我國(guó)《生物安全法》的立法定位與法律適用

【摘要】《生物安全法》的制定在我國(guó)法律體系建設(shè)中具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用。作為國(guó)家安全法律制度系列的組成部分，該法不僅與《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等其他領(lǐng)域的法律具有交叉關(guān)系，還與眾多我國(guó)加入的國(guó)際條約存在對(duì)應(yīng)關(guān)系。《生物安全法》的立法定位及其在適用中如何處理好各種法律關(guān)系，是立法者需要考慮的重要問(wèn)題。轉(zhuǎn)基因食品因其原料成分含有轉(zhuǎn)基因生物，既受到《食品安全法》規(guī)制，也屬于《生物安全法》的調(diào)整范疇。以轉(zhuǎn)基因食品為視角研究《生物安全法》，不僅體現(xiàn)了該法立法定位的綜合性，也折射其法律適用的復(fù)雜性。

【關(guān)鍵詞】《生物安全法》? 立法定位? 法律適用? 轉(zhuǎn)基因食品

【中圖分類號(hào)】D922.16? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.003

2020年2月14日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。要盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系”。[1] 這是黨中央在新冠肺炎疫情暴發(fā)后再次對(duì)生物安全法治化建設(shè)提出明確、具體的要求。2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次提出“總體國(guó)家安全觀”;2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）;2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)提出構(gòu)建“國(guó)家安全法律制度體系”。[2]

生物安全法治化是構(gòu)建國(guó)家生物安全制度體系的基礎(chǔ)，也是總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。生物安全包括“生物武器研發(fā)與使用的刑事責(zé)任追究”“生物科學(xué)研究規(guī)制”“防范生物武器進(jìn)攻”三個(gè)維度。[3]在這三個(gè)維度下，保護(hù)人民生命安全和身體健康、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)都是其中應(yīng)有之義?！吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）調(diào)整范圍包括以下八類：（一）防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情;（二）生物技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)與應(yīng)用;（三）病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理;（四）人類遺傳資源和生物資源安全管理;（五）防范外來(lái)物種入侵與保護(hù)生物多樣性;（六）應(yīng)對(duì)微生物耐藥;（七）防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅;（八）其他與生物安全相關(guān)的活動(dòng)。[4]這些內(nèi)容聚焦有關(guān)生物安全的主要問(wèn)題，重點(diǎn)是保護(hù)人民生命安全和身體健康及生物多樣性，促進(jìn)生物技術(shù)發(fā)展，防止利用生物技術(shù)危害國(guó)家安全。

三個(gè)維度下的《生物安全法》基本內(nèi)涵

從縱向看，《生物安全法》屬于國(guó)家安全法律制度系列的組成部分，與《國(guó)家安全法》具有“總則”和“分則”的關(guān)系，與《中華人民共和國(guó)反間諜法》[5]《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》[6]《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》[7]《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》[8]《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》[9]等法律是同屬一個(gè)領(lǐng)域的部門法。此外，《生物安全法》還與《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)藥品管理法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》等其他領(lǐng)域的法律具有交叉關(guān)系，甚至與《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）、《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》這些基本法也有關(guān)聯(lián)。

從橫向看，《生物安全法》還與《禁止生物武器公約》[10]《生物多樣性公約》[11]《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》[12]《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》[13]《國(guó)際植物保護(hù)公約》[14]等我國(guó)已經(jīng)加入的國(guó)際公約相對(duì)應(yīng)，成為履行公約義務(wù)重要的國(guó)內(nèi)配套法律。

《生物安全法》共計(jì)10章88條。條文數(shù)量不算多，與剛剛頒布的《民法典》（1260條）、《刑法》（452條）等法律相比，更像是一部專業(yè)領(lǐng)域的部門法，但是從涉及的法律關(guān)系看，《生物安全法》具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)，這就決定了該法立法定位的綜合性和法律適用的復(fù)雜性。

法律原則是法律規(guī)范的精髓和核心思想，它體現(xiàn)了法律的根本宗旨和調(diào)整范圍。《生物安全法》涉及眾多領(lǐng)域，包含多個(gè)層次，不同人站在不同角度看問(wèn)題會(huì)有不同的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，因而基本原則的確立也很難形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。然而，從任何角度看，國(guó)家主權(quán)原則、預(yù)防原則、科學(xué)發(fā)展原則、國(guó)際合作原則都是生物安全法律規(guī)制不可偏廢的基本原則。

國(guó)家主權(quán)原則。國(guó)家主權(quán)是一個(gè)國(guó)家固有的在國(guó)內(nèi)的最高權(quán)力和在國(guó)際上的獨(dú)立自主權(quán)利。國(guó)家安全和人民的生命健康都建立在國(guó)家主權(quán)基礎(chǔ)之上，只有在有效行使國(guó)家主權(quán)的前提下才能得到充分保障。主權(quán)的行使體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家有權(quán)按照自己的意愿，根據(jù)本國(guó)的情況，選擇自己的社會(huì)制度、國(guó)家形式，組織自己的政府，獨(dú)立自主地決定、處理本國(guó)的內(nèi)部和外部事務(wù)，其他國(guó)家無(wú)權(quán)進(jìn)行任何形式的侵犯或干涉。國(guó)家主權(quán)具體包括管轄權(quán)、獨(dú)立權(quán)、自衛(wèi)權(quán)、平等權(quán)等內(nèi)容。管轄權(quán)是指一個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的一切人（享有外交豁免權(quán)的人除外）和事物以及領(lǐng)土外的本國(guó)人實(shí)行管轄的權(quán)力。在生物安全領(lǐng)域，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)及所有中國(guó)公民從事與生物技術(shù)相關(guān)的事項(xiàng)都受《生物安全法》管制。獨(dú)立權(quán)是指一個(gè)國(guó)家在立法、司法、執(zhí)法等方面的獨(dú)立自主權(quán)?！渡锇踩ā肥腔谖覈?guó)國(guó)情制定的，內(nèi)容也體現(xiàn)了中國(guó)特色。自衛(wèi)權(quán)在《生物安全法》中尤為重要，因?yàn)橹贫ㄔ摲ǖ哪康闹痪褪琴x予國(guó)家在受到外來(lái)生物武器進(jìn)攻或威脅時(shí)采取必要的自衛(wèi)和反制措施的權(quán)力。平等權(quán)是一個(gè)國(guó)家國(guó)際地位的保障。國(guó)家不分大小，主權(quán)一律平等。在制定全球應(yīng)對(duì)生物安全的規(guī)則時(shí)，各國(guó)應(yīng)該平等相待、共同協(xié)商。

預(yù)防原則。預(yù)防原則是科技立法的一個(gè)重要原則，這在生物技術(shù)領(lǐng)域意義更加重大。隨著生物體的遺傳密碼與基因奧秘被一一揭開(kāi)，人類儼然開(kāi)始具備由自己來(lái)充當(dāng)造物主的能力。在這方面，轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的突飛猛進(jìn)便是其中的一個(gè)縮影?？茖W(xué)家利用修改或替換生物體原有DNA功能片斷等人工干預(yù)方式，可以創(chuàng)造出更加符合人類要求的“完美”物種。在人類利用生物技術(shù)改造自然的能力越來(lái)越強(qiáng)的今天，“人定勝天”似乎并不是一句空洞的口號(hào)。然而，與任何新技術(shù)一樣，轉(zhuǎn)基因技術(shù)猶如一把雙刃劍，它在給人類帶來(lái)福祉的同時(shí)，也有可能為我們打開(kāi)了一個(gè)潘多拉魔盒。如何規(guī)范使用這一新技術(shù)，在使其為人類造福的同時(shí)，將其不利影響降到最低點(diǎn)，這是我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。不久前轟動(dòng)一時(shí)的“基因編輯嬰兒事件”又一次為我們敲響了警鐘：我國(guó)亟需加強(qiáng)對(duì)科學(xué)研究的立法。[15]如今，轉(zhuǎn)基因技術(shù)除了應(yīng)用于醫(yī)學(xué)，更多的是被應(yīng)用到與百姓生活密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)種植和食品加工等領(lǐng)域。謹(jǐn)慎采取預(yù)防措施，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)品研發(fā)規(guī)程，這是開(kāi)發(fā)和利用生物技術(shù)必須做到的。

科學(xué)發(fā)展原則。包括轉(zhuǎn)基因技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代生物技術(shù)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也日益顯現(xiàn)。我國(guó)在這方面雖然起步較早，但是受到各方面的制約，[16]與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)達(dá)的國(guó)家相比還有不少差距。為此，習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“轉(zhuǎn)基因是一項(xiàng)新技術(shù)，也是一個(gè)新產(chǎn)業(yè)，具有廣闊發(fā)展前景。作為一個(gè)新生事物，社會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)有爭(zhēng)議、有疑慮，這是正常的。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是確保安全，二是要自主創(chuàng)新。也就是說(shuō)，在研究上要大膽，在推廣上要慎重。轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化推廣，要嚴(yán)格按照國(guó)家制定的技術(shù)規(guī)程規(guī)范進(jìn)行，穩(wěn)扎穩(wěn)打，確保不出閃失，涉及安全的因素都要考慮到。要大膽創(chuàng)新研究，占領(lǐng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)制高點(diǎn)，不能把轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)都讓外國(guó)大公司占領(lǐng)了”。[17]按照習(xí)近平總書(shū)記“大膽創(chuàng)新、謹(jǐn)慎推廣”的指示要求，我們?cè)跇?gòu)建生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律規(guī)制體系的同時(shí)，也要積極鼓勵(lì)科研人員對(duì)生物技術(shù)的研發(fā)，推動(dòng)政府的資金投入，確?？蒲腥藛T能夠?qū)Ｐ难芯俊⑵髽I(yè)能夠安心生產(chǎn)、消費(fèi)者能夠放心消費(fèi)。只有在這樣一個(gè)社會(huì)環(huán)境里，我國(guó)的科研人員才有希望“占領(lǐng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的制高點(diǎn)”，我們的生產(chǎn)企業(yè)才有可能“占領(lǐng)中國(guó)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)”。

國(guó)際合作原則。合作是現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和潮流。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“面對(duì)生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能獨(dú)善其身。唯有攜手合作，我們才能有效應(yīng)對(duì)氣候變化、海洋污染、生物保護(hù)等全球性環(huán)境問(wèn)題。”[18]2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情讓大家再次認(rèn)識(shí)到，人類生活在同一個(gè)地球村。在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等災(zāi)害時(shí)，各國(guó)只有攜起手來(lái)，才能克服共同的敵人。在生物安全方面，國(guó)際合作的意義體現(xiàn)在多個(gè)層面。作為國(guó)際條約的締約國(guó)，大家有義務(wù)遵守業(yè)已達(dá)成的承諾，包括禁止使用和研發(fā)生物武器;在和平利用生物技術(shù)時(shí)，有關(guān)國(guó)家要確保生物多樣性安全，保障消費(fèi)者的健康權(quán)和知情權(quán)。《生物安全法》第6條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)生物安全領(lǐng)域的國(guó)際合作，履行中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約規(guī)定的義務(wù)，支持參與生物科技交流合作與生物安全事件國(guó)際救援，積極參與生物安全國(guó)際規(guī)則的研究與制定，推動(dòng)完善全球生物安全治理”，體現(xiàn)了國(guó)際合作的立法原則。

《生物安全法》雖然條文不多，但內(nèi)涵豐富。從其調(diào)整規(guī)范的八個(gè)方面看，主要內(nèi)容可分為以下幾大類：（一）保護(hù)人類健康和動(dòng)植物安全;（二）規(guī)制生物技術(shù)的研發(fā)與運(yùn)用;（三）維護(hù)生物資源的多樣性;（四）防范生物武器襲擊與威脅。

保護(hù)人類健康和動(dòng)植物安全。這不僅是《生物安全法》關(guān)注的重點(diǎn)，其他許多法律也將其納入自己的調(diào)整范疇，只不過(guò)各自的視角和側(cè)重點(diǎn)不同。健康權(quán)是公民依法享有身體健康不受非法侵害的權(quán)利。保護(hù)公民健康權(quán)也是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)?！睹穹ǖ洹返?10條規(guī)定，自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利;《中華人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”動(dòng)植物安全包括保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物和動(dòng)植物疫情防控兩個(gè)方面。我國(guó)早在1989年3月1日就頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》。2020年2月24日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》第1條也明確了“保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生植物資源，保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生態(tài)平衡”的立法宗旨?！渡锇踩ā肥窃诂F(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，從生物技術(shù)的利用和生物制品的研發(fā)、使用等角度強(qiáng)調(diào)保護(hù)人類健康和動(dòng)植物安全的重要性。

規(guī)制生物技術(shù)的研發(fā)與運(yùn)用。現(xiàn)代生物學(xué)研究包含眾多緊密相連又各自區(qū)分的領(lǐng)域，其中有的研究會(huì)接觸到病原體，對(duì)研究人員以及未來(lái)的產(chǎn)品消費(fèi)者有可能造成傷害;有的則涉及倫理道德問(wèn)題;有的會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境有現(xiàn)實(shí)或潛在的危害。規(guī)制的目的不是限制科學(xué)研究，而是讓科學(xué)研究更加規(guī)范、有序。科學(xué)家在向社會(huì)宣傳新技術(shù)價(jià)值的同時(shí)，有責(zé)任說(shuō)明新技術(shù)有可能帶來(lái)的任何風(fēng)險(xiǎn)和危害以及如何合理預(yù)見(jiàn)并減輕潛在風(fēng)險(xiǎn)或不利影響。基于此，科學(xué)家在從事科學(xué)研究過(guò)程中，除了遵守各項(xiàng)制度外，還必須遵循共同的道德規(guī)范與職業(yè)倫理準(zhǔn)則。與此同時(shí)，科學(xué)家必須以負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與決策、提供咨詢?？茖W(xué)家也有責(zé)任向公眾普及科學(xué)知識(shí)，提升公眾對(duì)科學(xué)的認(rèn)知水平，弘揚(yáng)科學(xué)精神，理性對(duì)待科學(xué)技術(shù)發(fā)展中的不確定因素。[19]中國(guó)科學(xué)院通過(guò)的《關(guān)于科學(xué)理念的宣言》中就包含這樣一段話：“鑒于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)存在正負(fù)兩方面的影響，并且具有高度專業(yè)化和職業(yè)化的特點(diǎn)，要求科學(xué)工作者更加自覺(jué)地規(guī)避科學(xué)技術(shù)的負(fù)面影響，承擔(dān)起對(duì)科學(xué)技術(shù)后果評(píng)估的責(zé)任，包括：對(duì)自己工作的一切可能后果進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)估;一旦發(fā)現(xiàn)弊端或危險(xiǎn)，應(yīng)改變甚至中斷自己的工作;如果不能獨(dú)自作出抉擇，應(yīng)暫緩或中止相關(guān)研究，及時(shí)向社會(huì)報(bào)警。”[20]

維護(hù)生物資源的多樣性。生物多樣性是生物在其長(zhǎng)期生長(zhǎng)的環(huán)境里自然形成的一種生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過(guò)程的總合，包括動(dòng)物、植物、微生物和它們所擁有的基因以及它們與其生存環(huán)境形成的復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。生物多樣性包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)方面。雖然人們對(duì)生物資源的價(jià)值還沒(méi)有完全認(rèn)識(shí)，但是人類已經(jīng)具備運(yùn)用現(xiàn)代生物技術(shù)改變生物多樣性結(jié)構(gòu)的能力。生物資源具有不可修復(fù)的特點(diǎn)，一旦失去便無(wú)法再生，這一點(diǎn)人們已經(jīng)從動(dòng)植物品種大量消失的現(xiàn)象中有了深刻認(rèn)識(shí)。設(shè)立國(guó)家森林公園、開(kāi)辟濕地保護(hù)區(qū)、禁止野生動(dòng)物交易以及建立動(dòng)植物基因庫(kù)等，都是保護(hù)生物多樣性的具體行動(dòng)。保護(hù)生物多樣性是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，法律制度也是一個(gè)龐大的體系?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》[21]、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》[22]等法律都有保護(hù)生物多樣性的規(guī)定，但這些法律是將生物安全放在森林保護(hù)、環(huán)境安全等議題中一并規(guī)制的。森林保護(hù)、環(huán)境安全不僅涉及生物多樣性，還關(guān)乎人類生存的整個(gè)地球?！渡锇踩ā分苯右?guī)制生物技術(shù)與生物多樣性之間的關(guān)系。雖然濫伐林木、工業(yè)排污都會(huì)對(duì)生物多樣性造成嚴(yán)重后果，但是通過(guò)基因技術(shù)改造或消滅生物物種無(wú)疑是對(duì)生物多樣性殺傷力最強(qiáng)的破壞。因此，《生物安全法》是從制度層面規(guī)范生物技術(shù)的研發(fā)和利用，包括加強(qiáng)對(duì)外來(lái)物種引入的評(píng)估和審批，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

防范生物武器威脅與襲擊。生物武器既可以用在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，[23]也可能出現(xiàn)在和平年代。如今，用生物武器襲擊已經(jīng)成為恐怖活動(dòng)的主要形式之一。2001年，美國(guó)遭到炭疽病攻擊，美國(guó)疾控中心促成國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家緊急衛(wèi)生權(quán)力示范法法案》（Model State Emergency Health Powers Act），作為各州因應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件修改本州相關(guān)法律的立法依據(jù)。截至2006年4月，美國(guó)44個(gè)州立法機(jī)構(gòu)基于上述法案修改了本州法律。[24]聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)的1373號(hào)決議和1540號(hào)決議要求所有成員國(guó)采取行動(dòng)打擊恐怖行為，防止大規(guī)模殺傷性武器的使用以及相關(guān)材料的傳播。聯(lián)合國(guó)的使命是維持世界和平，安理會(huì)上述兩份決議專門針對(duì)生物武器，這也彰顯了生物安全在當(dāng)今社會(huì)的重要性。我國(guó)《國(guó)家安全法》在第四章（國(guó)家安全制度）中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防范、評(píng)估、預(yù)警等已作出了一般性規(guī)定，尤其是其中第5節(jié)（危機(jī)管控）制定了較為完善的危機(jī)管控機(jī)制，《生物安全法》的側(cè)重點(diǎn)則是針對(duì)生物武器的防范措施。《生物安全法》結(jié)合《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐怖主義法》），針對(duì)“恐怖活動(dòng)”和“生物武器”這兩個(gè)構(gòu)成要件進(jìn)行特別規(guī)制，以區(qū)別于“采用非生物武器的恐怖活動(dòng)”和“常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)中的生物武器使用”?！斗纯植乐髁x法》第3條沒(méi)有將“利用生物武器進(jìn)行恐怖活動(dòng)”單獨(dú)列為一類，這是因?yàn)榭植阑顒?dòng)的性質(zhì)是一樣的，采用生物武器還是別的武器，只是手段和工具的不同。

《生物安全法》適用的協(xié)同性分析

《生物安全法》的內(nèi)容龐雜，其立法目的既與現(xiàn)行食品衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理法律法規(guī)有重合之處，也包含上述法律法規(guī)沒(méi)有體現(xiàn)的內(nèi)容，如生物技術(shù)研發(fā)規(guī)制、傳染病與動(dòng)植物疫情防控、人類遺傳資源保護(hù)、生物恐怖襲擊與生物武器威脅的應(yīng)對(duì)等。正如一些學(xué)者所指出的，如果立法僅僅從簡(jiǎn)單適應(yīng)和符合日常工作需要出發(fā)，而不是突出法律本身所要解決的具體的和特殊的問(wèn)題，那么就有可能導(dǎo)致法律條文內(nèi)容過(guò)于原則化和抽象化，再次出現(xiàn)“立法上規(guī)定的都對(duì)、付諸實(shí)踐都難”的實(shí)施困境。[25]常紀(jì)文研究員提出，《生物安全法》的制定和適用要處理好與以下專門立法的關(guān)系：一是與生物多樣性立法的關(guān)系;二是與生態(tài)保護(hù)和平衡立法的關(guān)系;三是與野生動(dòng)植物保護(hù)立法的關(guān)系;四是與糧食安全和食品安全立法的關(guān)系;五是與生物技術(shù)研發(fā)、利用立法的關(guān)系;六是與傳染病防治、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫立法的關(guān)系。[26]

上述每一層關(guān)系都涉及一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律體系，可以采取不同的規(guī)范方法予以解決。本文以轉(zhuǎn)基因食品為視角，探討生物安全與糧食安全和食品安全之間的關(guān)系，分析《生物安全法》在具體適用中如何與其他法律相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

我國(guó)的糧食安全與轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。2017年3月7日，習(xí)近平總書(shū)記在參加全國(guó)兩會(huì)遼寧代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)的飯碗一定要端在自己的手里，碗里面主要裝中國(guó)的糧食，或者說(shuō)我們有能力隨時(shí)生產(chǎn)出足夠裝進(jìn)我們飯碗的中國(guó)糧食”。[27]然而，據(jù)澎湃新聞2016年11月14日?qǐng)?bào)道，在聯(lián)合國(guó)糧食安全國(guó)家序列上，中國(guó)僅列第42位。[28]更為嚴(yán)重的是，由于大量拋荒及過(guò)度使用農(nóng)藥和化肥，我國(guó)的耕地面積正在逐年減少。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2016年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量為12324.8億斤，比上一年減少104億斤，降低0.8%，全國(guó)糧食播種面積169542.3萬(wàn)畝，比上一年減少0.3%，全國(guó)糧食作物平均畝產(chǎn)比上一年減少0.6%。[29]

2016年，我國(guó)進(jìn)口大豆8391萬(wàn)噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期進(jìn)口的小麥量（341萬(wàn)噸）和稻谷與大米量（356萬(wàn)噸）;進(jìn)口玉米318萬(wàn)噸，約占我國(guó)全年玉米產(chǎn)量的15%。糧食播種面積和單產(chǎn)下降除了自然災(zāi)害等原因外，另一個(gè)原因是高產(chǎn)作物面積減少。[30]進(jìn)口大豆和玉米由于采用轉(zhuǎn)基因技術(shù)種植，價(jià)廉物美，深受國(guó)內(nèi)消費(fèi)者青睞。事實(shí)上，我國(guó)已對(duì)進(jìn)口大豆和玉米產(chǎn)生嚴(yán)重依賴。2018年，美國(guó)挑起中美貿(mào)易爭(zhēng)端，中國(guó)政府不得不采取反制措施，提高部分美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅，但是這種“殺敵一千、自損八百”的做法也影響到國(guó)內(nèi)許多下游產(chǎn)業(yè)。[31]因此，加快在我國(guó)推廣種植轉(zhuǎn)基因糧食作物，減少對(duì)進(jìn)口的依賴，這關(guān)系到我國(guó)糧食安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（ISAAA）2012年發(fā)布的簡(jiǎn)報(bào)顯示，中國(guó)種植了四百萬(wàn)公頃的轉(zhuǎn)基因經(jīng)濟(jì)作物，包括棉花、木瓜、楊樹(shù)、西紅柿和甜椒，這一數(shù)量在全世界排名第六。轉(zhuǎn)基因棉花在我國(guó)的采用率已經(jīng)達(dá)到93%，抗病毒木瓜的種植面積增加了約50%。[32]此外，棉花、大豆、玉米、油菜這四種轉(zhuǎn)基因作物已經(jīng)獲得我國(guó)政府頒發(fā)的進(jìn)口許可證，其中，進(jìn)口轉(zhuǎn)基因棉花種子被允許在中國(guó)種植，其他三種轉(zhuǎn)基因作物只能用作原料。我國(guó)尚未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因主糧的商業(yè)化生產(chǎn)。

我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)基因生物/食品管制的立法框架。1.轉(zhuǎn)基因生物管理制度。2002年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》首次規(guī)定，任何單位和個(gè)人都必須在依照國(guó)家規(guī)定和嚴(yán)格執(zhí)行安全防范措施的前提下，進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)及其他應(yīng)用工作。[33]有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物的行政管制措施主要針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，其中包括國(guó)務(wù)院2001年制定的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》。該條例是目前我國(guó)管制轉(zhuǎn)基因生物層次最高、內(nèi)容最全面的法律規(guī)范，它不僅規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物在農(nóng)作物中的使用，也規(guī)范其在動(dòng)物、微生物和其他產(chǎn)品中的使用。[34]該條例的宗旨是加強(qiáng)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物管理，確保人體健康和動(dòng)植物、微生物安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究順利開(kāi)展。所有與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、測(cè)試、生產(chǎn)、加工、商業(yè)運(yùn)作和進(jìn)出口有關(guān)的活動(dòng)都受該條例規(guī)制。

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，全國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管工作由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，同時(shí)結(jié)合《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）有關(guān)規(guī)定，地方的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物和食品衛(wèi)生安全監(jiān)管分別由縣級(jí)以上各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)。該條例第6至8條規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物安全管理的一些細(xì)則，其中第6條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的危險(xiǎn)程度分為四個(gè)等級(jí)，主要考慮對(duì)人類、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境的潛在影響;第7條規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的制定由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé);第8條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部同時(shí)還負(fù)責(zé)制定、調(diào)整并公布實(shí)施標(biāo)識(shí)管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄。該條例第七章（第42至53條）對(duì)從事轉(zhuǎn)基因生物研究人員、食品生產(chǎn)者的違規(guī)行為規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。[35]

根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，原農(nóng)業(yè)部等相關(guān)職能部門制定了一系列規(guī)章制度，其中《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物采取目錄管理方式，目錄內(nèi)的產(chǎn)品未標(biāo)識(shí)或不按規(guī)定標(biāo)識(shí)的，不得進(jìn)口或銷售?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》依據(jù)“用于研究和試驗(yàn)”“用于生產(chǎn)”和“用作加工原料”三種不同用途，對(duì)進(jìn)口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的管理進(jìn)行分類。[36]《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》指定國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口的安全評(píng)價(jià)，[37]具體工作由設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部?jī)?nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室負(fù)責(zé)。自2006年7月1日起，原農(nóng)業(yè)部開(kāi)始實(shí)施《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》，除了許可審批外，還要求從事轉(zhuǎn)基因生物加工的主體具備與加工轉(zhuǎn)基因生物相適應(yīng)的專用生產(chǎn)線和封閉式的倉(cāng)儲(chǔ)空間、加工廢棄物及滅活處理的設(shè)備和設(shè)施、完善的轉(zhuǎn)基因生物加工安全管理制度和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、轉(zhuǎn)基因生物與非轉(zhuǎn)基因生物原料加工轉(zhuǎn)換污染處理控制措施。此外，原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2004年頒布的《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》對(duì)進(jìn)境、過(guò)境和出境的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實(shí)施檢驗(yàn)，包括通過(guò)貿(mào)易、來(lái)料加工、郵寄、攜帶、生產(chǎn)、代繁、科研、交換、展覽、援助、贈(zèng)送等各種方式進(jìn)出境的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。

2.轉(zhuǎn)基因食品管理制度。（1）《食品安全法》。2015年修訂的《食品安全法》被稱為史上最嚴(yán)厲的食品安全法。在轉(zhuǎn)基因食品方面，該法明確規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的強(qiáng)制、定性標(biāo)識(shí)要求。[38]對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行標(biāo)示的行為，規(guī)定所處的罰款可達(dá)貨值金額五倍以上十倍以下。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的行為，主管部門可責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)，甚至吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。[39]此外，該法還確立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度、召回制度。這些制度均適用于轉(zhuǎn)基因食品。（2）與轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的立法。《食品安全法》第151條規(guī)定：“轉(zhuǎn)基因食品和食鹽的食品安全管理，本法未作規(guī)定的，適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，這就為其他立法留了一個(gè)口子。原衛(wèi)生部2002年頒布的《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》是該領(lǐng)域第一部專門性規(guī)章，但于2007年被《新資源食品管理辦法》取代。自2013年10月1日起，《新食品原料安全性審查管理辦法》取代了《新資源食品管理辦法》，其中第23條明確規(guī)定：“本辦法所稱的新食品原料不包括轉(zhuǎn)基因食品、保健食品、食品添加劑新品種。轉(zhuǎn)基因食品、保健食品、食品添加劑新品種的管理依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行”?！掇D(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》廢止后，《新資源食品管理辦法》及其后續(xù)的《新食品原料安全性審查管理辦法》均無(wú)法適用轉(zhuǎn)基因食品。這就導(dǎo)致《食品安全法》不能完全規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品，而其他相關(guān)的法律法規(guī)目前仍付之闕如。

我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制思路。由上述分析可見(jiàn)，我國(guó)雖然有與《生物安全法》相配套的轉(zhuǎn)基因生物管理?xiàng)l例以及食品安全方面的立法，但是由于受行政管制條塊分割等因素制約，上述規(guī)定不能覆蓋轉(zhuǎn)基因食品管制的各個(gè)方面，還需要一部專門規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的行政法規(guī)。我國(guó)已有《食品安全法》作為食品領(lǐng)域的基本法，有《生物安全法》作為生物安全領(lǐng)域的基本法，國(guó)務(wù)院也已制定了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，轉(zhuǎn)基因食品立法與上述法律（規(guī)）既有聯(lián)系，又有區(qū)別，共同構(gòu)成確保轉(zhuǎn)基因食品安全的規(guī)則體系。

從食品角度講，轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，理應(yīng)納入《食品安全法》的規(guī)制范疇。然而，現(xiàn)行的《食品安全法》不能規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的所有事項(xiàng)，還留了許多立法空白。由于轉(zhuǎn)基因食品的原料含有轉(zhuǎn)基因生物，其研發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)流通乃至市場(chǎng)監(jiān)管都與非轉(zhuǎn)基因食品有區(qū)別，而我國(guó)目前的消費(fèi)市場(chǎng)還沒(méi)有成熟到可以對(duì)轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品不作區(qū)別對(duì)待。因此，在法律規(guī)制方面需要作出不同規(guī)定。

轉(zhuǎn)基因生物包括轉(zhuǎn)基因動(dòng)物、轉(zhuǎn)基因植物和轉(zhuǎn)基因微生物，我國(guó)目前僅有從轉(zhuǎn)基因植物加工而成的食品。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》結(jié)合轉(zhuǎn)基因生物特征，從安全角度對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)作出規(guī)定，這些規(guī)定有些不適用于轉(zhuǎn)基因食品，而規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的許多內(nèi)容，該條例又不具備。《生物安全法》雖然把糧食安全納入其調(diào)整范圍，但是生物安全與糧食安全是兩個(gè)不同的概念。作為生物安全領(lǐng)域的基本法，《生物安全法》規(guī)定的內(nèi)容體現(xiàn)的是原則性和指導(dǎo)性，需要有關(guān)下位法相配套。因此，我們有必要制定《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》作為這一領(lǐng)域的下位法，針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)鏈中的各環(huán)節(jié)作出規(guī)定。

《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》的立法宗旨是全過(guò)程確保轉(zhuǎn)基因食品的安全，包括研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)等環(huán)節(jié)。作為《食品安全法》和《生物安全法》下專門規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品的基本法，該條例需要細(xì)化規(guī)制措施，包括對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的閾值作出明確規(guī)定，這是生產(chǎn)部門的參照標(biāo)準(zhǔn)，也是執(zhí)法的依據(jù)。如果仍維持現(xiàn)行的零閾值標(biāo)準(zhǔn)，那意味著我國(guó)將執(zhí)行世界上最嚴(yán)格的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度，這會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)和流通的監(jiān)管帶來(lái)極大的不便。如果立法明確采用閾值標(biāo)準(zhǔn)，那么我們需要結(jié)合實(shí)際，科學(xué)制定符合中國(guó)國(guó)情的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度。確立閾值標(biāo)準(zhǔn)為構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)防范體系奠定了基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)基因食品的安全管控覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，而建立全程可追溯體系是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效手段。

與《生物安全法》調(diào)整的其他眾多領(lǐng)域一樣，建議國(guó)務(wù)院頒布《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》行政法規(guī)，作為《食品安全法》和《生物安全法》共同的下位法，與《生物安全法》的另一個(gè)下位法《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》形成并列交叉關(guān)系?！掇D(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》要解決轉(zhuǎn)基因食品的定義、從業(yè)人員資質(zhì)要求、實(shí)驗(yàn)室設(shè)備要求、轉(zhuǎn)基因作物種植規(guī)范、轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)流通規(guī)范、轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)防范與救濟(jì)等規(guī)制的核心問(wèn)題。相應(yīng)地，還需要在該條例下制定一系列部門規(guī)章以具體落實(shí)上述規(guī)定。在涉及轉(zhuǎn)基因生物定義時(shí)，《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》應(yīng)該與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定相同，[40]共同由《生物安全法》規(guī)范。

《生物安全法》實(shí)施的機(jī)制保障

生物安全防范措施的落實(shí)不僅應(yīng)與平行的法律相協(xié)調(diào)，還要有各領(lǐng)域的下位法與其相對(duì)應(yīng)。因此，設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制在生物安全立法中格外重要，而組織協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制和追溯協(xié)調(diào)機(jī)制是其中的核心內(nèi)容。這些機(jī)制有些可以規(guī)定在《生物安全法》中，由對(duì)應(yīng)的職能部門負(fù)責(zé)，[41]有些則涉及多個(gè)部門和多部法律，超出了單純的生物安全范疇，需要由國(guó)家層面來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。[42]本文將繼續(xù)以轉(zhuǎn)基因食品為視角，進(jìn)一步探討《生物安全法》的實(shí)施與保障機(jī)制的關(guān)系。

生物安全的組織機(jī)制保障。轉(zhuǎn)基因食品在成分構(gòu)成、營(yíng)養(yǎng)功能等方面與非轉(zhuǎn)基因食品并沒(méi)有區(qū)別，只是其部分或全部成分來(lái)源于轉(zhuǎn)基因作物。因此，在實(shí)際監(jiān)管中，主要依照食品安全的監(jiān)管模式觀測(cè)轉(zhuǎn)基因食品的安全。然而，這種套用模式容易導(dǎo)致原來(lái)的食品安全監(jiān)管漏洞轉(zhuǎn)移至轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管過(guò)程之中，出現(xiàn)以下偏差：（1）政府主導(dǎo)一切。食品安全監(jiān)管確實(shí)需要一個(gè)權(quán)威部門來(lái)把握方向和力度，但是政府過(guò)分?jǐn)垯?quán)容易導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)督功能失效。（2）管制方式單一。監(jiān)管主體單一需要通過(guò)監(jiān)督手段的多元化來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)督力度和效果上的不足，然而政府及其公職人員對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品缺乏足夠的專業(yè)認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致政策思路的局限和行政管制手段的單一，從而使得監(jiān)管效應(yīng)邊際遞減。

由于上述體制上的缺陷，我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管存在以下現(xiàn)象：第一，農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任。目前，負(fù)責(zé)頒發(fā)轉(zhuǎn)基因作物安全證書(shū)的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因作物上市的也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，這種“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”的監(jiān)管體制是國(guó)人對(duì)轉(zhuǎn)基因食品不放心的原因之一。第二，相關(guān)部門缺乏協(xié)調(diào)與制約。農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)調(diào)經(jīng)批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因作物不存在安全風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)環(huán)境部門堅(jiān)持生態(tài)安全和環(huán)境保護(hù)立場(chǎng)，科技部門則主張加強(qiáng)生物技術(shù)研發(fā)，衛(wèi)生部門的監(jiān)管權(quán)力在逐漸縮小，甚至主動(dòng)放棄監(jiān)管，以至于出現(xiàn)環(huán)保部門“想管管不了”、衛(wèi)生部門“能管不愿管”的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一家獨(dú)大，缺少部門之間的協(xié)調(diào)和制約。第三，信息公開(kāi)不夠、公眾參與有限。健全的食品信息公開(kāi)制度應(yīng)該保障食品生產(chǎn)和流通企業(yè)的質(zhì)量控制能力、系統(tǒng)評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)、分級(jí)的評(píng)定方式、食品原料成分的構(gòu)成與來(lái)源等信息的公開(kāi)發(fā)布。商品應(yīng)具備明確的標(biāo)識(shí)并告知追溯渠道，以便消費(fèi)者作出選擇。

事實(shí)上，面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部難以單獨(dú)完成監(jiān)管工作，而與此關(guān)系密切的衛(wèi)生、環(huán)保、檢驗(yàn)檢疫等職能部門則幾乎成為“局外人”?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》對(duì)各部門的職責(zé)劃分較為清晰，但問(wèn)題是缺乏相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“管了源頭，卻管不了后頭”，其他部門“該管卻無(wú)法管”的局面。我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品安全管理機(jī)構(gòu)涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等部門，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品安全審批中發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，《食品安全法》第17條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布?！?/p>

上述規(guī)定雖然為我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的安全審批提供了一般性指導(dǎo)原則，但是目前仍缺乏具體的配套措施和對(duì)應(yīng)的職能部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家衛(wèi)健委這兩個(gè)主管部門之間也缺少協(xié)調(diào)機(jī)制。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第5條指定國(guó)務(wù)院建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理部際聯(lián)席會(huì)議，由農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生、外經(jīng)貿(mào)、檢驗(yàn)檢疫等有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理工作中的重大問(wèn)題。隨著《生物安全法》的頒布實(shí)施，這種機(jī)制也需要重新構(gòu)建，因?yàn)樯锇踩珕?wèn)題不僅限于食品領(lǐng)域?！渡锇踩ā返?0條規(guī)定：“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家生物安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家生物安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家生物安全的重大事項(xiàng)和重要工作，建立國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。”這表明有關(guān)生物安全的重大決策事項(xiàng)將由國(guó)家最高權(quán)威機(jī)構(gòu)作出。《生物安全法》第11條第1款規(guī)定：“國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)、外交等主管部門和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)組成，分析研判國(guó)家生物安全形勢(shì)，組織協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)國(guó)家生物安全相關(guān)工作”。該條款明確了領(lǐng)導(dǎo)生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制的主體和參與的單位。此外，第12條還對(duì)專家委員會(huì)的組成和職能作了規(guī)定。

生物安全的應(yīng)急管理機(jī)制保障?！渡锇踩ā返?1條第1款規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、有序高效的生物安全應(yīng)急制度”。與其他生物制品一樣，轉(zhuǎn)基因食品是現(xiàn)代科技發(fā)展的產(chǎn)物，除了具有一般食品屬性外，其復(fù)雜的成分構(gòu)成也使得人們?cè)谔幹棉D(zhuǎn)基因食品突發(fā)事件時(shí)需要采取有別于處置其他公共安全事件的方法和手段。雖然在處置過(guò)程中，受損害的首先是私人利益，但是轉(zhuǎn)基因生物的危害決不限于私人層面。在應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物突發(fā)事件時(shí)，政府需要調(diào)動(dòng)和整合全社會(huì)人力、物力、信息等公共資源和力量，這不僅需要行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與配合，還需要政府與社會(huì)組織及公民個(gè)人的合作與溝通。無(wú)論是轉(zhuǎn)基因生物突發(fā)事件危害到公共利益，還是事件的應(yīng)對(duì)與處置需要?jiǎng)佑霉操Y源以及事件處置過(guò)程中需要社會(huì)力量參與和配合，這些都需要公權(quán)力的介入，而公權(quán)力的介入必須要有法律予以規(guī)范。唯有如此，才能在有效應(yīng)對(duì)生物安全突發(fā)事件的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。

在應(yīng)對(duì)2020年新冠肺炎疫情時(shí)，我國(guó)的社會(huì)主義制度優(yōu)越性得到了充分彰顯。同時(shí)，我們也深刻認(rèn)識(shí)到，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，完善的社會(huì)應(yīng)急管理機(jī)制非常重要。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)發(fā)展中強(qiáng)有力的變量，影響著人們的思考和抉擇。包括生物技術(shù)在內(nèi)，任何一項(xiàng)新科技和新發(fā)明在給我們帶來(lái)生產(chǎn)效益和財(cái)富增長(zhǎng)的同時(shí)，也給我們帶來(lái)許多不曾料想的副作用。對(duì)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)未雨綢繆，這無(wú)疑是預(yù)防和減少風(fēng)險(xiǎn)的最好辦法。[43]

目前，我國(guó)雖然建立了轉(zhuǎn)基因食品突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度和食品召回制度，但是應(yīng)急預(yù)案制度的適用對(duì)象不全面、協(xié)調(diào)性不夠，召回制度也存在召回義務(wù)主體缺失、召回對(duì)象范圍偏窄等不足。因此，在明確各部門職責(zé)劃分的前提下，將及時(shí)原則、效率原則和法治原則作為我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品突發(fā)事件法律規(guī)制的基本原則，構(gòu)建應(yīng)急管理規(guī)范體系，制定應(yīng)急預(yù)案并落實(shí)到相關(guān)職能部門，完善食品召回制度（包括增加履行召回義務(wù)主體和擴(kuò)大召回對(duì)象范圍），健全轉(zhuǎn)基因食品突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。

生物安全應(yīng)急管理機(jī)制的建立不僅適用于轉(zhuǎn)基因生物領(lǐng)域，而且適用于《生物安全法》調(diào)整的各個(gè)領(lǐng)域，與百姓利益密切相關(guān)的食品和醫(yī)療領(lǐng)域無(wú)疑是立法者最需要關(guān)注的地方。轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制的完善，一方面是構(gòu)建整個(gè)食品安全管理體系的需要;另一方面也為其他領(lǐng)域的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范提供借鑒。作為一項(xiàng)指導(dǎo)性規(guī)范，應(yīng)急管理機(jī)制是《生物安全法》的必備內(nèi)容，但是具體措施還需要由各領(lǐng)域的下位法（如《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》）來(lái)落實(shí)。

生物安全的追溯機(jī)制保障?！渡锇踩ā返?2條規(guī)定：“國(guó)家建立生物安全事件調(diào)查溯源制度”。作為溯源制度的一部分，轉(zhuǎn)基因可追溯能力是指一個(gè)國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的研發(fā)、試驗(yàn)、申請(qǐng)、批準(zhǔn)、注冊(cè)、授權(quán)、生產(chǎn)、供應(yīng)的全過(guò)程可進(jìn)行追溯的能力，包括溯源管理體系和可追溯技術(shù)能力兩個(gè)方面。轉(zhuǎn)基因食品可追溯與傳統(tǒng)食品可追溯的區(qū)別主要在于種子研發(fā)、授權(quán)等環(huán)節(jié)的可追溯。[44]可追溯的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：1.減少事故損失，縮小問(wèn)題食品范圍，追蹤問(wèn)題食品流向，及時(shí)回收問(wèn)題食品，并明確管理責(zé)任;2.提升品牌競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，增加國(guó)內(nèi)銷售及國(guó)際出口。

我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品可追溯制度存在以下問(wèn)題：1.可追溯標(biāo)識(shí)范圍需進(jìn)一步明確。目前，我國(guó)并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行明確定義，造成市場(chǎng)上轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)不規(guī)范。2.轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)全過(guò)程可追溯缺乏制度保障。我國(guó)的標(biāo)識(shí)制度偏向于歐盟的過(guò)程標(biāo)識(shí)，[45]但是我國(guó)卻沒(méi)有歐盟《可追溯性和標(biāo)識(shí)法案》所規(guī)定的轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)全過(guò)程追溯制度。3.轉(zhuǎn)基因可追溯制度缺乏明確的指導(dǎo)原則，導(dǎo)致我國(guó)遲遲不能確立一個(gè)合理的閾值標(biāo)準(zhǔn)。4.轉(zhuǎn)基因可追溯制度需要與消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)目標(biāo)相結(jié)合。因此，我國(guó)轉(zhuǎn)基因可追溯制度構(gòu)建的重點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，轉(zhuǎn)基因可追溯制度體系法定化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的安全證書(shū)沒(méi)有貫通于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的研發(fā)、試驗(yàn)、申請(qǐng)、授權(quán)、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等所有環(huán)節(jié)，只規(guī)定建立流程檔案，并沒(méi)有規(guī)定具體、唯一、可識(shí)別的獨(dú)特代碼，也沒(méi)有明確覆蓋所有的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。2016年新修訂的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》只提及可追溯管理，并沒(méi)有就轉(zhuǎn)基因可追溯管理制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品的區(qū)別在于其成分中含有轉(zhuǎn)基因生物，這一點(diǎn)與轉(zhuǎn)基因藥品和非轉(zhuǎn)基因藥品的差別類似。《生物安全法》將追溯機(jī)制列為其中的內(nèi)容，這種機(jī)制應(yīng)該適用于所有生物制品。然而，《生物安全法》的規(guī)定是原則性和指導(dǎo)性的，相關(guān)領(lǐng)域還需要有相應(yīng)的下位法來(lái)落實(shí)。對(duì)此，《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》可以先行一步，就這一專門制度作出規(guī)定。從立法結(jié)構(gòu)上講，可追溯制度可以安排在條例的“轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)監(jiān)管”這一章?！妒称钒踩ā分械脑S多章節(jié)都涉及食品追溯，[46]這些規(guī)定同樣適用于轉(zhuǎn)基因食品。作為《食品安全法》的下位法和與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》并列的《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》，專設(shè)的“轉(zhuǎn)基因食品可追溯管理”這一節(jié)將規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)具備何種形式的可追溯標(biāo)識(shí)、標(biāo)識(shí)的內(nèi)容、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管控等具體內(nèi)容。

第二，我國(guó)轉(zhuǎn)基因可追溯監(jiān)管體系的構(gòu)建向國(guó)際實(shí)踐靠攏。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品監(jiān)管制度相對(duì)比較健全，但是我國(guó)沒(méi)有轉(zhuǎn)基因可追溯管理的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。專門管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是完善轉(zhuǎn)基因可追溯制度的實(shí)質(zhì)性一步，是實(shí)現(xiàn)集中強(qiáng)制管理的基礎(chǔ)。因此，有必要在中央和地方各級(jí)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管部門中增設(shè)專門的可追溯法定管理部門，并規(guī)定其承擔(dān)的責(zé)任。[47]《生物安全法》第22條規(guī)定：“發(fā)生重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情和不明原因的生物安全事件，國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展調(diào)查溯源，確定事件性質(zhì)，全面評(píng)估事件影響，提出意見(jiàn)建議”;第23條規(guī)定：“國(guó)家建立首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國(guó)家準(zhǔn)入制度。進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國(guó)際航行船舶壓艙水排放等應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)生物安全管理要求”。此外，第16條還規(guī)定：“國(guó)家建立生物安全信息共享制度?！边@些規(guī)定為我國(guó)構(gòu)建包括轉(zhuǎn)基因生物在內(nèi)的生物追溯體系奠定了制度框架基礎(chǔ)，也使得我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系的構(gòu)建與國(guó)際實(shí)踐趨同。

第三，我國(guó)轉(zhuǎn)基因可追溯制度相關(guān)技術(shù)能級(jí)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接。世界上最嚴(yán)格的轉(zhuǎn)基因可追溯載體一般包括QR編碼與安全證書(shū)兩種類型。與轉(zhuǎn)基因可追溯制度相關(guān)的技術(shù)準(zhǔn)備一般包括獨(dú)特代碼系統(tǒng)與可追溯數(shù)據(jù)庫(kù)兩種技術(shù)手段。[48]我國(guó)力求構(gòu)建最嚴(yán)格的可追溯制度，應(yīng)該采取這兩種追溯類型的雙重認(rèn)證制。對(duì)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢測(cè)后頒發(fā)安全證書(shū)與安全代碼雙重認(rèn)證，并確?？勺匪菽芰εc質(zhì)量掛鉤。關(guān)于可追溯標(biāo)識(shí)，建議統(tǒng)一使用二維碼（QR碼），并加以法定化，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)基因可追溯二維碼的真?zhèn)芜M(jìn)行監(jiān)管，保證其透明度，讓消費(fèi)者能看懂且操作簡(jiǎn)便。此外，可追溯數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)該由各級(jí)相關(guān)行政部門監(jiān)管。

轉(zhuǎn)基因檢測(cè)能力與轉(zhuǎn)基因可追溯能力密切相關(guān)，是轉(zhuǎn)基因食品可追溯管制的重要手段，而各地區(qū)的生物監(jiān)測(cè)能力分布不平衡，有必要打破各部門界限，形成全國(guó)統(tǒng)一的生物安全監(jiān)測(cè)體系，為風(fēng)險(xiǎn)管理和可追溯能力構(gòu)建提供決策依據(jù)。我國(guó)目前實(shí)行的轉(zhuǎn)基因食品追溯制度僅僅是從管理層面出發(fā)，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行約束，缺少政府和民眾的監(jiān)督。能否實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品的透明化可追溯管理，將成為解決我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的安全問(wèn)題的關(guān)鍵所在。[49]借此《生物安全法》出臺(tái)之際，應(yīng)制定完善生物追溯法律體系，加快轉(zhuǎn)基因食品追溯能力構(gòu)建，促進(jìn)我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

生物安全法治化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要有基本立法，也需要與各領(lǐng)域規(guī)則相協(xié)調(diào)?！渡锇踩ā妨⒎ǖ碾y點(diǎn)不僅在于其定位的綜合性，也在于其適用的復(fù)雜性。習(xí)近平總書(shū)記在2020年4月27日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第十三次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)：“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的短板弱項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，要有前瞻性謀劃，聚焦公共衛(wèi)生、生物、糧食、能源、金融、網(wǎng)絡(luò)、防災(zāi)備災(zāi)、社會(huì)治理等重點(diǎn)領(lǐng)域，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持預(yù)防預(yù)備和應(yīng)急處突相結(jié)合，抓住時(shí)機(jī)，主動(dòng)作為?！盵50]上述要求凸顯了我國(guó)生物安全治理的緊迫性，同時(shí)也促進(jìn)了生物安全立法的加速落實(shí)，推動(dòng)以法治的思維來(lái)解決我國(guó)社會(huì)發(fā)展中面臨的各類重大問(wèn)題。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制法律體系構(gòu)建研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)為：18ZDA147）

注釋

[1]《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020年4月14日引用。

[2]2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出構(gòu)建十二個(gè)制度體系，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系、宏觀調(diào)控制度體系、國(guó)家基本服務(wù)制度體系、國(guó)家安全法律制度體系、生態(tài)文明制度體系、中國(guó)特色社會(huì)主義軍事政策制度體系、人民軍隊(duì)黨的建設(shè)制度體系、軍事力量運(yùn)用政策制度體系、軍事力量建設(shè)政策制度體系、軍事管理政策制度體系、“一國(guó)兩制”制度體系。

[3]David P. Fidler and Lawrence O. Gostin， Biosecurity in the Global Age： Biological Weapons， Public Health and the Rule of law， Stanford University Press， 2008， p. 187.

[4]參見(jiàn)《生物安全法》第2條。

[5]《中華人民共和國(guó)反間諜法》于2014年11月1日頒布實(shí)施。

[6]《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》自2016年1月1日起施行;2018年4月27日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議進(jìn)行修正。

[7]《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》自2017年6月1日起施行。

[8]《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》自2017年1月1日起施行。2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議進(jìn)行修正。

[9]《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》自2017年6月28日起施行。

[10]該公約全稱是“禁止細(xì)菌（生物）及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲(chǔ)存以及銷毀這類武器的公約”，于1975年3月26日生效。公約要求締約國(guó)在任何情況下不發(fā)展、不生產(chǎn)、不儲(chǔ)存、不取得除和平用途外的微生物制劑、毒素及其武器;也不協(xié)助、鼓勵(lì)或引導(dǎo)他國(guó)取得這類制劑、毒素及其武器。中國(guó)于1984年9月20日加入該公約。

[11]該公約的三大目標(biāo)是：保護(hù)生物多樣性、生物多樣性組成成分的可持續(xù)利用、以公平合理的方式共享遺傳資源的商業(yè)利益和其它形式的利用。中國(guó)作為原始締約國(guó)在1992年6月11日巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署加入該協(xié)議。

[12]該議定書(shū)只對(duì)《生物多樣性公約》締約國(guó)開(kāi)放。該議定書(shū)的目的是應(yīng)對(duì)憑借現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的、可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生不利影響的任何改性活生物體的越境轉(zhuǎn)移問(wèn)題，特別是著手?jǐn)M定適宜的提前知情同意程序。中國(guó)于2005年4月27日核準(zhǔn)加入該議定書(shū)。

[13]公約的宗旨是保護(hù)符合公約界定條件的植物新品種育種者及其合法繼承者的權(quán)利。中國(guó)于1998年8月29日加入該公約。

[14]制定該公約的目的是保護(hù)植物物種、防治植物及植物產(chǎn)品有害生物在國(guó)際上擴(kuò)散。中國(guó)于2005年10月20日加入該公約。

[15]《基因編輯嬰兒事件，理性比煽情重要》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2018年11月27日，第15版。

[16]胡加祥：《轉(zhuǎn)基因食品安全性的法律思辨——“無(wú)罪推定”還是“有罪推定”》，《法學(xué)》，2015年第12期。

[17]《習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話（2013年12月23日）》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第677頁(yè)。

[18]《習(xí)近平出席二O一九年中國(guó)北京世界園藝博覽會(huì)開(kāi)幕式并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年4月29日，第1版。

[19]許智宏、黃小茹：《科技倫理問(wèn)題的思考》，《科學(xué)與社會(huì)》，2012年第2期。

[20]中國(guó)科學(xué)院：《關(guān)于科學(xué)理念的宣言》，http：//news.sciencenet.cn/html/showxwnews1.aspx？id=174634，2007年3月13日更新。

[21]《中華人民共和國(guó)森林法》第28條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)森林資源保護(hù)，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性和提供林產(chǎn)品等多種功能”。

[22]《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第30條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開(kāi)發(fā)，保護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施。引進(jìn)外來(lái)物種以及研究、開(kāi)發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對(duì)生物多樣性的破壞”。

[23]例如，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，日本731部隊(duì)對(duì)中國(guó)人、朝鮮人、聯(lián)軍戰(zhàn)俘進(jìn)行生物武器與化學(xué)武器的效果實(shí)驗(yàn)就屬于此類罪行。

[24]David P. Fidler and Lawrence O. Gostin， Biosecurity in the Global Age： Biological Weapons， Public Health and the Rule of law， Stanford University Press， 2008， p. 196.

[25]莫紀(jì)宏：《關(guān)于加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法治體系的若干思考》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第4期。

[26]常紀(jì)文：《加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2020年2月17日，第1版。

[27]《習(xí)近平李克強(qiáng)俞正聲劉云山王岐山分別參加全國(guó)人大會(huì)議一些代表團(tuán)審議》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年3月8日，第1版。

[28]王文秋：《中國(guó)去年糧食超量進(jìn)口1億噸，糧食安全指數(shù)排全球第42位》，澎湃新聞網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1560768，2016年11月14日更新。

[29][30]《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司高級(jí)統(tǒng)計(jì)師黃秉信解讀糧食生產(chǎn)情況》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201612/t20161208_1439014.html，2016年12月8日更新。

[31]經(jīng)過(guò)短暫限制之后，中國(guó)恢復(fù)進(jìn)口美國(guó)大豆。參見(jiàn)《中儲(chǔ)糧集團(tuán)公司近日又采購(gòu)美國(guó)大豆》，中國(guó)儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司網(wǎng)站，http：//www.sinograin.com.cn/article1.html？navId=13&artId=15961&arindex=2，2019年2月2日更新。

[32]Clive James（ISAAA）：《2014年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢(shì)》，《中國(guó)生物工程雜志》，2015第1期。

[33]2012年新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》仍保留該條款，但是調(diào)整為第64條。

[34]該條例第3條第1款規(guī)定：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物是指“任何通過(guò)基因工程改變其基因組組成的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品，具體包括以下幾個(gè)部分：（一）通過(guò)轉(zhuǎn)基因技術(shù)培育的動(dòng)物、植物、微生物;（二）從轉(zhuǎn)基因動(dòng)物、植物、微生物中提煉的制品;（三）由轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品直接加工而成的食品和飼料;（四）此外，農(nóng)用種子、養(yǎng)殖的牲畜和家禽、水產(chǎn)苗種以及殺蟲(chóng)劑、獸藥、化肥、添加劑含有轉(zhuǎn)基因動(dòng)物、植物、微生物成分的，也屬于條例管制對(duì)象”。

[35]其中第43條是有關(guān)違反環(huán)境釋放規(guī)定的處罰;第46條是對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)生產(chǎn)、加工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物或者未按照批準(zhǔn)的品種、范圍、安全管理要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、加工的處罰;第53條對(duì)構(gòu)成犯罪的行為規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。

[36]其中進(jìn)口用于研究和試驗(yàn)、安全等級(jí)為一、二級(jí)的轉(zhuǎn)基因生物，進(jìn)口方必須向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室提出申請(qǐng);為了科學(xué)實(shí)驗(yàn)，進(jìn)口安全等級(jí)為三、四級(jí)的轉(zhuǎn)基因生物以及進(jìn)口所有安全等級(jí)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行中間試驗(yàn)的，進(jìn)口方應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出申請(qǐng)。

[37]該條例第9條第2款規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)由從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、生產(chǎn)、加工、檢驗(yàn)檢疫以及衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的專家組成。

[38]《食品安全法》第69條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定顯著標(biāo)示”。

[39]參見(jiàn)《食品安全法》第125條（三）。

[40]例如，《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》可以包含與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第3條相同的規(guī)定。

[41]《生物安全法》第3條規(guī)定，要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持以人為本、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、分類管理、協(xié)同配合的原則”。

[42]《生物安全法》第4條規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家生物安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全國(guó)家生物安全領(lǐng)導(dǎo)體制”。

[43]成伯清：《“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”視角下的社會(huì)問(wèn)題》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第2期。

[44]雖然轉(zhuǎn)基因食品可追溯能力的定義尚未統(tǒng)一，但縱觀國(guó)際文獻(xiàn)和各國(guó)學(xué)者的解釋，一般都強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)基因食品從種子研發(fā)、授權(quán)、供應(yīng)鏈等環(huán)節(jié)形成不間斷、可信任的信息鏈條，并結(jié)合使用身份儲(chǔ)存體系（IP編碼體系），從而具備可追溯能力。

[45]《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》第6條第3款規(guī)定，用轉(zhuǎn)基因生物或用含有轉(zhuǎn)基因生物成份的產(chǎn)品加工制成的產(chǎn)品，但最終銷售產(chǎn)品中已不再含有或檢測(cè)不出轉(zhuǎn)基因成份的產(chǎn)品，標(biāo)注為“本產(chǎn)品為轉(zhuǎn)基因XX加工制成，但本產(chǎn)品中已不再含有轉(zhuǎn)基因成份”。

[46]如第5條（食品安全監(jiān)管體系）、第20條（衛(wèi)生農(nóng)業(yè)部門信息共享）、第29條（食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公布）、第32條（食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)）、第59條（食品添加劑生產(chǎn)者的出廠檢驗(yàn)記錄制度）、第60條（食品添加劑經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度）等條款。

[47]例如，對(duì)于進(jìn)口轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施可追溯管理，一般先由國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其可追溯能力進(jìn)行調(diào)查。進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)之后的轉(zhuǎn)基因食品可追溯問(wèn)題一般由當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)管。

[48]René K?ppel， Alma Sendic and Hans-Ulrich Waiblinger， "Two quantitative multiplex real-time PCR systems for the efficient GMO screening of food products"， European Food Research and Technology， 2014， 239（4）， pp. 653-659.

[49]韓鳳芝：《轉(zhuǎn)基因食品溯源監(jiān)管體系的研究》，《山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第10期。

[50]《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：深化改革健全制度完善治理體系，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年4月28日，第1版。

責(zé) 編/陳璐穎（見(jiàn)習(xí)）