關(guān)于青海省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的督查報(bào)告

根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2019年中央和國(guó)家機(jī)關(guān)督查檢查考核計(jì)劃〉的通知》要求，按照中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一部署，2019年11月12日至14日，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、稅務(wù)總局、天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委組成的第三督查組，赴青海省開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查。期間，督查組實(shí)地調(diào)研澤庫(kù)縣、湟源縣和海東市平安區(qū)三個(gè)縣區(qū)，走訪了6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)村，并采取隨機(jī)抽查的方式到湟源縣城關(guān)鎮(zhèn)國(guó)光村訪談了部分農(nóng)戶。督查組與三個(gè)縣區(qū)的黨委政府負(fù)責(zé)同志，有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志，以及村干部、農(nóng)民群眾進(jìn)行了座談交流。

一、主要做法

青海省各級(jí)黨委、政府高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，認(rèn)真貫徹中央精神，思路清晰，措施到位，既完成了規(guī)定動(dòng)作，也創(chuàng)新了自選動(dòng)作，取得明顯成效。總體來(lái)看，主要有四個(gè)方面。

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視，組織領(lǐng)導(dǎo)到位。青海省委、省政府把產(chǎn)權(quán)制度改革作為全省重點(diǎn)改革任務(wù)之一，堅(jiān)持高位謀劃、全力推動(dòng)，省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志多次作出重要批示，先后召開(kāi)高規(guī)格推動(dòng)會(huì)議、健全配套政策。省級(jí)層面，組建由省委常委、副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，省委辦公廳、省政府辦公廳、省委組織部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等18個(gè)部門負(fù)責(zé)同志為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。各市州、縣、鄉(xiāng)都相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，組成了工作班子，形成了“省級(jí)組織協(xié)調(diào)、市州督查指導(dǎo)、縣鄉(xiāng)主體責(zé)任、村組具體實(shí)施”和市州、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社“四級(jí)書(shū)記”抓改革的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了四級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)全覆蓋。督查組所到的湟源縣由縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，建立了“雙組長(zhǎng)主抓、多部門協(xié)作、縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)”的工作推進(jìn)機(jī)制。這些措施都有力強(qiáng)化了對(duì)此項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保了改革任務(wù)落實(shí)、落地。

（二）試點(diǎn)梯次推開(kāi)，任務(wù)推進(jìn)到位。青海省堅(jiān)持試點(diǎn)先行、壓茬推進(jìn)，全省先后有3個(gè)市縣分別列為全國(guó)第一批、第二批、第三批試點(diǎn)單位，省里還分梯次安排了7個(gè)省級(jí)試點(diǎn)單位，下發(fā)了《全省深化農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作推進(jìn)方案》，提出近期、中期、遠(yuǎn)期三個(gè)階段性目標(biāo)，明確了各個(gè)階段的主要任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、主要措施。各市州結(jié)合各自實(shí)際以點(diǎn)帶面、穩(wěn)步推進(jìn)。西寧市制定《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案辦法（試行）》等制度，完善了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。海東市、澤庫(kù)縣和湟源縣按照“試點(diǎn)村、試點(diǎn)鄉(xiāng)引路，整建制梯次跟進(jìn)”的方式推進(jìn)改革，有力確保了改革試點(diǎn)工作穩(wěn)慎、有序推進(jìn)。

（三）政策設(shè)計(jì)全面，宣傳培訓(xùn)到位。一是政策完善。青海省省級(jí)層面出臺(tái)了農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案、工作考核評(píng)估方案、檔案管理辦法、清產(chǎn)核資實(shí)施方案、登記賦碼指導(dǎo)辦法、集體經(jīng)濟(jì)“破零”工程方案等10余個(gè)文件，對(duì)全省改革進(jìn)行整體設(shè)計(jì)謀劃。澤庫(kù)縣先后出臺(tái)《農(nóng)牧區(qū)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作實(shí)施方案》等20多項(xiàng)規(guī)章制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也相應(yīng)制定了一系列辦法制度，使每一項(xiàng)改革工作規(guī)范有序推進(jìn)。二是宣傳到位。青海省充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)及《青海日?qǐng)?bào)》《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》等媒體，采取發(fā)放宣傳資料、《致農(nóng)牧民朋友的一封信》、制作宣傳光盤、宣傳專欄、組織開(kāi)展“記者改革行”等多種形式強(qiáng)化政策宣傳。西寧市結(jié)合“兩講三促”百日活動(dòng)、“萬(wàn)名干部下基層”等活動(dòng)進(jìn)行宣傳；澤庫(kù)縣結(jié)合微信平臺(tái)等新媒體加大改革宣傳力度；湟源縣采取圖文并茂的形式，制作農(nóng)村集體資產(chǎn)類別宣傳畫(huà)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革流程圖、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革八十問(wèn)等，讓改革“更接地氣”。三是強(qiáng)化培訓(xùn)。青海省采取“走出去”“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”相結(jié)合的方式，先后在省內(nèi)、山東、貴州等地舉辦培訓(xùn)，分層次、多形式培訓(xùn)業(yè)務(wù)人員2.96萬(wàn)人次，確保全省工作推進(jìn)步調(diào)一致、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序嚴(yán)謹(jǐn)。澤庫(kù)縣共舉辦縣鄉(xiāng)村三級(jí)培訓(xùn)班296次，培訓(xùn)業(yè)務(wù)人員和農(nóng)牧民11525人次，并組織改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人和部分村干部赴貴州省六盤水學(xué)習(xí)農(nóng)村“三變”改革經(jīng)驗(yàn)。湟源縣召開(kāi)產(chǎn)權(quán)制度改革專項(xiàng)動(dòng)員會(huì)及培訓(xùn)30次，培訓(xùn)2624人。

（四）部門協(xié)同配合，保障措施到位。制定下發(fā)了《全省深化農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作任務(wù)清單》，進(jìn)一步細(xì)化各部門任務(wù)分工，形成工作合力，推行了省、市（州）、縣聯(lián)點(diǎn)包片工作責(zé)任制度和“月匯報(bào)、季督查、年通報(bào)”制度，完善了省、市州、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)絡(luò)員機(jī)制。省農(nóng)牧區(qū)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組先后3次組織人員赴各縣開(kāi)展督查，省委改革辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合對(duì)全省農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革開(kāi)展專項(xiàng)督查。澤庫(kù)縣實(shí)行了分鄉(xiāng)包干督查指導(dǎo)責(zé)任制，編制了《農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作問(wèn)題督查要點(diǎn)》，詳細(xì)列明了責(zé)任單位、督查內(nèi)容、整改措施和整改期限，有力確保了改革各項(xiàng)任務(wù)高質(zhì)量完成。省、市州、縣、鄉(xiāng)共抽調(diào)368名業(yè)務(wù)人員集中辦公，一些地方還采取政府購(gòu)買服務(wù)、選聘大學(xué)生、招錄政府雇員等方式，解決力量薄弱、無(wú)人干事問(wèn)題。從2017年啟動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革工作以來(lái)，青海省、市、縣三級(jí)共安排改革工作經(jīng)費(fèi)7149.73萬(wàn)元，有力保障了改革的順利推進(jìn)。

二、亮點(diǎn)舉措

青海省在推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，從草原牧區(qū)實(shí)際出發(fā)、從“三農(nóng)”工作全局謀劃、與群眾實(shí)踐緊密結(jié)合，取得了良好成效。

（一）注重從草原牧區(qū)實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)生態(tài)畜牧業(yè)合作社轉(zhuǎn)型為股份經(jīng)濟(jì)合作社。督查組走訪的澤庫(kù)縣拉格日村和吉龍村，在改革過(guò)程中將此前組建的生態(tài)畜牧業(yè)合作社轉(zhuǎn)型為村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社，進(jìn)一步明晰了資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，探索出“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金變股金、牧業(yè)變產(chǎn)業(yè)、牧民變股東、社員變職員”的“六變”改革模式，總結(jié)形成“以草地和牲畜折價(jià)入股、牛羊分群飼養(yǎng)、草地劃區(qū)輪牧、社員分工分業(yè)、牛羊統(tǒng)一銷售、用工按勞取酬及收益按股分配”的“澤庫(kù)經(jīng)驗(yàn)”，為廣大牧區(qū)推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革樹(shù)立了榜樣。

（二）注重從“三農(nóng)”工作全局謀劃，統(tǒng)籌推動(dòng)農(nóng)村基層相關(guān)工作。青海省堅(jiān)持“三農(nóng)”工作一盤棋的理念，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、基層組織建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)“破零”工程、現(xiàn)代草地生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展等工作。有長(zhǎng)期游牧傳統(tǒng)的牧民定居下來(lái)，在村黨支部帶領(lǐng)下發(fā)展生態(tài)有機(jī)畜牧業(yè)、開(kāi)展股份合作，生態(tài)極度脆弱的高原草地按照劃區(qū)輪牧、以草定畜的可持續(xù)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”共贏。平安區(qū)桑昂村為了增強(qiáng)基層組織力量，在村民中召集一些威信高、口碑好的老黨員、老隊(duì)長(zhǎng)、老教師、老軍人、老干部，分別擔(dān)任黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督員、矛盾糾紛調(diào)解員、決策參與員、便民服務(wù)代辦員的“四員”工作，組成“五老四員”基層治理模式，在群眾與政府間搭建橋梁，在基層黨建中發(fā)揮“潤(rùn)滑劑”作用。

（三）注重與群眾實(shí)踐緊密結(jié)合，充分發(fā)揮基層干部群眾主觀能動(dòng)性。青海的改革試點(diǎn)注重與群眾實(shí)踐緊密結(jié)合、注重基層干部群眾的探索創(chuàng)新。比如，平安區(qū)通過(guò)引導(dǎo)48個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織入股“平安驛·袁家村”項(xiàng)目，結(jié)合平安古驛文化打造以生態(tài)、文化、旅游、休閑、養(yǎng)生度假為一體的平安驛“袁家村·河湟印象”綜合服務(wù)展示區(qū)，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)抱團(tuán)發(fā)展模式；西寧市城西區(qū)蘇家河灣村以改革為契機(jī)經(jīng)過(guò)4個(gè)月的討論協(xié)商，解決了28名嫁入婦女及其子女21年未解決的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份問(wèn)題；拉格日村采取的“A+B+C+N”股權(quán)設(shè)置辦法，就是村里的老百姓共同商量合計(jì)出來(lái)的，縣鄉(xiāng)兩級(jí)再加以提煉概括，形成“澤庫(kù)經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)容。這些舉措和方法來(lái)自于老百姓、用之于老百姓，群眾自然會(huì)關(guān)心、支持和擁護(hù)。過(guò)去很多同志認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的“專利”，中西部的農(nóng)區(qū)、牧區(qū)沒(méi)有必要、沒(méi)有條件搞改革。但是青海的實(shí)踐特別是澤庫(kù)的實(shí)踐證明，農(nóng)區(qū)、牧區(qū)的改革不僅有必要、有條件，而且可以有自己的特色，發(fā)揮更好的效能。

三、問(wèn)題和建議

督查發(fā)現(xiàn)，青海省在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面還存在需要改進(jìn)完善的地方，建議青海省在既有成功經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)做法的基礎(chǔ)上，著力做好以下四個(gè)方面工作。

（一）進(jìn)一步提升清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)質(zhì)量。督查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方在清產(chǎn)核資表格填報(bào)中還存在相關(guān)數(shù)據(jù)不夠完整、部門間銜接不夠緊密的問(wèn)題。比如，澤庫(kù)縣和日鎮(zhèn)吉龍村在資源性資產(chǎn)匯總表中未體現(xiàn)宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等資源性資產(chǎn)數(shù)據(jù)。而這些都是后期行使集體土地所有權(quán)，推動(dòng)宅基地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等工作的重要基礎(chǔ)。從生態(tài)畜牧專業(yè)合作社合并移交過(guò)來(lái)的資產(chǎn)還沒(méi)有詳細(xì)具體地體現(xiàn)在清產(chǎn)核資報(bào)表上，僅在資產(chǎn)負(fù)債表合并報(bào)表中體現(xiàn)了一個(gè)總數(shù)，不利于掌握村級(jí)集體資產(chǎn)的全貌。湟源縣城關(guān)鎮(zhèn)國(guó)光村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程中體現(xiàn)的集體資產(chǎn)總額與清產(chǎn)核資報(bào)表數(shù)據(jù)不一致，數(shù)據(jù)間鉤稽關(guān)系存在偏差。另?yè)?jù)基層同志反映，西寧市一些地方印制的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證上，所有權(quán)人填列的是“××村民委員會(huì)”，且多數(shù)權(quán)證保存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，未發(fā)放到村集體經(jīng)濟(jì)組織。建議青海省進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，盡快將最新的集體土地權(quán)屬和利用信息應(yīng)用到集體資源性資產(chǎn)清查核實(shí)中，補(bǔ)充完善相關(guān)數(shù)據(jù)；省市縣三級(jí)要進(jìn)一步加強(qiáng)工作指導(dǎo)，針對(duì)存在的問(wèn)題提出整改措施，完善清產(chǎn)核資各項(xiàng)數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量符合有關(guān)要求；要積極推動(dòng)有關(guān)部門，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定將村組集體土地所有權(quán)證發(fā)放到真正的所有權(quán)行使主體。

（二）進(jìn)一步探索完善村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員激勵(lì)機(jī)制。在澤庫(kù)縣拉格日村的走訪中，督查組了解到，當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)之所以能發(fā)展迅速，與集體帶頭人是緊密相關(guān)的。在改革過(guò)程中，股份經(jīng)濟(jì)合作社已經(jīng)建立了相應(yīng)的績(jī)效工資、管理人員股權(quán)等機(jī)制。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其他收入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種情況不可持續(xù)，也不足以吸引和留住急需的人才。建議青海省借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)個(gè)人績(jī)效與村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相掛鉤等方式探索出合理、長(zhǎng)效的帶頭人激勵(lì)機(jī)制，為村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才保障。

（三）積極爭(zhēng)取黨委、政府支持，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍和人才體系建設(shè)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，具體工作一直是由各級(jí)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍推進(jìn)。但是，督查組了解到，機(jī)構(gòu)改革后，基層農(nóng)經(jīng)體系受到很大沖擊。各市（州）、縣、村都普遍反映基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)與農(nóng)村改革總體任務(wù)不匹配，任務(wù)重、壓力大。在這種情況下，很多地方委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所協(xié)助開(kāi)展清產(chǎn)核資，雖然完成了工作，但也存在基層干部群眾參與度不高等問(wèn)題，影響長(zhǎng)期工作效果。建議積極爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府支持，著力加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)，確保有機(jī)構(gòu)管事、有專人干事。要加大集體經(jīng)濟(jì)組織的人才體系建設(shè)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、典型帶動(dòng)、名師帶徒等方式，提升經(jīng)營(yíng)管理人員整體水平，同時(shí)鼓勵(lì)大學(xué)生等人才返鄉(xiāng)就業(yè)，加快培育一支有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。

（四）進(jìn)一步加大探索創(chuàng)新力度。督查組所走訪的澤庫(kù)縣和湟源縣在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中都積極探索，有所創(chuàng)新，無(wú)論是澤庫(kù)縣拉格日村的生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社與村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社融合發(fā)展模式，還是湟源縣建立的“村集體+農(nóng)戶”“村集體+領(lǐng)辦合作社”“村集體+民企”“村集體聯(lián)合體+農(nóng)戶”多種發(fā)展模式，具有很好的示范作用。下一步要在這些試點(diǎn)基礎(chǔ)上，圍繞生態(tài)畜牧業(yè)合作社與村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社的整合、股權(quán)流轉(zhuǎn)交易、股權(quán)抵押擔(dān)保等方面，進(jìn)一步探索創(chuàng)新，為廣大草原牧區(qū)推進(jìn)農(nóng)村改革，試辦法、趟路子，提供更多、更好的經(jīng)驗(yàn)。