公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查存在的問題及對策

翟星晨

（梧州市長洲區(qū)人民檢察院，廣西 梧州 543002）

退回補(bǔ)充偵查（又稱退補(bǔ)），是指刑事訴訟過程中，由于發(fā)現(xiàn)案件在事實(shí)、證據(jù)等方面存在問題需要繼續(xù)偵查予以完善，檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)讣嘶卦瓊刹闄C(jī)關(guān)，由原偵查機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)進(jìn)一步查清事實(shí)，補(bǔ)充證據(jù)的訴訟活動。 “退回補(bǔ)充偵查制度可以說是刑事訴訟活動向前發(fā)展中的一種例外現(xiàn)象，即刑事訴訟程序出現(xiàn)了倒轉(zhuǎn)和回復(fù)。 ”[1]如果正確地適用這一制度， 對于保障案件質(zhì)量，構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)前刑事訴訟制度改革要求的新型偵訴審關(guān)系，以及有效懲治犯罪、保障人權(quán)都具有十分重要的意義。[2]本文在對公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查制度闡述的基礎(chǔ)上，深入分析此階段退補(bǔ)過程中存在的問題，并結(jié)合司法實(shí)踐嘗試提出解決對策，以適應(yīng)當(dāng)前刑事訴訟制度改革的要求。

一、公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查概述

公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查是指人民檢察院在審查偵查機(jī)關(guān)移送起訴的案件過程中，對事實(shí)和證據(jù)不符合裁判要求的案件，依照法定程序退回原偵查機(jī)關(guān)進(jìn)一步查清事實(shí)、補(bǔ)充證據(jù)的訴訟活動。①本文主要討論的是由公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會進(jìn)行偵查、調(diào)查的刑事案件。退補(bǔ)作為我國刑事訴訟活動的一項(xiàng)重要程序， 對于及時(shí)補(bǔ)充收集證據(jù)，查清案件事實(shí)，準(zhǔn)確、及時(shí)地懲罰犯罪分子， 防止冤假錯(cuò)案， 更好的實(shí)現(xiàn)刑事訴訟的目的，依法保障人權(quán)，都具有十分重要的意義。但是，退補(bǔ)并非是公訴環(huán)節(jié)刑事案件的必經(jīng)程序， 也不是刑事案件的必需環(huán)節(jié)。

退補(bǔ)具有如下特性：一是退補(bǔ)的目的明確，就是為了使案件事實(shí)和證據(jù)符合審判要求； 二是針對性較強(qiáng)，主要是為彌補(bǔ)之前訴訟程序中存在的不足，以更好的實(shí)現(xiàn)打擊犯罪、保障人權(quán)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)；三是具有監(jiān)督屬性， 退補(bǔ)就是檢察機(jī)關(guān)對原偵查機(jī)關(guān)的偵查、調(diào)查活動所進(jìn)行的一種有效的監(jiān)督方式，這也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。

二、公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查存在的問題

（一）退補(bǔ)比例過高

退補(bǔ)是刑事訴訟活動中的一種程序逆轉(zhuǎn)， 是為了使案件證據(jù)符合裁判要求， 由公訴環(huán)節(jié)回轉(zhuǎn)至偵查階段的訴訟活動。作為一種常規(guī)程序的例外，它應(yīng)該有嚴(yán)格的程序要求和明確的程序目的， 不應(yīng)隨意啟動。[3]“只有在審查起訴期限內(nèi)，通過檢察機(jī)關(guān)自行偵查及書面要求原偵查機(jī)關(guān)提供證據(jù)材料等措施，仍然存在事實(shí)不清、 證據(jù)不足以及證據(jù)仍需要完善的情況下，才需退回原偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充偵查?！盵4]但是在司法實(shí)踐中， 退補(bǔ)的刑事案件占受理案件總數(shù)的比例較高，以廣西某基層檢察院退補(bǔ)情況為例，近三年退補(bǔ)的刑事案件占受案總數(shù)的比例均超過30%，①該數(shù)據(jù)來源于全國檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一系統(tǒng)。由此可見，退補(bǔ)程序沒有受到應(yīng)有的節(jié)制。而任意啟動退補(bǔ)程序，人為降低了訴訟效率，并在客觀上延長了犯罪嫌疑人的審前羈押期限， 侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

（二）退補(bǔ)提綱制作不夠規(guī)范

檢察機(jī)關(guān)在公訴環(huán)節(jié)審查案件時(shí)發(fā)現(xiàn)證據(jù)無法達(dá)到裁判標(biāo)準(zhǔn)， 無法自行偵查或偵查機(jī)關(guān)無法及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)材料， 則需要依法制作退補(bǔ)決定書以及退補(bǔ)提綱， 連同全部案卷材料一起退回原偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。 其中退補(bǔ)提綱意在引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)要補(bǔ)充何種證據(jù)以及補(bǔ)充證據(jù)過程中需要注意的事項(xiàng)，這樣有利于明確偵查方向。[5]但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)， 尤其是基層檢察機(jī)關(guān)均存在案多人少的現(xiàn)實(shí)狀況，且現(xiàn)行法律對退補(bǔ)提綱的制作沒有明確要求，時(shí)間倉促導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對退補(bǔ)提綱的制作不夠嚴(yán)謹(jǐn)、明確，在制作退補(bǔ)提綱時(shí)往往只簡單列明退補(bǔ)事項(xiàng)， 對退補(bǔ)事項(xiàng)不夠具體明確， 針對性和說理性不夠， 且沒有說明補(bǔ)充的事項(xiàng)對案件定罪量刑的必要性。還有就是退補(bǔ)提綱內(nèi)容過于理想化，忽視偵查機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中的困難， 導(dǎo)致偵查人員難以操作和執(zhí)行，結(jié)果往往達(dá)不到退補(bǔ)的目的。更為嚴(yán)重的是退補(bǔ)提綱沒有起到引導(dǎo)作用， 致使偵查機(jī)關(guān)不能及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)，導(dǎo)致一些關(guān)鍵證據(jù)滅失，造成一些案件達(dá)不到提起公訴標(biāo)準(zhǔn)， 從而只能做不起訴或建議偵查機(jī)關(guān)撤案處理。

（三）偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的積極性不高

以審判為中心的刑事訴訟制度改革就是為了實(shí)現(xiàn)證據(jù)裁判原則，保障庭審實(shí)質(zhì)化，更好地保證司法的公平與正義。 與之相適應(yīng)的訴訟理念也隨之確立并指導(dǎo)辦案實(shí)踐， 這就要求偵查機(jī)關(guān)要圍繞審判為中心收集證據(jù)，使證據(jù)符合法庭裁判要求。但在刑事案件偵查工作中， 由于偵查機(jī)關(guān)相關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)還沒有更改，導(dǎo)致偵查人員重捕前偵查、輕捕后訴訟的思想仍然存在， 還沒有完全樹立以證據(jù)為核心的訴訟觀念。偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為案件已經(jīng)批準(zhǔn)逮捕，說明證據(jù)已經(jīng)符合要求， 不會就案件存在的證據(jù)問題繼續(xù)偵查完善，而是等到訴訟期限一到直接移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴， 期間面對檢察機(jī)關(guān)的退補(bǔ)也是置之不理， 造成一些案件證據(jù)始終達(dá)不到提起公訴標(biāo)準(zhǔn)。另外，在司法實(shí)踐中，偵訴雙方對案件證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)有著不同的理解， 又無相關(guān)法律法規(guī)予以明確，此類退補(bǔ)案件，偵查機(jī)關(guān)存在一定的抵觸和排斥心理，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)沒有必要進(jìn)行退補(bǔ)，證據(jù)已經(jīng)達(dá)到裁判標(biāo)準(zhǔn)，完全可以移送法院起訴，由此導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)查積極性不高，甚至有時(shí)存在怠于補(bǔ)查、退而不查的現(xiàn)象。

（四）偵訴機(jī)關(guān)相互利用退補(bǔ)延長辦案期限

在司法實(shí)踐中， 偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)有時(shí)會將退補(bǔ)作為延長辦案期限的手段， 但此類案件所占的比例，很難利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來進(jìn)行實(shí)證分析，因?yàn)槭欠褚?guī)避法律、是否互相借用辦案期限，無客觀標(biāo)準(zhǔn)，自由裁量因素較多。 偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之所以相互將退補(bǔ)作為延長辦案期限的手段， 對于偵查機(jī)關(guān)來講，有些刑事案件屬于重大疑難案件且涉及面廣，取證困難， 很難在法定期限內(nèi)查清事實(shí)、 收集全部證據(jù)，但為了避免程序違法，會先將這部分案件人為提前偵查終結(jié)并移送審查起訴， 借用檢察機(jī)關(guān)的審查起訴時(shí)間繼續(xù)偵查完善證據(jù)， 等檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)后再將收集到的證據(jù)整理后重新移送起訴。 還有就是偵查機(jī)關(guān)部分偵查人員存在重破案、輕訴訟的思想，在法定偵查期限內(nèi)怠于收集完善證據(jù)， 當(dāng)案件移送起訴被退補(bǔ)后， 迫于法律監(jiān)督壓力再利用退補(bǔ)期限收集完善證據(jù)。 目前，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴的部門，普遍存在案多人少的矛盾， 對于案情相對復(fù)雜的刑事案件很難在法定期限內(nèi)將案件審查完畢， 為了使事實(shí)和證據(jù)符合審判要求， 以及為了有更多時(shí)間審查案件，以避免案件出錯(cuò)，往往會選擇將案件退回補(bǔ)充偵查， 以此完善證據(jù)和換取更充足的審查案件時(shí)間。從某種意義上說，退補(bǔ)客觀上實(shí)現(xiàn)了偵訴機(jī)關(guān)在時(shí)效利用上的雙贏。

（五）退補(bǔ)不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益

退補(bǔ)會導(dǎo)致正常的刑事訴訟進(jìn)程中斷， 由此導(dǎo)致訴訟期限延長， 這在客觀上也導(dǎo)致犯罪嫌疑人的羈押期限延長， 增加了其因應(yīng)訴而產(chǎn)生的心理負(fù)擔(dān)和精神壓力，以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)壓力。 除此之外，退補(bǔ)還會導(dǎo)致犯罪嫌疑人被長期不當(dāng)羈押或長期被訴訟所累， 甚至最后可能出現(xiàn)被羈押人羈押期限過長，導(dǎo)致刑期倒掛現(xiàn)象，不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

三、完善公訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查的對策建議

為了讓每一個(gè)群眾切實(shí)感受到司法的公平正義，有必要進(jìn)一步規(guī)范公訴環(huán)節(jié)的退補(bǔ)，明確其適用范圍、程序，規(guī)范制作退補(bǔ)提綱，杜絕退補(bǔ)環(huán)節(jié)的隨意性，并加強(qiáng)退補(bǔ)監(jiān)督，使退補(bǔ)在訴訟制度改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一）明確退補(bǔ)的適用范圍

按照有關(guān)法律的規(guī)定， 退補(bǔ)主要適用于案件事實(shí)不清、證據(jù)不足。[4]99事實(shí)不清，主要表現(xiàn)為犯罪事實(shí)沒有查證清楚，達(dá)不到裁判標(biāo)準(zhǔn)。如在幫助犯罪分子逃避處罰案件中， 犯罪嫌疑人有沒有向犯罪分子通風(fēng)報(bào)信等具體幫助犯罪分子逃避處罰的行為，該事實(shí)需要進(jìn)一步查證核實(shí)。而證據(jù)不足，則主要是指在案的證據(jù)不具有唯一性，存在例外情況，無法排除合理懷疑，致使證據(jù)達(dá)不到裁判標(biāo)準(zhǔn)。還有就是案件遺漏罪行、同案犯，主要是指在公訴環(huán)節(jié)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)嫌疑人還有其他罪行或同伙未被移送起訴， 需要偵查機(jī)關(guān)進(jìn)一步偵查取證。 對于上述確實(shí)需要退補(bǔ)的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充偵查，使案件盡快達(dá)到裁判標(biāo)準(zhǔn)， 移送法院起訴。 除此之外， 檢察機(jī)關(guān)對審查起訴的案件應(yīng)原則上不予以退補(bǔ)， 對于審查案件過程中發(fā)現(xiàn)的一些簡單證據(jù)問題可以和偵查機(jī)關(guān)及時(shí)溝通解決， 從而使案件能夠盡快起訴，使正義及時(shí)得到伸張。

（二）嚴(yán)格退補(bǔ)的程序及要求

目前檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)行員額檢察官辦案機(jī)制，承辦案件的員額檢察官對案件是否需要退補(bǔ)以及退補(bǔ)一次還是兩次有自主決定權(quán)。 但為了保障辦案質(zhì)量，提高訴訟效率，有必要嚴(yán)格退補(bǔ)的程序及要求，應(yīng)堅(jiān)持能訴則訴，以不退補(bǔ)為原則，以退補(bǔ)為例外。在批準(zhǔn)逮捕環(huán)節(jié)就加強(qiáng)對證據(jù)的審查， 批捕前督促偵查機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)證據(jù)材料， 同時(shí)在批捕時(shí)的繼續(xù)偵查提綱中詳細(xì)列明需要補(bǔ)充的事項(xiàng)及理由，加強(qiáng)引導(dǎo)偵查取證。在公訴環(huán)節(jié)對于確實(shí)存在證據(jù)問題的案件，承辦人及時(shí)和偵查機(jī)關(guān)溝通解決，對于疑難復(fù)雜確實(shí)需要退補(bǔ)的案件， 在經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)審核或檢察官聯(lián)席會議討論后方可退補(bǔ)， 同時(shí)嚴(yán)格制作規(guī)范的退補(bǔ)提綱，明確補(bǔ)充偵查的方向、標(biāo)準(zhǔn)和要求，并說明退補(bǔ)的理由，按照庭審的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)調(diào)查取證。 同時(shí)根據(jù)案件的難易程度在補(bǔ)充偵查決定書中對補(bǔ)查期限提出合理建議， 要求偵查機(jī)關(guān)在建議期限內(nèi)完成補(bǔ)查并重新移送審查起訴，而不是一律適用最長補(bǔ)充偵查期限。 這樣做有利于防止退補(bǔ)程序被隨意啟動，促使案件能訴快訴，消除“刑期倒掛”隱性風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)， 檢察機(jī)關(guān)在決定退補(bǔ)時(shí)可先聽取偵查機(jī)關(guān)的意見， 偵查機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查決定或必要性有異議的， 也可以及時(shí)和承辦案件的檢察官進(jìn)行協(xié)商解決， 對于無法協(xié)商解決且案件證據(jù)影響提起公訴的案件， 可以通過召開偵訴部門聯(lián)席會議的方式商議解決， 這樣有利于規(guī)范退補(bǔ)的法律程序，防止出現(xiàn)退而不查的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)對退補(bǔ)案件的法律監(jiān)督

退補(bǔ)是檢察機(jī)關(guān)對偵查活動進(jìn)行法律監(jiān)督的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)可以引導(dǎo)、督促偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格圍繞庭審證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)偵查取證。對于在公訴環(huán)節(jié)退補(bǔ)的案件，檢察機(jī)關(guān)制定規(guī)范明確的退補(bǔ)提綱， 同時(shí)加強(qiáng)對案件的跟蹤監(jiān)督，積極引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)取證，對于偵查機(jī)關(guān)怠于補(bǔ)充偵查或不予補(bǔ)充偵查的， 應(yīng)及時(shí)發(fā)出檢察建議予以糾正，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

（四）依法保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益

退補(bǔ)的目的在于補(bǔ)強(qiáng)完善現(xiàn)有證據(jù)， 排除已有證據(jù)之間的矛盾，使案件證據(jù)達(dá)到裁判標(biāo)準(zhǔn)，保證辦案質(zhì)量。 但退補(bǔ)程序的啟動客觀上延長了犯罪嫌疑人訴前羈押期限， 增加了犯罪嫌疑人精神負(fù)擔(dān)和心理壓力，并可能導(dǎo)致刑期倒掛危險(xiǎn)，且犯罪嫌疑人對退補(bǔ)程序沒有話語權(quán)，完全是被動承受。 因此，在退補(bǔ)程序啟動過程中， 應(yīng)賦予犯罪嫌疑人一定的救濟(jì)權(quán)，以保障其合法權(quán)益不受侵犯。如一些犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的輕刑案件， 在犯罪嫌疑人之辯護(hù)人在場的情況下，可以簽訂相關(guān)法律文書，直接移送法院起訴。 如果檢察機(jī)關(guān)的承辦人在犯罪嫌疑人已經(jīng)認(rèn)罪認(rèn)罰的情況下還以證據(jù)不足進(jìn)行退補(bǔ)， 犯罪嫌疑人或辯護(hù)人可依法向檢察機(jī)關(guān)提出控告申訴， 要求就退補(bǔ)的必要性進(jìn)行審查，以保障自己合法權(quán)利。這種機(jī)制也有利于約束承辦人的行為， 有利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

（五）建立退補(bǔ)案件責(zé)任追究機(jī)制

檢察官對承辦案件終生負(fù)責(zé)， 有利于保證辦案質(zhì)量，這也是規(guī)范司法行為的必然要求，明確了權(quán)責(zé)之后， 在辦案中充分利用檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一系統(tǒng)對案件辦理流程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，加強(qiáng)對退補(bǔ)行為的監(jiān)督，并定期對案件進(jìn)行質(zhì)量評查， 如發(fā)現(xiàn)檢察官沒有規(guī)范辦案，濫用退補(bǔ)權(quán)限，造成案件能訴不訴的，可依照法律或相關(guān)規(guī)章制度追究其責(zé)任。 同時(shí)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對退補(bǔ)案件補(bǔ)充偵查情況進(jìn)行法律監(jiān)督， 對于偵查機(jī)關(guān)怠于補(bǔ)充偵查的，可依法發(fā)出檢察建議，并積極跟進(jìn)督促有關(guān)單位予以整改落實(shí)。

退補(bǔ)作為一種必要的程序回轉(zhuǎn)， 對于實(shí)現(xiàn)刑事訴訟的目的，準(zhǔn)確、及時(shí)地查明事實(shí)和懲罰犯罪以及防止冤假錯(cuò)案都有著十分重要的意義。但是，不可否認(rèn)的是退補(bǔ)在司法實(shí)踐中還存在一系列問題， 其價(jià)值功能還沒有得到充分發(fā)揮， 隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革的不斷推進(jìn)， 以及以證據(jù)為核心的刑事指控體系的逐步確立， 退補(bǔ)也將得到不斷完善，其制度價(jià)值也將日益得到彰顯。