關于寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革情況的督查報告

根據(jù)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)〈2019年中央和國家機關督查檢查考核計劃〉的通知》要求，按照中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一部署，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司司長趙陽帶隊的第三督查組，于2019年10月14日至16日赴寧夏回族自治區(qū)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革督查，實地調(diào)研了吳忠市利通區(qū)、石嘴山市平羅縣的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個村和1個農(nóng)村綜合改革服務中心，通過座談交流、查閱資料、農(nóng)戶訪談等多種方式，對寧夏改革情況有了總體了解。總體看，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府認真貫徹落實中央決策部署，在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作中，思路清晰、措施到位、進展順利、成效明顯。

一、主要做法和經(jīng)驗

（一）黨委政府高度重視。2015年，銀川市金鳳區(qū)首先列入全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點。此后，石嘴山市平羅縣、吳忠市利通區(qū)、中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)、銀川市靈武市、固原市隆德縣等5個縣（區(qū)、市）和石嘴山市也陸續(xù)承擔整區(qū)試點和整地市試點任務。2019年，自治區(qū)主動申請承擔整區(qū)試點任務。自上而下建立領導機制。自治區(qū)成立了由分管副主席任組長的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革領導小組，各市縣鄉(xiāng)也都成立了黨政主要領導任組長的改革領導小組。吳忠市利通區(qū)成立了由區(qū)委書記、區(qū)長任雙組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、財政等9個相關部門主要負責人及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記為成員的改革領導小組，建立起“黨委領導、政府主導、上下聯(lián)動、部門協(xié)作”的工作機制。宣傳發(fā)動積極有效。通過會議、培訓、宣傳等方式迅速將農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革各項政策傳達到基層。2017年以來自治區(qū)已累計舉辦1130場專題培訓，近10萬人受訓，培養(yǎng)出一大批改革輔導員和實際操盤手；在鄉(xiāng)村開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革宣講宣傳活動，銀川市金鳳區(qū)、吳忠市利通區(qū)、石嘴山市等試點單位通過進村入戶走訪、設置村務公開欄、發(fā)放宣傳資料、微信宣傳等多種形式，開展全方位、多層次宣傳，消除了基層干部疑慮，也使改革政策家喻戶曉，使農(nóng)民群眾真正了解改革、支持改革、參與改革。

（二）改革試點措施得力。及時出臺改革方案。2018年，自治區(qū)黨委、政府印發(fā)《關于深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》，對全區(qū)改革作了整體部署，提出2020年要全面完成改革任務。各試點單位也都出臺了試點實施方案，方案內(nèi)容全面細致，具有很強的操作性，既體現(xiàn)中央精神又符合地方實際。2019年成為整省試點單位后，自治區(qū)又以政府辦公廳名義下發(fā)改革試點方案，對改革進行了再部署再推動。配套政策比較系統(tǒng)。吳忠市利通區(qū)、石嘴山市平羅縣研究制定了10多個規(guī)范性文件和管理辦法，確保從清產(chǎn)核資到成員身份確認、股權設置、集體經(jīng)濟組織管理、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、農(nóng)村產(chǎn)權交易等重點工作和關鍵環(huán)節(jié)都有政策依據(jù)和操作規(guī)范；吳忠市利通區(qū)探索出了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革47步工作法，并將其制成了流程圖在全區(qū)范圍推廣；銀川市金鳳區(qū)在開展成員身份確認時，制定了“宣傳動員、調(diào)查摸底、民主決策、過程公開、結果公示、資料備案”六步程序和“依法依規(guī)、尊重歷史、程序規(guī)范”三大原則。

（三）做法經(jīng)驗創(chuàng)新有效。在清產(chǎn)核資上，寧夏是全國第一個將清產(chǎn)核資報表數(shù)據(jù)全部上報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部清產(chǎn)核資管理平臺的省份，共涉及2200多個村。吳忠市利通區(qū)在清產(chǎn)核資基礎上，還實行集體資產(chǎn)“掛銘牌、亮身份”，確保群眾看得見實物、看得懂賬目，使村集體各項資產(chǎn)充分展示在陽光下，有效防止了基層“微腐敗”。在成員身份確認上，各試點縣多次召開不同層次、不同類別的會議，反復征求干部群眾意見，制定成員身份確認方案。在具體實施過程中，重大決策和重要措施都經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會討論決定，充分尊重群眾意見，讓群眾做主。自治區(qū)共確認集體經(jīng)濟組織成員155.2萬人，約占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的55%。吳忠市利通區(qū)堅持“政府引導不主導”原則，充分尊重農(nóng)民主體地位，有效解決了外嫁女、外孫子女等特殊人員的身份確認問題，已全部完成100個村的成員身份確認，確認成員26萬人。在經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革上，有經(jīng)營性資產(chǎn)的村成立股份經(jīng)濟合作社，沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的村成立經(jīng)濟合作社，股權設置實行因村施策。如吳忠市利通區(qū)主要以成員股和集體股為主，但石嘴山市平羅縣城關鎮(zhèn)小興墩村則基于部分集體成員的特殊貢獻及家庭困難現(xiàn)狀等原因，將股權分為基本股、家庭股、貢獻股、救助股等。雖然不同村的股權設置不完全一樣，但做到了既尊重農(nóng)民意愿，又能體現(xiàn)村集體發(fā)展水平差異，可說是“上接政策、下接地氣”。在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟上，吳忠市利通區(qū)按照“扶持不包辦”原則，充分尊重村民意愿和村級組織的能動性，累計投入3090萬元用于扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展，推動全區(qū)有經(jīng)營收益的村達到88%；石嘴山市平羅縣新豐村盤活利用新豐小學6748平方米的閑置建設用地，與中糧集團合作建設優(yōu)質水稻種植加工基地，每年為村集體帶來40萬元的經(jīng)營性收入。在農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設上，中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)于2016年建成農(nóng)村產(chǎn)權流轉服務中心后，已累計辦理農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務3212筆、3.5億元；石嘴山市平羅縣積極開發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易軟件，通過互聯(lián)網(wǎng)或手機APP辦理業(yè)務，實現(xiàn)申請、審批、辦理農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款和農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易“一站式服務”，已累計辦理各類產(chǎn)權抵押貸款2.43萬筆、13.8億元，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易額累計達42.46億元。在農(nóng)經(jīng)隊伍建設上，一些地方通過打造一支優(yōu)秀的農(nóng)經(jīng)隊伍，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革等農(nóng)村改革任務高質量完成。近年來，石嘴山市平羅縣建立健全農(nóng)經(jīng)機構和隊伍，為當?shù)剞r(nóng)村改革順利推進提供了有力保障。

二、存在的主要問題

（一）部分地方清產(chǎn)核資填報有遺漏。有些村在《資產(chǎn)負債表》的附報中沒有填報“經(jīng)營性資產(chǎn)”和“非經(jīng)營性資產(chǎn)”的數(shù)據(jù)；有的村沒有嚴格按照村組兩級確認集體資產(chǎn)權屬；還有些村沒有將脫貧攻堅過程中形成的各類資產(chǎn)納入集體資產(chǎn)賬內(nèi)。

（二）有些地方股權設置不規(guī)范。中央明確要求“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定”，但有的區(qū)縣在印發(fā)改革文件時，卻規(guī)定了集體股的設置上限，加之對政策宣傳不到位，導致有的村機械地按上限頂格設置集體股，沒有充分體現(xiàn)成員民主討論決定的原則。

（三）有些地方相關工作有待完善。在股權管理上，有的村擬在二輪土地承包到期后調(diào)整成員股權。個別地方集體收益分配中公積公益金的提取比例和順序有待規(guī)范。個別村集體產(chǎn)權制度改革檔案管理不夠規(guī)范。

三、相關工作建議

（一）加快改革步伐。中央要求整省試點單位要在2020年10月底前完成改革任務，時間緊、任務重。建議自治區(qū)對標對表中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復的整省試點方案，壓實責任，倒排工期，層層傳導壓力，加快全區(qū)面上改革的推進步伐，確保按時保質完成各項改革任務。對已經(jīng)完成試點任務的前三批試點單位，要指導其深化改革，探索如何賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出及抵押、擔保、繼承等權利。

（二）把握關鍵環(huán)節(jié)。在清產(chǎn)核資方面，要及時組織清產(chǎn)核資“回頭看”，做到各項數(shù)據(jù)全面不遺漏；注重資產(chǎn)權屬確認，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權確權到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體；要與正在推進的脫貧攻堅等重點工作做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應，及時將政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)確到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體；及時開展不規(guī)范經(jīng)濟合同的清理工作。在股權設置與管理方面，政府有關文件中應進一步強調(diào)尊重農(nóng)民主體地位，對于是否設置集體股、設多少比例，應當把選擇權交給農(nóng)民；股權管理上要進一步落實好中央提倡的不隨人口增減變動而調(diào)整的方式。在集體收益分配方面，公積公益金、福利費和股份分紅的提取順序還需要規(guī)范。此外，股權證書的內(nèi)容要與產(chǎn)權制度改革的要求一致，不能把農(nóng)民專業(yè)合作社與股份經(jīng)濟合作社混為一類；改革中形成的檔案資料要加強管理并及時立卷歸檔。

（三）加強工作保障。強化部門協(xié)作，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是一件事關全局的大事，各試點地區(qū)黨政一把手是第一責任人。要進一步強化一把手抓改革意識，各級改革領導小組成員單位積極參與、相互配合，在土地利用、稅收優(yōu)惠、金融支持、財政保障等方面形成政策合力，齊心協(xié)力共同完成改革任務。加強農(nóng)經(jīng)隊伍建設，建議在寧夏全區(qū)推廣石嘴山市平羅縣加強農(nóng)經(jīng)機構和隊伍力量的經(jīng)驗做法，確保農(nóng)村改革事有人干、責有人負。加大財政保障力度，和其他省份相比，寧夏對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的資金投入相對較少，建議自治區(qū)進一步加強財政保障，切實做到有錢干事。