淺談權(quán)責(zé)發(fā)生制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財務(wù)報告編制

殷珠兒

摘要：本文闡述了權(quán)責(zé)發(fā)生制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制綜合財務(wù)報告，具有強(qiáng)化政府資產(chǎn)負(fù)債管理、提升政府公信力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的意義，并分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)報告試編過程中存在編報人員責(zé)任意識不強(qiáng)、素質(zhì)不高、數(shù)據(jù)不全的問題，提出通過強(qiáng)化責(zé)任主體意識、加大人員培訓(xùn)、整合數(shù)據(jù)資源等方式，以適應(yīng)新的政府會計體系改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財務(wù)報告;困境;對策

近幾年來，隨著權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告編制試點(diǎn)工作的鋪開，新的一系列政府會計準(zhǔn)則及政府會計制度的陸續(xù)出臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也逐漸加入了綜合財務(wù)報告編制的大軍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制綜合財務(wù)報告，對理清政府債權(quán)債務(wù)、摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“家底”，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期以來的財務(wù)管理意識薄弱及歷史遺留問題等，使得編制工作任重而道遠(yuǎn)。

一、權(quán)責(zé)發(fā)生制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財務(wù)報告編制的概述

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的基本涵義

“權(quán)責(zé)發(fā)生制”是相對于“收付實(shí)現(xiàn)制”而言的，權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利和責(zé)任的發(fā)生作為收支的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，而收付實(shí)現(xiàn)制則以資金的實(shí)際流入流出作為收支的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告就是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對政府各部門及整體的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行全面核算，并據(jù)此編制的政府年度綜合性報告。政府綜合財務(wù)報告是全面、系統(tǒng)、真實(shí)反映政府財務(wù)狀況和運(yùn)轉(zhuǎn)情況的重要手段。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財務(wù)報告的意義

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會計核算主要是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，財務(wù)信息僅能反映政府預(yù)算收支情況，無法完整反映政府的資產(chǎn)負(fù)債及運(yùn)行狀況，而以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告則不一樣。

首先，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告能夠直觀準(zhǔn)確反映政府當(dāng)年的資產(chǎn)負(fù)債和收支情況，從根本上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府決算報告僅僅能反映當(dāng)年政府收支情況的局限性，摸清政府“家底”，強(qiáng)化政府資產(chǎn)負(fù)債管理;其次，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告能夠全面反映政府當(dāng)前的各項(xiàng)財務(wù)狀況，以便于社會各界了解、監(jiān)督政府的各項(xiàng)指標(biāo)，提升政府的公信力;最后，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告能夠準(zhǔn)確反映政府當(dāng)前的運(yùn)行和管理情況，為領(lǐng)導(dǎo)班子提供未來各項(xiàng)決策的財力依據(jù)，促使上層建筑不斷優(yōu)化管理，統(tǒng)籌合理安排各項(xiàng)政府資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、權(quán)責(zé)發(fā)生制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財務(wù)報告編制存在的困境

一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財務(wù)管理環(huán)節(jié)上較為薄弱，而編制政府綜合財務(wù)報告則要求政府具備較高的綜合財務(wù)管理能力，無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制難度，主要表現(xiàn)在：

（一）編制人員責(zé)任意識薄弱

政府綜合財務(wù)報告編制是一項(xiàng)自下而上的匯編工程，需要上下各級形成合力，才能保障報告編制的完整性和準(zhǔn)確性。而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制報告過程中出現(xiàn)的責(zé)任意識不強(qiáng)，主要反映在：其一，基層單位負(fù)責(zé)人不夠重視，主觀認(rèn)為編制工作就是簡單的報表填報工作，未充分認(rèn)識編制政府部門財務(wù)報告的重要性，缺乏相應(yīng)的審核和監(jiān)督責(zé)任;其二，基層單位財務(wù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，隨意填報，簡單的對號入座，沒有弄懂編制要求，漏報錯報;其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政匯總?cè)藛T審核不嚴(yán)，內(nèi)部交易應(yīng)調(diào)整而未調(diào)整，債權(quán)債務(wù)應(yīng)抵銷而未抵銷，而是簡單的匯總填報;其四，編制報告人員目標(biāo)不清，報告基本是照搬照套，缺乏以數(shù)據(jù)支撐的分析，報告缺少實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)意義。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員素質(zhì)、財務(wù)分析能力參差不齊

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各部門的會計核算仍然主要以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，賬務(wù)處理較為簡單，因而對財務(wù)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力要求不高，而政府綜合財務(wù)報告編制工作則要求編制人員需具備較強(qiáng)的專業(yè)性和綜合能力。盡管近幾年的試編實(shí)踐和2019年新的《政府會計制度》實(shí)施，使財務(wù)人員積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，并對權(quán)責(zé)發(fā)生制也有進(jìn)一步的認(rèn)識。但一方面，因人員專業(yè)知識和學(xué)習(xí)能力各異，對財務(wù)報告編制工作的理解和掌握程度也大不相同;另一方面，從收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制，財務(wù)人員也需要一定時間的實(shí)踐和消化，從而難以保證政府財務(wù)報告編制質(zhì)量。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員也缺乏相應(yīng)的財務(wù)分析和總結(jié)能力。傳統(tǒng)的政府決算報告僅僅是簡單的數(shù)據(jù)對比和分析，而政府綜合財務(wù)報告則更注重數(shù)據(jù)的分析和總結(jié)能力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有的會計核算框架難以滿足數(shù)據(jù)采集需要

近幾年來，國家相繼出臺了不少政府會計準(zhǔn)則和會計制度，統(tǒng)一和規(guī)范了政府的會計核算。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對新的政策或者制度的執(zhí)行力，存在滯后性，會計核算不夠規(guī)范，報表合并范圍不夠全面，影響了報告數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性和完整性，主要體現(xiàn)在：

第一，單位財務(wù)對新的“雙功能”會計核算系統(tǒng)顧此失彼。2019年基層預(yù)算單位已經(jīng)按照新的《政府會計制度》，建立了“一賬兩制”的核算系統(tǒng)，即財務(wù)會計與預(yù)算會計同時記賬，財務(wù)會計按權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬，而預(yù)算會計則按收付實(shí)現(xiàn)制記賬，由于兩種制度的交替使用，再加上基層財務(wù)人員對預(yù)算會計的不熟悉，往往顧得了財務(wù)會計，而忽略了預(yù)算會計，不利于數(shù)據(jù)采集的可比性。

第二，資產(chǎn)核算不夠規(guī)范、完整，部分資產(chǎn)難以準(zhǔn)確計量。一是固定資產(chǎn)折舊年限不統(tǒng)一。同一類固定資產(chǎn)，不同單位購入，則存在以不同的折舊年限來計提折舊;二是資產(chǎn)核算不及時。存在著在建工程已完工交付使用而未及時辦理竣工決算，賬務(wù)仍掛在建工程，或是有些固定資產(chǎn)已報廢，賬務(wù)仍未處理，又或是固定資產(chǎn)購入未及時入賬等，造成賬實(shí)不符;三是資產(chǎn)科目設(shè)置不夠規(guī)范?；鶎訂挝?019年已按新的《政府會計制度》執(zhí)行賬務(wù)處理，但部分資產(chǎn)仍延續(xù)原有的會計科目核算，如公共基礎(chǔ)設(shè)施仍在固定資產(chǎn)反映;四是部分資產(chǎn)難以準(zhǔn)確計量，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、土地和房屋建筑物因原始資料不全或資產(chǎn)管理制度不完善，而無法準(zhǔn)確計量或者獨(dú)立核算。

第三，單位往來款管理薄弱，核算不夠規(guī)范。部分單位往來款存在掛賬時間長，壞賬等，單位財務(wù)又不及時追繳和清理，往來雙方缺乏定期對賬核實(shí)，部分往來款核算存在往來與收支混淆，雙方入賬科目不對應(yīng)，無法進(jìn)行對賬核銷等，這些問題都影響政府綜合財務(wù)報告的數(shù)據(jù)采集。

第四，報表合并范圍不夠全面。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)報告的編報主體主要是行政事業(yè)單位，而鎮(zhèn)屬企業(yè)則不在編報范圍內(nèi)，削弱了數(shù)據(jù)采集的完整性。

三、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財務(wù)報告編制困境的對策

（一）加強(qiáng)編制主體責(zé)任意識

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要發(fā)揮好牽頭作用。一要加大政府綜合財務(wù)報告編制工作的宣傳，提高基層預(yù)算單位大局意識，明確編報工作的目標(biāo)要求，讓編制政府綜合財務(wù)報告的重要意義深入人心;二要做好各單位編制工作的流程、注意事項(xiàng)的講解，及時收集單位編報過程中的疑難問題，積極做好協(xié)調(diào)和解答工作;三要積極組織相關(guān)編制人員學(xué)習(xí)編制方案，及時反饋單位填報情況;四要嚴(yán)把審核關(guān)，認(rèn)真做好匯編工作。第二，各預(yù)算單位要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)好分工責(zé)任。單位領(lǐng)導(dǎo)要明確填報人和審核人責(zé)任，避免出現(xiàn)填報與審核為同一人。第三，將編報工作納入年終考核指標(biāo)，建立問責(zé)機(jī)制。

（二）加大財務(wù)人員培訓(xùn)力度

針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)人員對政府綜合財務(wù)報告的不熟悉，專業(yè)、綜合能力不強(qiáng)，進(jìn)一步加大財務(wù)人員培訓(xùn)力度。一方面，要加大新的政府會計準(zhǔn)則和會計制度的學(xué)習(xí)，增加實(shí)務(wù)操作的講解，促使財務(wù)人員盡快從傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制思維轉(zhuǎn)變到權(quán)責(zé)發(fā)生制上;另一方面，可以通過聘請專業(yè)講師，加強(qiáng)財務(wù)管理相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，提高財務(wù)人員的財務(wù)分析能力。同時可以定期開展財務(wù)人員內(nèi)部交流會，分享編報經(jīng)驗(yàn)與技能，或組織財務(wù)人員到編報工作做得比較好的鎮(zhèn)、街學(xué)習(xí)交流，總結(jié)編報經(jīng)驗(yàn)，探討編報過程中出現(xiàn)的問題，從而提升財務(wù)人員的編報能力。

（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會計核算框架

第一，加大對基層單位財務(wù)人員新的核算系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確財務(wù)會計和預(yù)算會計一樣重要，指導(dǎo)財務(wù)人員認(rèn)真做好“雙功能”的賬務(wù)處理。第二，充分整合數(shù)據(jù)，建立完整的數(shù)據(jù)資源。一是完善資產(chǎn)管理系統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)固定資產(chǎn)的規(guī)范管理。如統(tǒng)一同類別固定資產(chǎn)的使用年限及折舊方法、實(shí)行單位固定資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)控等;二是全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的清產(chǎn)核資工作，確保賬實(shí)相符。對已投入使用未辦理結(jié)算的在建工程，要查明原因，督促辦理結(jié)算手續(xù)，及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn);對已報廢未銷賬的固定資產(chǎn)，按規(guī)定辦理賬務(wù)處理;對盤盈盤虧的固定資產(chǎn)，查清原因，及時入賬或銷賬;三是嚴(yán)格執(zhí)行新的《政府會計制度》，規(guī)范單位賬務(wù)處理。厘清固定資產(chǎn)中哪些是公共基礎(chǔ)設(shè)施，尋根溯源，分類入賬;四是對于難以準(zhǔn)確計量的資產(chǎn)，政府要明確統(tǒng)一其成本確認(rèn)方法，按照資產(chǎn)評估價或者比照市場同類或類似資產(chǎn)的成本或市場價進(jìn)行確認(rèn)。第三，梳理并清理單位往來款，制定具體的清理實(shí)施方案。按內(nèi)債與外債，建立單位往來款臺賬。對于內(nèi)部往來款，單位雙方需及時核實(shí)處理，做到雙方應(yīng)掛都掛，應(yīng)處理盡處理，統(tǒng)一記賬方式;而對于外部往來款，財務(wù)人員要積極聯(lián)系相關(guān)單位或經(jīng)辦人，了解并核實(shí)清楚款項(xiàng)的具體情況，商定處理方案，及時處理完畢;對于年限已久，而無法追溯的往來款，需制定具體的清理方案，報主管部門或財政部門審批，及時處理完畢。第四，完善鎮(zhèn)屬企業(yè)會計核算管理，將鎮(zhèn)屬企業(yè)納入政府綜合財務(wù)報告編報范圍，構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)框架。

四、結(jié)束語

總而言之，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)正視自身存在的問題，不斷完善內(nèi)部財務(wù)管理體系，積極探索好的編報方法，借鑒先進(jìn)的編報經(jīng)驗(yàn)，不斷夯實(shí)編制基礎(chǔ)，才能不斷提升綜合財務(wù)管理能力，向社會提交一份滿意的答卷。

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（作者單位：東莞市大嶺山鎮(zhèn)國庫支付中心）