yīng)當(dāng)長期執(zhí)行缺乏研究和規(guī)劃。此外，我國雖然在多個(gè)稅種方面制定了對(duì)小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，但現(xiàn)行稅收政策側(cè)重于資金扶持和減輕稅負(fù)，而在促進(jìn)小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)營管理水平方面缺少系統(tǒng)性的政策扶持。

因此，為推動(dòng)我國小微企業(yè)解困，應(yīng)制定實(shí)施更大幅度的減稅讓利政策，不斷提升政策覆蓋廣度、加大政策扶持力度、拓展政策系統(tǒng)性深度。

三、綜合減稅是小微企業(yè)解困與發(fā)展的最佳政策選擇

2015年，為更好地順應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”，我國政府積極提出并著力加強(qiáng)“供給側(cè)改革”。其中，為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)業(yè)活動(dòng)“松綁”“減負(fù)”（賈康，2015）和減稅減費(fèi)（周天勇，2015）是推進(jìn)“供給側(cè)改革”實(shí)現(xiàn)路徑之一。 “拉弗曲線”很好地解釋了減稅政策對(duì)總產(chǎn)出的供給效應(yīng)。因此，向企業(yè)實(shí)施減稅政策，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)活力是新一輪“供給側(cè)改革”的應(yīng)有之義。2011年以來，我國實(shí)施的“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅，確實(shí)使小微企業(yè)有所獲益。但如前所述，由于減稅對(duì)象不夠精準(zhǔn)、稅收扶持力度不足和政策體系缺乏系統(tǒng)性，現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策還無法真正使小微企業(yè)走出困境。因此，建議對(duì)小微企業(yè)實(shí)施全覆蓋、強(qiáng)力度、綜合性的減稅政策。

所謂綜合減稅政策，是指基于拉弗曲線原理針對(duì)小微企業(yè)實(shí)施簡化稅種、降低稅率、免除雜費(fèi)以及給予微型企業(yè)“免三減二”的綜合稅收優(yōu)惠政策。

第一，簡化稅制、統(tǒng)一稅基，降低納稅遵從成本。雖然政府不斷出臺(tái)稅收優(yōu)惠等政策，但各地稅收“優(yōu)惠政策形式復(fù)雜，缺乏規(guī)范和統(tǒng)一” ，[11]導(dǎo)致小微企業(yè)稅收遵從成本高。①研究表明，復(fù)雜的稅制是造成我國中小企業(yè)稅收遵從成本遠(yuǎn)高于國際平均水平的主要原因。目前，小微企業(yè)所承擔(dān)的稅費(fèi)繁多，不堪重負(fù)。因此，建議針對(duì)小微企業(yè)簡化征稅種類、合理確定稅基，切實(shí)降低遵從成本。一是簡化稅制?？山梃b國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)小微企業(yè)只設(shè)所得稅和綜合稅，實(shí)行“簡單稅”。例如2002年俄羅斯政府向小企業(yè)征收統(tǒng)一稅，實(shí)行“五稅合并”，即對(duì)企業(yè)征收統(tǒng)一稅來代替組織利潤稅（或個(gè)人所得稅）、增值稅、銷售稅、組織財(cái)產(chǎn)稅和統(tǒng)一社會(huì)稅的繳納。2006年，巴西《微型和小型企業(yè)法》規(guī)定對(duì)微型和小型企業(yè)征收一種將8種稅合并起來的“超簡單稅”。此外，莫桑比克、阿塞拜疆、烏茲別克斯坦、白俄羅斯等國也都對(duì)超小型和小型企業(yè)實(shí)行單一稅制。二是統(tǒng)一稅基。目前，我國增值稅、營業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、水利建設(shè)基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等稅費(fèi)主要以銷售額作為稅基，而沒有考慮銷售成本因素。而且對(duì)于大量“核稅制”企業(yè)，還要按核定的銷售收入繳納企業(yè)所得稅。這導(dǎo)致小微企業(yè)稅負(fù)尤其繁重。建議統(tǒng)一將小微企業(yè)計(jì)稅依據(jù)設(shè)定為利潤額或應(yīng)納稅所得額。

第二，降低稅率、免除雜費(fèi)，切實(shí)減輕小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。2014年發(fā)布的《中小企業(yè)稅收發(fā)展報(bào)告》指出，小微企業(yè)所承擔(dān)的綜合稅負(fù)遠(yuǎn)高于大企業(yè)。報(bào)告顯示，小企業(yè)聚集的新三板企業(yè)綜合稅負(fù)高達(dá)138.89%，稅務(wù)負(fù)擔(dān)極其沉重，高于創(chuàng)業(yè)板和主板企業(yè)。以信息企業(yè)為例，新三板企業(yè)無論是綜合稅負(fù)、所得稅負(fù)、流轉(zhuǎn)稅負(fù)均高于主板企業(yè)，綜合稅負(fù)更高達(dá)180%。因此，為減輕小微企業(yè)稅負(fù)，必須在簡化稅制的同時(shí)，大幅降低稅率。建議對(duì)小微企業(yè)只設(shè)所得稅和綜合稅，并設(shè)定兩種稅率之和不超過15%。一是將企業(yè)所得稅降到10%左右。許多發(fā)達(dá)國家對(duì)小企業(yè)均實(shí)行比標(biāo)準(zhǔn)稅率低5～15個(gè)百分點(diǎn)的優(yōu)惠稅率。如韓國小企業(yè)公司所得稅稅率為10%，比一般企業(yè)低12個(gè)百分點(diǎn)。美國小企業(yè)優(yōu)惠稅率比公司所得稅率低20個(gè)百分點(diǎn)。反觀我國部分小型微利企業(yè)所得稅稅率20%僅比基本稅率低5個(gè)百分點(diǎn)，較之其他發(fā)達(dá)國家仍然偏高。應(yīng)借鑒英、美等國經(jīng)驗(yàn)，將小微企業(yè)的所得稅稅率降到10%左右的水平。二是其他所有稅負(fù)的綜合稅率不宜超過5%。2013年7月，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司發(fā)布報(bào)告顯示，綜合考慮收稅、政府基金、各項(xiàng)稅費(fèi)和社保金等項(xiàng)目，我國企業(yè)綜合稅負(fù)達(dá)40%左右，超過OECD國家平均水平。[12]我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)使得某些稅費(fèi)負(fù)擔(dān)環(huán)節(jié)不合理，導(dǎo)致企業(yè)尤其是小微企業(yè)稅負(fù)偏重。因此，建議采用單一綜合稅率，將除所得稅率之外的綜合稅率調(diào)整至5%以下，合理控制小微企業(yè)稅負(fù)綜合負(fù)擔(dān)。三是借鑒全免農(nóng)業(yè)稅的經(jīng)驗(yàn)，逐步免除小微企業(yè)一切費(fèi)用。雖然政府在免除行政事業(yè)性費(fèi)用和政府性基金方面做了一些努力，②但不夠徹底，應(yīng)當(dāng)免除小微企業(yè)所有雜費(fèi)，切實(shí)減輕小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，全面實(shí)施“放水救魚” 和“放水養(yǎng)魚”[13][6]的綜合減稅政策。

第三，對(duì)微型企業(yè)實(shí)施“免三減二”稅收優(yōu)惠政策，幫助其順利度過“危險(xiǎn)期”。根據(jù)企業(yè)生命周期理論，微型企業(yè)由于資產(chǎn)規(guī)模小，人員少，利潤薄，處于企業(yè)成長的“嬰兒期”和“學(xué)步期”的初級(jí)階段，要經(jīng)歷“先生存后做大”的過程。2013年7月，國家工商總局發(fā)布的《全國內(nèi)資企業(yè)生存時(shí)間分析報(bào)告》顯示，近五成企業(yè)存活期在5年以下。小規(guī)模企業(yè)生存“危險(xiǎn)期”為第3年，注冊(cè)資本100萬元以下企業(yè)第4年當(dāng)期死亡率最高。可見，第1～5年是微型企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵期。在這個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)給予微型企業(yè)更加寬松的稅收環(huán)境，鼓勵(lì)其發(fā)展壯大?？山梃b我國20世紀(jì)80年代發(fā)展私營個(gè)體經(jīng)濟(jì)、90年代發(fā)展外資企業(yè)、21世紀(jì)初期促進(jìn)“引進(jìn)來、走出去”的相關(guān)稅收優(yōu)惠，對(duì)小微企業(yè)在創(chuàng)立5年內(nèi)實(shí)施“免三減二”的稅收優(yōu)惠政策，即前3年免去一切稅負(fù)，后兩年實(shí)施負(fù)稅減半的優(yōu)惠政策。還可借鑒其他國家的一些做法，如美國對(duì)投資500萬美元以下的小企業(yè)永久性減免投資稅，對(duì)收入小于500萬美元的小企業(yè)，實(shí)行長期投資稅減免。法國曾規(guī)定新建中小企業(yè)可免3年的所得稅。韓國對(duì)新創(chuàng)辦的中小企業(yè)所得稅實(shí)行“免三減二”（開始三年免稅，其后兩年減半征收）的稅收政策。日本政府針對(duì)小規(guī)模企業(yè)消費(fèi)稅實(shí)行免稅優(yōu)惠。因此，“免三減二”的稅收優(yōu)惠政策將會(huì)對(duì)廣大小微企業(yè)的成長和發(fā)展產(chǎn)生非常積極的影響。

注釋：

① 2014年4月，中國光大銀行與北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院對(duì)外聯(lián)合發(fā)布的《中小企業(yè)稅收發(fā)展報(bào)告》將“遵從成本”定義為“即納稅人為遵從既定稅法和稅務(wù)機(jī)關(guān)要求，在辦理納稅事宜時(shí)發(fā)生的除稅款和稅收的經(jīng)濟(jì)成本以外的費(fèi)用支出，例如，人工、溝通等成本”。

② 如《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》（財(cái)稅〔2014〕101號(hào)）、《關(guān)于降低住房轉(zhuǎn)讓手續(xù)費(fèi)受理商標(biāo)注冊(cè)費(fèi)等部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕2136號(hào)）、《關(guān)于對(duì)小微企業(yè)免征有關(guān)政府性基金的通知》（財(cái)稅〔2014〕122號(hào)）。

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